Návrh zákona se týká výše důchodů a obsahuje dvě opatření v oblasti důchodového pojištění; první opatření spočívá ve zvýšení základní výměry důchodu z 9 % průměrné mzdy na 10 % průměrné mzdy a druhé opatření spočívá ve zvýšení důchodu o 1 000 Kč měsíčně důchodcům, kteří dosáhli věku 85 let.
A. Zhodnocení platného právního stavu, odůvodnění hlavních principů a vysvětlení nezbytnosti navrhované úpravy
Zvýšení základní výměry důchodu na 10 % průměrné mzdy
Podle současné právní úpravy v zákoně o důchodovém pojištění se důchod skládá ze dvou složek, a to ze základní výměry důchodu, která je jednotná a je stanovena v pevné částce (9 % průměrné mzdy po zaokrouhlení na desetikoruny směrem nahoru), a z procentní výměry důchodu.
Určitá obdoba základní výměry důchodu byla obsažena již v zákoně č. 99/1948 Sb., o národním pojištění, který obsahoval pevnou složku důchodu. Starobní (invalidní) důchod se skládal ze základní částky, kterou tvořila jednak pevná roční částka 8 400 Kčs, jednak pohyblivá částka 20 % průměrného ročního výdělku za posledních pět nebo deset let podle toho, co bylo pro pojištěnce výhodnější, a z částek zvyšovacích (za prvních dvacet let pojištění 0,4 % za každý rok pojištění v tomto období, za každý další rok pojištění 0,8 % a za dobu pojištění po šedesátém roce věku 2 % průměrného ročního výdělku za každý rok pojištění). V důchodovém systému se tak poprvé objevily redukční prvky, kdy k diferenciaci ve výši důchodu docházelo na základě rozdílného procentního zápočtu za dobu pojištění. Tato obdoba základní výměry důchodu však nebyla zákonem č. 55/1956 Sb., o sociálním zabezpečení, převzata a výše důchodu byla v zásadě stanovena pouze procentně (např. 50 % průměrného ročního výdělku).
V roce 1990 byla zavedena zvláštní sociální dávka, a to státní vyrovnávací příspěvek, který sloužil k „vyrovnání dopadu zvýšení některých maloobchodních cen na obyvatelstvo“, které souviselo s ekonomickou reformou a deregulací cen spuštěnou v polovině roku 1990. Na příspěvek měly nárok všechny osoby, tedy i poživatelé důchodu prostřednictvím plátce důchodu. Původní výše příspěvku činila 140 Kčs měsíčně. Státní vyrovnávací příspěvek se postupně zvyšoval a následně se transformoval na tzv. pevnou částku zvýšení důchodu, která ke dni přijetí zákona o důchodovém pojištění činila 680 Kč měsíčně. Toto pevné zvýšení důchodu bylo převzato do zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, (dále jen „zákon o důchodovém pojištění“) s účinností od 1. ledna 1996 jako základní výměra důchodu; dvousložková konstrukce důchodů (základní a procentní výměra) je platná dosud.
Do roku 2011 byla vláda zmocněna zvyšovat důchody svým nařízením; přitom zvýšení základní výměry u vyplácených důchodů se promítalo i do zvýšení základní výměry u nově přiznávaných důchodů, neboť platí zásada, že základní výměra je stejná u všech důchodů. Při splnění stanovených podmínek musela vláda důchody zvýšit, přičemž zákon stanovil pouze minimální zvýšení, avšak vláda mohla rozhodnout i o vyšším zvýšení a mohla volit i mezi různými způsoby zvýšení. Zvýšení mohlo být jednotné nebo diferencované podle data přiznání důchodu a mohla být zvýšena jen procentní výměra nebo jen základní výměra anebo obě výměry. Nicméně zvyšování důchodů bylo prováděno v zásadě se snahou nevytvářet nežádoucí a neodůvodněné rozdíly mezi vyplácenými a nově přiznávanými důchody a s nezpochybňovaným cílem ochraňovat kupní sílu důchodců prostřednictvím plné (100%) kompenzace cen prostřednictvím valorizačního mechanismu.
K poměrně zásadní změně došlo od roku 2012 na základě zákona č. 220/2011 Sb., který reagoval na nález Ústavního soudu vyhlášený pod č. 135/2010 Sb. V souvislosti s vypořádáním se s tímto nálezem bylo nutné zasáhnout do výpočtového vzorce a došlo také k úpravě postavení základní výměry ve výpočtové formuli. Absence pravidel pro základní výměru byla zrušena a došlo k pevnému navázání na průměrnou mzdu a tím ke stabilizaci podílu základní výměry na výši důchodu. Konkrétní stanovení na úrovni 9 % průměrné mzdy bylo zvoleno, protože odpovídalo (po zaokrouhlení) výši základní výměry důchodu platné v roce 2011, tedy částce 2 230 Kč.
Tabulka 1: Vývoj výše základní výměry 1996-2018 (v Kč)
| Období | Hodnota (Kč) |
|---|---|
| leden 1996 | 680 |
| duben 1996 | 920 |
| říjen 1996 | 1060 |
| srpen 1997 | 1260 |
| červenec 1998 | 1310 |
| srpen 1999 | 1310 |
| prosinec 2000 | 1310 |
| prosinec 2001 | 1310 |
| leden 2003 | 1310 |
| leden 2004 | 1310 |
| leden 2005 | 1400 |
| leden 2006 | 1470 |
| leden 2007 | 1570 |
| leden 2008 | 1700 |
| srpen 2008 | 2170 |
| leden 2009 | 2170 |
| leden 2011 | 2230 |
| leden 2012 | 2270 |
| leden 2013 | 2330 |
| leden 2014 | 2340 |
| leden 2015 | 2400 |
| leden 2016 | 2440 |
| leden 2017 | 2550 |
| leden 2018 | 2700 |
pramen/zdroj
Tabulka 2: Vývoj podílu základní výměry na průměrné mzdě (v %) Rok 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Podíl v % 10,9 11,7 11,9 11,2 10,3 9,7 8,9 8,3
| Rok | Podíl v % |
|---|---|
| 1996 | 10,9 |
| 1997 | 11,7 |
| 1998 | 11,9 |
| 1999 | 11,2 |
| 2000 | 10,3 |
| 2001 | 9,7 |
| 2002 | 8,9 |
| 2003 | 8,3 |
Rok 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Podíl v % 7,8 7,8 7,8 7,8 8,8 9,2 9,0 9,0
| Rok | Podíl v % |
|---|---|
| 2004 | 7,8 |
| 2005 | 7,8 |
| 2006 | 7,8 |
| 2007 | 7,8 |
| 2008 | 8,8 |
| 2009 | 9,2 |
| 2010 | 9,0 |
| 2011 | 9,0 |
Rok 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Podíl v % 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0
| Rok | Podíl v % |
|---|---|
| 2012 | 9,0 |
| 2013 | 9,0 |
| 2014 | 9,0 |
| 2015 | 9,0 |
| 2016 | 9,0 |
| 2017 | 9,0 |
| 2018 | 9,0 |
Poznámka: Průměrná mzda je vypočtena podle § 15 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění
Tabulka 3: Vývoj očekávaných výdajů na důchody 2019 - 2021 (mld. Kč)
| Rok | Současný právní stav | Návrh | Dodatečné výdaje |
|---|---|---|---|
| 2019 | 450,9 | 462,4 | 11,5 |
| 2020 | 474,9 | 486,8 | 11,9 |
| 2021 | 494,9 | 507,2 | 12,3 |
Z pohledu dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí vytváří navrhované opatření potřebu dodatečné fiskální konsolidace (tj. zvýšení příjmů, snížení výdajů státního či veřejných rozpočtů nebo jejich kombinace) na úrovni 0,3 % HDP ročně (tj. 16 mld. Kč v hodnotách HDP roku 2018).
V následujících grafech je dlouhodobý dopad vyjádřen srovnáním s nejnovější projekcí MPSV výdajů a příjmů a dalších parametrů důchodového systému, která byla zpracována v září 2017 v souladu s předpoklady dohodnutými na úrovni EU v rámci Pracovní skupiny pro stárnutí Výboru pro ekonomickou politiku (AWG).
Graf 2: Vývoj výdajů na důchody (v % HDP)
Vývoj výdajů na důchody ukazuje časování průběhu dopadů, když dojde ke skokovému zvýšení všech vyplácených důchodů, což bude mít významný okamžitý dopad na výdaje v řádu cca 0,25 % HDP. S celkovým růstem výdajů na důchody (primárně z důvodu rostoucího počtu důchodců) do konce 50. let tohoto století poroste i dopad navrhovaného opatření. Nejvyšší roční dopad potom bude dosažen v období mezi roky 2055 a 2060, a to na úrovni lehce převyšující 0,3 % HDP.
Graf 3: Bilance příjmů z pojistného na důchodové pojištění a výdajů na důchody (v % HDP)
Z pohledu salda příjmů z pojistného na důchodové pojištění a výdajů na důchody nedojde vlivem navrhovaného opatření k tomu, aby příjmy v nejbližších letech převýšily výdaje.
Po roce 2024 (tj. o cca 4 roky dříve než při zachování současného právního stavu) začne růst negativní saldo, přičemž maximální hodnoty na úrovni – 3,6 % HDP (tj. v hodnotách HDP roku 2018 na úrovni zhruba 200 mld. Kč) dosáhne kolem roku 2056.
Zvýšení důchodů důchodcům, kteří dosáhli věku 85 let
Navrhovaným opatřením dojde ke zvýšení výdajů státního rozpočtu na důchody v roce 2019 o cca 2,2 mld. Kč. V období střednědobého rozpočtového výhledu, tedy v letech 2019 – 2021, bude dopad do výdajů na důchody růst o desítky až stovky mil. Kč ročně a v roce 2021 budou výdaje na důchody o téměř 3 mld. Kč vyšší, než při zachování současného právního stavu. V dalších letech se pak budou tyto dodatečné výdaje dále mírně zvyšovat s růstem počtu osob dosahujících věku 85 let a vyššího. Růst počtu osob 85+ vychází z demografické prognózy.
Celkové dopady
Návrh se promítne do salda příjmů z pojistného na důchodové pojištění a výdajů na dávky důchodového pojištění. Vlivem navržených změn se saldo příjmů a výdajů vrátí od roku 2019 do záporných hodnot a v horizontu střednědobého výhledu dosáhne záporných téměř 12 mld. Kč, jak ukazuje tento přehled:
| Rok | Příjmy z pojistného | Výdaje na důchody | Rozdíl příjmy - výdaje |
|---|---|---|---|
| 2019 | 456,8 | 464,6 | -7,8 |
| 2020 | 480,2 | 489,8 | -9,6 |
| 2021 | 498,2 | 510,1 | -11,9 |
Dopad na ostatní veřejné rozpočty
Na ostatní veřejné rozpočty nemá návrh zákona žádný vliv.
F. Sociální dopady a dopady na rodiny a specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny
Sociální dopady
Zvýšení základní výměry na 10 % průměrné mzdy
Zvýšení základní výměry důchodu bude mít od ledna 2019 pozitivní dopady jak na příjemce nově přiznávaných důchodů, tak i na příjemce již vyplácených důchodů.
Navržená změna tedy povede ke zlepšení příjmové situace důchodců, neboť dojde k dodatečnému plošnému zvýšení důchodů o 1 % průměrné mzdy (tj. cca o 320 – 330 Kč). Relace průměrného starobního důchodu k průměrné hrubé mzdě (tzv. náhradový poměr) se vlivem navrhovaného opatření oproti současnému právnímu stavu zvýší o přibližně 1 p. b. a reálná hodnota důchodu vzroste o dodatečná 4 %.
Tabulka 4: Vývoj poměru starobního důchodu k průměrné mzdě (v %)
| 2019 | 2020 | 2021 | |
|---|---|---|---|
| Současný právní stav | 38,6 | 38,6 | 38,7 |
| Návrh | 39,6 | 39,6 | 39,7 |
zdroj: [uveďte zdroj]
Tabulka 5: Vývoj reálné hodnoty starobního důchodu (v %, 1997 = 100 %)
| Stav | 2019 | 2020 | 2021 |
|---|---|---|---|
| Současný právní stav | 135,0 | 138,9 | 142,0 |
| Návrh | 138,6 | 142,6 | 145,8 |
2019 2020 2021 Současný právní stav 135,0 138,9 142,0 Návrh 138,6 142,6 145,8
í prostoru pro účely zvýšení procentní výměry důchodů od splátky důchodu splatné v lednu 2019, takže nebude úpravou základní výměry důchodu z 9 % na 10 % průměrné mzdy oslaben princip zásluhovosti při valorizaci v roce 2019.K bodu 2
Zvýšení důchodu o 1 000 Kč bude náležet i těm poživatelům důchodů, kteří tohoto věku dosáhli před rokem 2019. Toto zvýšení bude náležet od splátky důchodu splatné v lednu 2019 s tím, že jinak bude platit právní úprava účinná od 1. ledna 2019. Jde o obvyklé přechodné ustanovení. Vzhledem k tomu, že se tato jednorázová hromadná úprava vyplácených důchodů bude týkat cca 200 tis. poživatelů důchodů, kteří tohoto věku již dosáhli před rokem 2019, nebude se z administrativně-technických i finančních důvodů vydávat o tomto zvýšení rozhodnutí, nýbrž písemné oznámení obdobně jako při hromadném zvyšování důchodů. Poživatel důchodu přitom bude mít možnost požádat podle § 86 odst. 2 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení o vydání rozhodnutí i ohledně zvýšení důchodu z důvodu dosažení stanoveného věku.
K čl. III
Navrhuje se dělená účinnost zákona, neboť ustanovení o zvýšení základní výměry u vyplácených důchodů musí nabýt účinnosti již od 1. září 2018, aby o zvýšení důchodů v pravidelném termínu v lednu 2019 mohla vláda rozhodnout do 30. září 2018, jak to stanoví § 67 odst. 16 zákona o důchodovém pojištění, již podle nových pravidel.
V Praze dne 27. února 2018
Předseda vlády: Ing. Andrej Babiš v.r.
Ministryně práce a sociálních věcí: Ing. Jaroslava Němcová, MBA v.r.