1. Úvod
V souladu s Programovým prohlášením vlády České republiky ze srpna 2002 v části 4.2. Veřejné finance se navrhuje zavést tímto zákonem povinnost evidovat platby v hotovosti na registrační pokladně pro prodej v maloobchodě a při provozování hostinské činnosti. Jedná se o činnosti, které se jeví jako nejproblematičtější z hlediska utajování plateb. Novým návrhem dochází k přehodnocení původního záměru, podle kterého se předpokládalo zavedení registračních pokladen výhradně pro účely správy daní a byly proto kladeny vysoké nároky na neměnnost technických zařízení a v nich shromažďovaných údajů za cenu vysoké zátěže pro berní správu za účelem zajištění co největší průkaznosti evidence. Tento nový návrh se kromě zkvalitnění podmínek správy daní zaměřuje více i na zkvalitnění přístupu k výkonu živnostenských profesí. Kompetenční oprávnění k evidenci používaných registračních pokladen a případnému sankcionování, stejně tak jako další využití evidence získané na registrační pokladně, náleží především finančním orgánům při správě daní, neboť pochybení daňových subjektů při plnění povinností podle tohoto zákona mohou sloužit především jako důkazní prostředky správce daně pro jeho oprávnění stanovit daň podle pomůcek, respektive vyvrácení věrohodnosti důkazních prostředků předložených daňovým subjektem. Tento zákon však předpokládá využití potenciálu i jiných kontrolních orgánů ke vzájemné široké spolupráci.
2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy
Současně platný právní stav neukládá daňovým subjektům povinnost vedení evidence hotovostních plateb souvisejících s podnikáním na registračních pokladnách, ani nestanoví jiné formální náležitosti pro vedení plateb v hotovosti. Je všeobecně známo, že v současnosti dochází v oblasti přijímání hotovostních plateb ke krácení zdanitelných příjmů. S ohledem na množství daňových subjektů, rozsah obchodovaných komodit, anonymitu převážné části zákazníků a snadnost, s jakou mohou probíhat hotovostní obchodní operace bez konkrétně stanovené evidence či registrace, je tato oblast předmětem nejobvyklejších daňových úniků.
V současné době již řada fyzických a právnických osob zavedla, nebo postupně zavádí při své obchodní činnosti, evidenci hotovostních plateb prostřednictvím registračních pokladen nebo jiných technických zařízení, a to hlavně pro svoji vlastní potřebu, zejména za účelem získání přehledu o svých skutečně realizovaných obchodních obratech a současně i jistého dohledu nad svými pracovníky, jakož i pro prezentaci kvality svého podnikání.
Smyslem navrhované právní úpravy je postupně dosáhnout stanovení zákonné povinnosti technicko-administrativní formy evidence plateb v hotovosti, což by mohlo v budoucnu vést spolu se zvýšenou kontrolní činností správců daně a dalších kontrolních orgánů, tj. České obchodní inspekce, živnostenských orgánů, k omezení krácení daňových příjmů a vytvoření rovnějších podmínek v některých oblastech podnikatelské činnosti, zvýšení ochrany spotřebitelů, omezení nelegálních dovozů zboží, a to bez nárůstu nákladů a počtu pracovníků státní správy.
3. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Navrhovaná právní úprava je v souladu s Ústavou České republiky i Listinou základních práv a svobod.
4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, její slučitelnost s právními akty ES
Navrhovaná právní úprava je v souladu s mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána podle článku 10 Ústavy České republiky. Předložený návrh není v rozporu ani s Evropskou dohodou o přidružení České republiky k ES, ani s obecnými zásadami práva ES. Předpisy Evropských společenství tuto problematiku speciálně neupravují a navrhovaný zákon není v rozporu s acquis communautaire.
5. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy
Navrhovaná úprava nezakládá v zásadě přímý dopad na státní rozpočet a rozpočty krajů a obcí. Nepřímý dopad na příjmovou stranu veřejných rozpočtů bude spočívat jen v možném částečném přechodném snížení daňového inkasa, zejména od malých a středních podnikatelů, související s uplatněním výdajů na pořízení registračních pokladen, které by však mělo být nahrazeno zdaněním dosud zatajovaných příjmů.
Zavedení evidence plateb v hotovosti mimo jiné předpokládá omezení neoprávněného zkracování daňových příjmů podnikatelskými subjekty. Vzhledem k tomu, že toto chování části podnikatelské veřejnosti zcela jistě patří do tzv. „šedé ekonomiky“, lze při standardních odhadech její výše, předpokládat zvýšení příjmů státního rozpočtu o cca 2 - 3 mld. Kč.
B.
K § 1
Ustanovení vymezuje předmět navrhovaného zákona, stanovení formálních náležitostí a technických prostředků pro vymezený okruh právnických a fyzických osob, kterým se tímto zákonem ukládá povinnost vést evidenci přijímaných plateb v hotovosti prostřednictvím registrační pokladny, a to zejména pro účely správného a úplného zjištění a stanovení jejich daňových povinností.
K § 2
V tomto ustanovení jsou vymezeny základní pojmy používané v tomto zákoně. Jde např. o vymezení povinného subjektu, které vychází z ustanovení zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, a to § 33 odst. 1 a 2 a § 43, a specifický postup evidence plateb „v hotovosti“ je uložen těm právnickým a fyzickým osobám, které mají příjmy z prodeje zboží v maloobchodě a z poskytování služeb v rámci hostinské činnosti. Předmětné činnosti jsou podrobně specifikovány v nařízení vlády č. 469/2000 Sb., kterým se stanoví obsahové náplně jednotlivých činností. V tomto ustanovení se rovněž vymezuje pojem „platba“ pro účely tohoto zákona. Nejedná se jen o úhrady v hotovosti penězi, ale i o úhrady jinými platebními prostředky nahrazujícími hotové peníze jak v české, tak cizí měně. Jedná se například o úhrady prováděné prostřednictvím platebních karet, jakož i o platby prostřednictvím šeků. Ohledně těchto plateb je dále v zákoně stanovena povinnost jejich evidování prostřednictvím registračních pokladen nebo evidovaných paragonů na všech pokladních místech povinného subjektu, tj. všude, kde se fyzicky uskutečňují definované platby. Jedna registrační pokladna je určena pro jedno pokladní místo.Jak bude zvoleno pokladní místo, je věcí povinného subjektu; tudíž negativně vymezeno, nemůže existovat v provozovně místo, kde jsou přebírány platby v hotovosti, aniž by bylo vybaveno registrační pokladnou označenou vlastním výrobním číslem.
Co se rozumí registrační pokladnou je rovněž stanoveno v základních pojmech, a dále pojmy jako její tiskové výstupy ve formě pokladních bloků a závěrky, a navazující pokladní evidence, která zahrnuje kopie pokladních bloků případně paragonů a příslušných závěrek. Jedná se o závěrku, která je výstupem elektronického zařízení registrační pokladny a nelze ji zaměňovat s účetní závěrkou, jejíž náležitosti a povinnost sestavení vyplývají ze zákona o účetnictví. Vede-li povinný subjekt svůj vlastní tzv. výkaz provozní jednotky a tento obsahuje údaje shodné s požadavky hotovostního deníku, tak nedochází ke změně v evidenci, pokud tento výkaz obsahuje shodné údaje. Ke každému vydanému pokladnímu bloku, jehož originální tisk nelze opakovat, vyhotoví registrační pokladna též kontrolní pokladní blok, který je označen slovem ”kopie”, a to buď tiskem vyhotoveným pokladnou nebo podtiskem na pásce pro tisk kontrolních bloků. Návrh předpokládá, že tyto podmínky splňuje alfanumerická dvoupásková pokladna, která umožňuje denní uzávěrku tzv.„ grandtotálem“. Je na vůli povinného subjektu, v jaké podobě zvolí uchování kontrolní pásky, zda v písemné, nebo elektronické podobě, což se zřejmě bude odvíjet od jeho způsobu vedení účetnictví. Zvolený způsob však musí zaručovat možnost vytisknout v případě potřeby kontrolní pokladní blok a jako důkazní prostředek jej předložit. Jedná se o obecně vymezené parametry a nepředpokládá se povinné vybavení pokladen fiskální pamětí. Výběr typu pokladny splňující podmínky stanovené zákonem je svěřen výlučně volbě povinného subjektu na základě nabídky a poptávky. Vedle „klasické“ pevné registrační pokladny zákon umožňuje evidenci plateb při prodeji ve stánku nebo na jiných místech určených k prodeji (prodej z prodejního pultu, ze stolku, z auta apod.), kde se přepokládá častá změna dislokace, použití přenosné registrační pokladny, jejíž pokladní místo není pevně určeno. Vedle prvotních dokladů vede povinný subjekt záznamy o inkasovaných peněžních prostředcích v tzv. hotovostním deníku (knize tržeb) za všechna prodejní místa úhrnem ve vazbě na prvotní doklady, tj. v případě registračních pokladen kopie pokladních bloků, resp. ručně vypsaných průpisů paragonů, které jsou pořizovány v každém pokladním místě.
K § 3
Povinným subjektům je uložena povinnost zaznamenávat prostřednictvím registračních pokladen předmětné platby přijaté od zákazníků na všech místech, kde jsou platby podléhající zdanění fyzicky přejímány. V případech uskutečňování maloobchodu a hostinské činnosti ve stáncích a na dalších místech, která se vyznačují svoji mobilitou a jsou proto obtížně kontrolovatelná, zákon umožňuje evidenci plateb prostřednictvím přenosné registrační pokladny. Současně je povinnému subjektu uložena povinnost evidovat tyto platby v evidenci za tímto účelem stanovené, tj. v pokladní evidenci v členění podle jednotlivých dnů a v hotovostním deníku tehdy, pokud platby přijímá na více pokladních místech.
O tom, že byla platba přijata, musí její příjemce vystavit a následně zákazníkovi vydat originální výtisk pokladního bloku pořízený tiskárnou registrační pokladny. Pokud je registrační pokladna nefunkční, je příjemce platby povinen vystavit a zákazníkovi předat originální výtisk paragonu. Tento náhradní způsob lze uplatnit po dobu nezbytně nutnou k odstranění závady na pokladně. Za účelem „donucení“ povinného subjektu plnit zákonem uloženou povinnost, tj. příslušný doklad skutečně vydat, je do zákona zavedena určitá „veřejná kontrola“ spočívající v upozornění zákazníka na povinnost prodávajícího předmětný pokladní doklad vydat. Pokud tomu tak nebude, může kupující prodávajícího upozornit na nesplnění jeho zákonné povinnosti vyžádáním potvrzení o provedené platbě. Registrační pokladna bude v tomto smyslu označena příslušným upozorněním. Ke kontrole prodávajícího může zákazník využít též zobrazovacího zařízení registrační pokladny, které musí být umístěno tak, aby bylo z místa zákazníka viditelné a čitelné. Zákon „toleruje“ tento požadavek na umístění zobrazovacího zařízení v případech, kdy s ohledem na druh činnosti povinného subjektu, např. v restauračních provozech, tuto podmínku nelze splnit. Tato veřejná kontrola má za cíl napomoci potírání daňových úniků, které ve svém důsledku poškozují právě i zákazníky. Zákon speciálně neukládá povinnému subjektu dobu, po kterou musí kopie pokladních bloků nebo paragonů uchovávat, neboť tato skutečnost vyplývá většinou z jiných právních předpisů, např. pro potřeby uplatnění záruky, pro prokázání daňové povinnosti, pro vedení účetnictví atd.
Povinné osoby, které jsou plátci daně z přidané hodnoty podle zvláštního zákona, musí záznamy o přijatých platbách provádět na registrační pokladně, která rozlišuje uskutečněná zdanitelná plnění podle sazeb daně, plnění osvobozená od daně nebo dani nepodléhající. Náležitosti, které musí blok obsahovat, jsou předepsány taxativním výčtem, který však nebrání povinnému subjektu doplnit blok dalšími údaji, které pro svoji činnost považuje za potřebné.
Stanovený postup evidence se nenavrhuje u prodeje evidovaných tiskovin, cenin a minimálních nákupů, a proto je stanoven zvláštní postup, kdy tyto drobné nebo jinak evidované prodeje vyznačí povinný subjekt v registrační pokladně jednou položkou na závěr dne. Rovněž se nenavrhuje evidenci na registrační pokladně podřadit prodej realizovaný prostřednictvím automatů.
K § 4
Se záměrem odstranit evidence plateb na jiných, než správci daně oznámených registračních pokladnách, aniž byly tyto platby řádně zdaněny, ukládá zákon povinnému subjektu sdělit místně příslušnému finančnímu úřadu výrobní číslo registrační pokladny, jejího výrobce a den zahájení provozu této pokladny v konkrétním pokladním místě nebo bez jeho určení v případech mobilnosti prodeje nebo poskytování služeb, včetně povinnosti hlášení změn v předmětných údajích, tedy stejný postup jako při registraci daňového subjektu u místně příslušného správce daně.
K § 5 a 6
S odvoláním na usnesení vlády č. 162 ze dne 20.2.2002 a z něho vyplývající „Zásady právní úpravy přestupků a jiných správních deliktů v zákonech upravujících výkon veřejné správy“, projednané Legislativní radou vlády dne 28. 8. 2003, je porušení povinností stanovených v tomto zákoně kvalifikováno jako jiný správní delikt spáchaný povinným subjektem, za který uloží místně příslušný finanční úřad na základě vlastních zjištění nebo oznámení jiných orgánů pokutu až do výše 500 000 Kč. Pokutu ukládá, vybírá a vymáhá místně příslušný finanční úřad procesním postupem podle zákona upravujícího správu daní.
K § 7
Kontrolou dodržování povinností vyplývajících z tohoto zákona jsou pověřeny především územní finanční orgány a orgány celní správy v rámci výkonu správy daní.
Zákon rovněž předpokládá, že budou využity informace o porušení povinností stanovených tímto zákonem, které zjistí při své standardní kontrolní činnosti živnostenské úřady a Česká obchodní inspekce. Těmto orgánům je uložena oznamovací povinnost o těchto zjištěních místně příslušnému finančnímu úřadu. Oznámení o zjištěních porušení zákonem uložených povinností s identifikací povinného subjektu tyto kontrolní orgány postoupí místně příslušnému finančnímu úřadu povinného subjektu. Mohou tak učinit i u kteréhokoli jiného finančního úřadu, např. v jehož územní působnosti ke zjištění došlo, který toto oznámení postoupí finančnímu úřadu místně příslušnému povinnému subjektu. Obdobně při oznámení porušení postupují i ostatní územní finanční orgány nebo celní orgány s tím, že dokladovaná zjištění postoupí přímo místně příslušnému finančnímu úřadu povinného subjektu. Nesankčním důsledkem zjištěného porušování povinností uložených tímto zákonem, avšak velmi nepříjemným, je i „vytvoření“ podmínek pro ztrátu důkazní pozice daňového subjektu, což znamená možnost stanovení daně podle pomůcek. Správce daně tak získá jednoznačně důkazní prostředek, kterým lze zpochybnit věrohodnost evidencí či záznamů, kterými povinný subjekt prokazuje svoji daňovou povinnost v rámci daňového řízení.
K § 8
Za účelem postupného náběhu realizace zákona je uloženo povinným subjektům, které registrační pokladnou již disponují a evidenci plateb na registračních pokladnách uskutečňují, naplnit předmětná ustanovení tohoto zákona neprodleně, vlastně jen připojit upozornění zákazníkům a označit pokladnu příslušnými údaji podle § 3 odst. 3 s tím, že je jim ponechána třicetidenní lhůta pro zajištění splnění ohlašovací povinnosti vůči místně příslušnému správci daně podle § 4. Povinným subjektům, které registrační pokladnou k datu účinnosti nedisponují, je ponechána lhůta k jejímu pořízení a zahájení provozu nejpozději do 6 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.
Stanovuje se dále, že povinný subjekt, který k účinnosti tohoto zákona nedisponuje s registrační pokladnou se zobrazovacím zařízením, má povinnost toto zařízení doplnit do 1.1.2007.
K § 9
Účinnost zákona je navrhována od 1. ledna 2005.
V Praze dne 14. dubna 2004
Předseda vlády
Místopředseda vlády a ministr financí
1) § 132 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních.