Důvodová zpráva k zákon č. 255/2012 Sb.

Zvláštní část

ČÁST PRVNÍ – Kontrolní řád

HLAVA I – Obecná ustanovení

K § 1

Tímto ustanovením je obecně vymezen předmět právní úpravy kontrolního řádu, a současně působnost tohoto zákona. Jedná se o vymezení institucionální, přičemž již zde je zdůrazněna skutečnost, že se jedná o předpis, upravující zejména procesní postup při výkonu kontroly, zatímco hmotněprávní aspekty kontroly stanoví jiné zákony. Stejně jako správní řád nevymezuje konkrétní předmět jednotlivých správních řízení ani konkrétní správní orgány a jejich kompetence v jednotlivých správních řízeních, ani kontrolní řád, coby obecný procesní předpis pro oblast kontroly, nemůže vymezit subjekty a předmět kontroly zcela konkrétně.

Jak bylo již uvedeno v obecné části důvodové zprávy, základním záměrem nové právní úpravy je co nejširší vymezení působnosti kontrolního řádu, tj. subsumpce většiny kontrolních postupů, které v současné době kontrolní orgány provádějí, pod obecnou proceněprávní úpravu.

Jelikož je kontrolní řád veřejnoprávní normou, spadá do jeho působnosti výkon kontroly, coby veřejnoprávní činnosti, nikoli však již činnost soukromoprávní. Tomu odpovídá též užití slovního spojení působnost v oblasti kontroly, neboť právě pojem působnost je v právní teorii užíván k definici úkolů orgánů veřejné moci, přičemž v sobě zahrnuje též pravomoc, jakožto soubor konkrétních oprávnění souvisejících s výkonem veřejné moci, coby vrchnostenského (nadřazeného) působení určitých osob či orgánů vůči jiným, zpravidla instančně nepodřízeným (avšak nikoli výhradně), subjektům či orgánům. Kontrolní řád se tedy vztahuje na veškeré kontrolní postupy, v rámci nichž je kontrola vykonávaná jako vrchnostenská pravomoc, tedy výkon veřejné moci (obdobně je tomu i v případě správního řádu užívajícího slovní spojení působnost v oblasti veřejné správy). Výjimkou jsou pouze případy, kdy je určitý postup upraven odchylně jiným právním předpisem.

Zásadním znakem vymezujícím působnost kontrolního řádu je skutečnost, že se jedná o kontrolu realizovanou mezi dvěma subjekty vykonávanou jako součást výkonu veřejné moci, tedy obdobně jako v případě správního řádu coby výkon vrchnostenské působnosti, nikoli jako činnost soukromoprávní, při které kontrolní orgán vystupuje jako účastník soukromoprávního vztahu.

V obecné rovině se jedná zejména o tzv. vnější kontroly vykonávané orgány veřejné správy, případně jinými orgány (jako je např. Nejvyšší kontrolní úřad či kontrolní orgány Poslanecké sněmovny) vůči nepodřízeným právnickým či fyzickým osobám, anebo jiným orgánům, ať už se jedná o orgány veřejné správy či nikoli. Do této kategorie patří též kontroly dodržování zákonných povinností orgánů územní samosprávy, tj. výkonu jejich samostatné působnosti, a zájmové samosprávy, neboť ani tyto subjekty nejsou s ohledem na ústavně zaručené právo na samosprávu v instančně závislém postavení.

Oproti předchozí právní úpravě zákona o státní kontrole je však působnost kontrolního řádu rozšířena též na další druhy kontrol vykonávané mezi dvěma subjekty (přičemž pojmem „subjekt“ je míněn nejen subjekt v právním slova smyslu, tj. osoba nadána právní subjektivitou, nýbrž i jiný vykonavatel veřejné, resp. obecně státní moci – typicky např. organizační složka státu), a sice o kontroly výkonu státní správy, realizované v rámci tzv. instančních vztahů nadřízenosti a podřízenosti kontrolního orgánu a kontrolované osoby. I zde se však jedná o výkon kontroly mezi dvěma subjekty, resp. orgány (viz např. organizační složky státu, které nemají právní subjektivitu), nikoli o vztahy uvnitř jednoho subjektu, jednoho orgánu, jedné organizace. Do této kategorie kontrol spadají především kontroly výkonu přenesené působnosti územních samosprávných celků a kontroly tzv. dekoncentrovaných orgánů státní správy (např. Ministerstvo práce a sociálních věcí vůči správám sociálního zabezpečení, Ministerstvo financí vůči finančním úřadům a finančním ředitelstvím apod.).

Důvodem zařazení i této oblasti bylo stanovení jednoznačných procesních pravidel a aplikace jednotného postupu, a to zejména s ohledem na spojený model výkonu veřejné správy z hlediska územních samosprávných celků, jež jsou samostatnými veřejnoprávními korporacemi s právní subjektivitou, odlišnými od státu, s ústavně zaručeným právem na samosprávu. Díky spojenému modelu výkonu veřejné správy však tyto subjekty vykonávají samostatnou působnost, v jejímž rámci vystupují zcela nezávisle a v rámci právních vztahů nesou vlastní odpovědnost. Je-li předmětem kontroly tato část jejich činnosti, pak lze hovořit o tzv. vnější kontrole realizované vůči nepodřízeným subjektům. Územní samosprávné celky však vykonávají též státní správu, a to jako tzv. přenesenou působnost. V této oblasti však již de iure existuje instanční struktura, v rámci níž jsou orgány obcí podřízeny orgánům krajů a orgány krajů jsou podřízeny ústředním správním úřadům, coby orgánům státu, a tudíž zde nelze hovořit o kontrole vnější, nýbrž o kontrole v rámci vztahu nadřízenosti a podřízenosti dvou subjektů, resp. orgánů. Nicméně i v tomto případě se jedná o „samostatný“ subjekt, který vedle výkonu státní správy realizuje též výkon své samosprávy. Z tohoto důvodu je tedy žádoucí, aby obě činnosti (ať už výkon státní správy nebo samosprávy) byly kontrolovány podle jednotných procesních pravidel, byť s ohledem na odlišné postavení územního samosprávného celku při výkonu té které činnosti může být odlišná míra zásahů kontrolního orgánu do příslušné činnosti územního samosprávného celku. Ostatně právě územní samosprávné celky s ohledem na toto své postavení požadovaly jednotnou a jednoznačnou právní úpravu procesu kontrol.

Je-li však kontrola výkonu přenesené působnosti územních samosprávných celků, tj. v podstatě kontrola výkonu územní státní správy delegované na subjekty odlišné od státu předmětem obecné procesní regulace, měl by týmž pravidlům podléhat též výkon státní správy dekoncentrovanými orgány státu, jež vystupují také relativně samostatně, i když jsou podřízeny některému z ústředních správních úřadů.

Specifickou oblastí jsou kontroly příspěvkových organizací (státu i územních samosprávných celků) a právnických osob založených státem či územním samosprávným celkem, a to zejména z hlediska různorodého postavení, v němž se zřizovatel či zakladatel může nacházet. Zatímco např. v případě veřejnosprávních kontrol poskytnutých dotací již nyní postupuje zřizovatel či zakladatel vůči jím zřízené či založené právnické osobě podle zákona o finanční kontrole a subsidiárně dle zákona o státní kontrole (nachází se v pozici poskytovatele dotace), hospodaření příspěvkových organizací územních samosprávných celků podléhá též kontrole jejich zřizovatele, přičemž právě u těchto kontrol může být vztah příspěvkové organizace a jejího zřizovatele z hlediska působnosti kontrolního řádu sporný. Oproti tomu u založených právnických osob (jako např. obchodních společností) se převážná část kontrolních aktivit bude odehrávat v rovině soukromoprávních vztahů, a to i navzdory tomu, že zakladatelem je veřejnoprávní subjekt (jedná se např. o kompetence valné hromady, dozorčí rady apod.), na něž vztáhnutí obecných procesních pravidel pro výkon kontrol realizovaných v rámci výkonu veřejné (státní) moci možné není, avšak např. kontrola dotací poskytnutých jejich zakladatelem bude realizována dle pravidel zákona o finanční kontrole a kontrolního řádu. Právě toto specifické postavení a různorodost kontrolních mechanismů je důvodem k výslovné úpravě, ačkoli výkladem by bylo možno uvedené skutečnosti dovodit již ze samotného odstavce 1 návrhu zákona.

Kontrolní řád se v zásadě vztahuje na postup všech kontrolních orgánů, jimiž jsou především orgány veřejné správy (avšak neomezuje se pouze na ně; je totiž aplikovatelný též např. na kontroly realizované Nejvyšším kontrolním úřadem či kontrolními orgány Poslanecké sněmovny apod.). Obecný okruh kontrolních orgánů vymezuje toto ustanovení pro účely kontrolního řádu legislativní zkratkou, přičemž se rovněž předpokládá konkrétní vymezení kontrolních orgánů ve zvláštních zákonech, upravujících kompetenci těchto orgánů k výkonu kontroly, tj. činnosti definované v § 2, ať už je označena jako kontrola či nikoli (s ohledem na stávající terminologickou roztříštěnost v oblasti kontrolních činností sem lze zařadit též kontrolní činnosti označované jako dozor, dohled, inspekce, přezkum apod.).

Výše uvedený charakter kontroly, coby výkonu veřejné moci projevující se v oblasti veřejné správy jako správa vrchnostenská (autoritativní), je zohledněn též ve vymezení orgánů územních samosprávných celků, coby kontrolních orgánů. Toto vymezení ostatně odpovídá též dikci § 1 správního řádu, obsahujícího definici správního orgánu. Základem tohoto vymezení je skutečnost, že vrchnostenská veřejná správa by měla být vykonávána především v rámci výkonu přenesené působnosti územních samosprávných celků, jež je vykonávána orgány územních samosprávných celků, zpravidla obecními či krajskými úřady (na úrovni statutárních měst a hlavního města Prahy magistráty a úřady městských částí nebo městských obvodů), nestanoví-li zákon výslovně jiný orgán územního samosprávného celku (srov. § 61 a 139 zákona o obcích, § 29 zákona o krajích či § 31 a 32 zákona o hl. m. Praze). Z tohoto pohledu může být tedy kontrolním orgánem toliko příslušný orgán územního samosprávného celku, a to i v případě, kdy by zvláštní zákon svěřoval příslušnou kontrolní pravomoc územnímu samosprávnému celku (příkladem, kdy je kontrolní pravomoc svěřena územnímu samosprávnému celku jako takovému je např. § 22 odst. 4 zákona č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, avšak i v tomto případě lze s ohledem na § 109 odst. 3 písm. b/ zákona o obcích dovodit konkrétní orgán obce, který je k výkonu takové kontroly příslušný).

Jiným orgánem (tj. orgánem, který není orgánem veřejné správy) je např. Nejvyšší kontrolní úřad, coby orgán sui genesis s ústavně zaručeným nezávislým postavením, jehož kontroly však spadají taktéž pod režim obecné právní úpravy procesu kontroly. Pod pojem jiný orgán lze rovněž podřadit např. orgány Evropské unie (zejména Komisi), jejichž odborníci či pověřené osoby mohou za určitých okolností vykonávat kontroly v jednotlivých členských státech Evropské unie, tedy i v České republice, přičemž zpravidla se řídí obdobně procesními pravidly, jež platí pro tuzemské kontrolující [viz např. § 53 odst. 8 a 9 zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění pozdějších předpisů, § 12a odst. 10 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), ve znění pozdějších předpisů, § 31 odst. 10 zákona č. 149/2003 Sb., o uvádění do oběhu reprodukčního materiálu lesních dřevin lesnicky významných druhů a umělých kříženců, určeného k obnově lesa a k zalesňování, a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o obchodu s reprodukčním materiálem lesních dřevin), ve znění pozdějších předpisů, § 25 odst. 4 a 5 zákona č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů, atd.]. Jiným orgánem může být též kontrolní orgán Poslanecké sněmovny.

Pozitivní vymezení osobní působnosti kontrolního řádu zahrnuje též obecnou „definici“ kontrolované osoby, a to stejně jako v případě kontrolního orgánu legislativní zkratkou. Ani zde nelze kontrolované osoby vymezit konkrétně, neboť jejich přesná specifikace závisí na příslušném druhu kontrolní činnosti, a proto kontrolní řád předpokládá konkrétní vymezení těchto osob v jiných právních předpisech. Ostatně stejně jako je tomu i v případě účastníků správního řízení. Nejedná se však o úzké pojetí kontrolované osoby ve smyslu fyzické osoby přítomné na místě kontroly a vykonávající v průběhu kontroly činnost související s předmětem kontroly, nýbrž o obecné pojetí kontrolované osoby, jako osoby, jejíž činnost je kontrolována. Současně sem patří i případy, kdy je předmětem kontroly nakládání s konkrétní věcí. Všechny orgány či osoby, které s takovou věcí nakládají, lze pak považovat za kontrolované osoby. Vykonává-li však určitá osoba činnost, která není přímo předmětem kontroly, avšak jejíž spolupráce je pro řádné zjištění stavu věci a dosažení účelu kontroly potřebná, nejedná se o kontrolovanou osobu, nýbrž o osobu povinnou (viz dále).

Kontrolní řád tedy prostřednictvím legislativních zkratek vymezuje pouze obecně, kdo všechno může být kontrolním orgánem a kontrolovanou osobou, a to především z důvodu potřeb tohoto zákona, jelikož uvedené pojmy dále využívá. Současně tyto obecné definice slouží též k pozitivnímu vymezení působnosti kontrolního řádu. Konkrétní vymezení obou subjektů je nicméně ponecháno na jiných právních předpisech, upravujících hmotněprávní aspekty (materiální stránku) konkrétních druhů kontrol.

Postup podle obecných pravidel kontrolní činnosti se však uplatní jen, nestanoví-li jiný právní předpis (sem patří samozřejmě i přímo použitelný předpis Evropské unie) jinak, tzn. pouze v případech, kdy zvláštní zákon nebude obsahovat úpravu odlišnou, jejíž nezbytnost je odůvodněná, tj. jedná se o určité specifikum charakteristické pro ten který druh kontrolní činnosti, jež nelze zobecnit do podoby obecně aplikovatelného ustanovení kontrolního řádu, a současně jej nelze nahradit obecným institutem. V takových případech se buďto kontrolní řád uplatní pouze subsidiárně, tj. pouze v rozsahu jiným právním předpisem neupravených institutů, anebo se neuplatní vůbec, a to z důvodu existence komplexní právní úpravy speciální. Dalším případem neaplikace kontrolního řádu na určité kontrolní postupy může být výslovné vyloučení použití tohoto zákona, avšak takové řešení by mělo být zvoleno pouze v případě, kdy se jedná o zcela specifickou kontrolní činnost, popř. existují pochybnosti, zda se vůbec jedná o kontrolu ve smyslu kontrolního řádu, neboť takové paušální vyloučení kontrolního řádu jako celku může vést bez existence komplexní speciální úpravy k právní nejistotě.

Samotný kontrolní řád tedy výslovné negativní vymezení své působnosti neobsahuje. Z pozitivního vymezení působnosti kontrolního řádu lze dovodit, že se neaplikuje na tzv. vnitřní kontroly, coby kontroly prováděné uvnitř jednoho subjektu, resp. jednoho orgánu (organizační složky, která ačkoli nemá právní subjektivitu, vystupuje jako samostatný správní orgán). Negativní vymezení působnosti kontrolního řádu se však již nezabývá určením konkrétních kontrolních činností, které ačkoli spadají do obecného pozitivního vymezení působnosti kontrolního řádu, nemohou být s ohledem na svá specifika podřízena jeho režimu. Takové negativní vymezení působnosti, včetně příslušného odůvodnění, ponechává kontrolní řád úpravě v rámci jednotlivých zvláštních zákonů.

K § 2

Podobně jako neexistuje obecná jednoznačná definice správního řízení, resp. postupů podle správního řádu, nelze ani pro účely kontroly vymezit dostatečně konkrétně kontrolu. Obecná definice kontroly pro účely tohoto zákona tedy slouží především k doplnění působnosti zákona o věcnou část, a dále k účelu sjednocení dosavadní terminologie v oblasti kontrolních činností, kdy je činnost, jejíž obecné znaky kontrolní řád v tomto ustanovení uvádí, označována různě (např. jako kontrola, dozor, dohled, inspekce, přezkum apod.), a to nahodile, aniž by bylo možno vymezit určitou hranici diferencující jednotlivé takto označené kontrolní činnosti. Nadto je třeba zohlednit, že se v některých případech jedná o specifické instituty, které svou podstatou nejsou kontrolou ve smyslu zjišťování faktického stavu (takovým příkladem může být např. dozor nad zákonností právních předpisů, usnesení, rozhodnutí a jiných opatření územních samosprávných celků, jehož předmětem není zjišťování faktického stavu, nýbrž náprava vad těchto právních aktů). V jiných případech se však jedná pouze o jiné označení kontroly, anebo o širší označení několika činností vykonávaných kontrolním orgánem, avšak jednou z těchto činností je právě kontrola. Procesní pravidla kontrolního řádu se pak automaticky, nestanoví-li jiný právní předpis jinak, vztahují na tuto kontrolní část dané činnosti, nikoli na ostatní postupy, které tato činnost kontrolního orgánu vedle kontroly zahrnuje.

Pojem „kontrola“ je zde obecně definován tak, aby zahrnoval jakoukoli kontrolní činnost, jejímž předmětem je zkoumání skutečného stavu a jeho porovnání se stavem žádoucím, jenž je vymezen stanovením příslušných povinností. Jelikož se jedná o výkon veřejné moci, lze v rámci předmětné kontroly posuzovat toliko plnění povinností stanovených zákonem, případně na základě zákona, nikoli však již další skutečnosti. Stejně tak není součástí procesu kontroly ve smyslu tohoto zákona náprava zjištěných chyb a nedostatků, popř. ukládání sankcí souvisejících s těmito zjištěními. Ačkoli náprava zjištěných chyb a nedostatků je v obecné rovině účelem kontroly, předmětem, resp. cílem procesu kontroly je toliko zjištění aktuálního stavu a jeho porovnání se stavem žádoucím, zatímco realizace následných opatření (tedy nikoli ověřování plnění povinností, nýbrž již vynucení jejich plnění) je realizována v jiných procesních režimech, nejčastěji v režimu správního řádu.

K definičním znakům kontroly však nepochybně patří též vymezení kompetencí kontrolního orgánu a předmětu kontroly, což však, jak bylo již uvedeno výše, nemůže obecně učinit tento předpis, nýbrž lze toliko odkázat na vymezení kontrolních kompetencí a předmětu kontroly v jiných právních předpisech. Jinými slovy, pokud jiný právní předpis neobsahuje hmotněprávní vymezení určité kontrolní činnosti, tj. nestanoví jednoznačnou kompetenci kontrolního orgánu, pak tento zákon příslušnou kompetenci neposkytuje. Návrh kontrolního řádu stanoví toliko proces, podle nějž by měl kontrolní orgán při výkonu svých kontrolních kompetencí postupovat, zaměřuje se tedy pouze na stránku procesněprávní a nezakládá žádné kontrolní kompetence, avšak současně neredukuje stávající kompetence jednotlivých kontrolních orgánů. Z důvodu své široké působnosti nemůže obsahovat výčet všech předmětů jednotlivých kontrolních činností, nýbrž toliko obecnou definici kontroly aplikovatelnou průřezově na většinu kontrol realizovaných coby výkon veřejné moci.

Vazba na obecný předmět kontrol, vymezená jako plnění povinností uložených zákonem či na základě zákona, nicméně neznamená omezení kontrolního zjišťování pouze na hledisko zákonnosti, jestliže do kompetence kontrolního orgánu spadá též prověřování jiných hledisek (jako např. účelnost, hospodárnost, efektivnost apod.), ačkoli by se tak na první pohled mohlo zdát. Má-li totiž kontrolní orgán pravomoc kontrolovat určitou činnost i z jiných hledisek, pak musí být přinejmenším obecně založena též povinnost kontrolované osoby při výkonu činnosti, jež je předmětem kontroly, tato hlediska zohledňovat (viz např. kontrola hospodaření územních samosprávných celků, které mají povinnost využívat svůj majetek účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti - § 39 odst. 1 zákona o obcích, § 17 odst. 1 zákona o krajích či § 35 odst. 1 zákona o hl. m. Praze).

Při posuzování, zda se jedná o kontrolu ve smyslu tohoto zákona, je tedy třeba vycházet nejen z obecné definice obsažené v tomto zákoně, nýbrž i z vymezení jeho působnosti v předchozím ustanovení, ale především z konkrétních aspektů příslušné kontrolní činnosti vymezených v jiném právním předpisu, který kontrolnímu orgánu svěřuje kontrolní kompetence (pravomoc), tj. upravuje materiální (hmotněprávní) stránku kontroly, a to i v případě, kdy tyto kompetence nejsou označovány jako kontrola, avšak jejich podstatou je zjišťování určitých faktických skutečností, jež jsou následně posuzovány z hlediska souladu s příslušnými požadavky právních předpisů.

HLAVA II – Úkony předcházející kontrole

K § 3

Ustanovení o úkonech předcházejících kontrole vychází z dosavadní praxe založené množstvím speciálních procesních úprav, v nichž jsou za kontrolu označovány i činnosti, které neodpovídají klasickému průběhu kontroly, ale někdy se stávají jejím pravidelným předchůdcem, jindy se realizují samostatně, aniž na ně nutně „klasická“ kontrola musí navazovat – např. různé formy monitoringu, ale též ověřování vnějšího podnětu ke kontrole apod. V současné době se ve většině případů jedná o právním předpisem neupravené úkony. Tato neformálnost však může působit v praxi potíže, a to jednak z hlediska narušení právní jistoty kontrolovaných osob, ale též samotným kontrolujícím, popř. kontrolním orgánům, např. při vyžadování součinnosti již v této předběžné fázi kontroly, anebo při využívání výsledků těmito postupy získaných pro navazující kontrolu.

Jedná se tedy o institut, který kontrolní orgán může, ale nemusí nutně využít, neboť je na jeho uvážení, samozřejmě zohledňujícím povahu konkrétní kontroly, zda je třeba určité předběžné kontrolní úkony provést.

Účelem tohoto řešení je tedy poskytnutí možnosti kontrolnímu orgánu a kontrolujícímu tam, kde je to již v přípravné fázi třeba, využít svá práva stejně jako u výkonu kontroly (pouze s tím rozdílem, že zatímco v případě samotné kontroly může tato práva vůči kontrolované osobě vynucovat prostřednictvím pokuty, ve fázi úkonů předcházejících kontrole nikoli; jinými slovy realizace úkonů předcházejících kontrole je založena na „dobrovolné“ spolupráci kontrolovaných osob, přičemž není-li kontrolovaná osoba ochotna takovou spolupráci poskytnout, pak tato skutečnost může být signálem k zahájení kontroly), avšak na druhou stranu administrativní zjednodušení této fáze předcházející procesu kontroly, neboť základním rysem těchto úkonů je jejich předběžnost, tj. zpravidla se očekává následné zahájení kontroly. To samozřejmě nevylučuje možnost provedení takových úkonů bez následného zahájení kontroly v případě, že v rámci provádění úkonů předcházejících kontrole dospěje kontrolní orgán k závěru, že zahájení kontroly není třeba. Podstatou provádění úkonů předcházejících kontrole je totiž právě opatření podkladů k posouzení, zda zahájit či nezahájit kontrolu. S tím souvisí též odlišení těchto úkonů od kontroly. Úkony předcházející kontrole však nemohou nahradit samotnou kontrolu. Dospěje-li kontrolní orgán v rámci jejich provádění k pochybnostem o souladu zjištěného stavu se stavem žádoucím, zahájí kontrolu, v rámci níž jsou konkrétní nedostatky identifikovány. S ohledem na zvýšení efektivity kontrolní činnosti však lze dílčí zjištění provedená v rámci úkonů předcházejících kontrole využít při navazující kontrole, aniž by bylo třeba tytéž úkony opakovat, čímž je současně eliminována též případná zátěž kontrolovaných osob.

HLAVA III – Průběh kontroly

K § 4

Kontrolní pravomocí je na základě zmocnění ve zvláštním zákoně nadán vždy kontrolní orgán, který však nevykonává kontrolu sám, neboť se nejedná o fyzickou osobu, nýbrž prostřednictvím kontrolujících, tj. fyzických osob oprávněných provést kontrolu jménem kontrolního orgánu. Kontrolujícím je zpravidla „zaměstnanec kontrolního orgánu“, avšak nejedná se o nezbytné pravidlo, resp. požadavek kontrolního řádu. Krom toho pojem „zaměstnanec kontrolního orgánu“ by byl v řadě případů nepřesný, neboť např. v případě organizačních složek státu, jež jsou kontrolními orgány (např. kterékoli ministerstvo) se nejedná o zaměstnance ministerstva, nýbrž o zaměstnance státu zařazeného do příslušného ministerstva, a stejně tak v případě územních samosprávných celků jde o zaměstnance územního samosprávného celku zařazeného do úřadu územního samosprávného celku. Pro účely kontrolního řádu jsou tedy podstatné pouze dvě skutečnosti: 1) jedná se o fyzickou osobu, 2) která má platné pověření ke kontrole, vystavené buďto formou průkazu nebo písemného pověření, přičemž je odpovědností kontrolního orgánu, kterým osobám takové pověření udělí.

Nezbytným požadavkem charakterizujícím kontrolujícího je tedy existence pověření ke kontrole. Pouze kontrolující, kteří mají příslušné pověření ke kontrole, jsou oprávněni kontrolu vykonávat. V případě, že kontrolu provádí více kontrolujících, je třeba určit jednoho z nich vedoucím kontrolní skupiny, který činnost skupiny organizuje a řídí a nese odpovědnost za její činnost. Určení vedoucího kontrolní skupiny má praktický význam v případě komunikace s kontrolovanou osobou a realizace některých práv.

S ohledem na dosavadní praxi a povahu některých kontrol rozlišuje kontrolní řád dvě formy pověření ke kontrole, a to průkaz a písemné pověření, přičemž základní rozdíl v praxi spočívá především v tom, že průkazy zpravidla slouží jako dlouhodobější pověření k opakovanému výkonu určité kontrolní činnosti a zvláště v případech, kdy je kontrola jedinou či jednou ze stěžejních činností kontrolního orgánu, zatímco písemné pověření je užíváno ad hoc pro jednotlivé kontroly, a to i v případě opakované kontrolní činnosti, jež však není stěžení činností kontrolního orgánu.

Průkaz lze využívat pouze tam, kde tak stanoví jiný právní předpis, který by měl současně vymezit vzor či náležitosti takového průkazu [např. zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a vyhláška č. 518/2004 Sb., kterou se provádí zákon o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů, a vyhláška č. 266/2005 Sb., kterou se stanoví vzor a provedení průkazu inspektorů Státního úřadu inspekce práce a oblastních inspektorátů práce; zákon č. 156/2000 Sb., o ověřování střelných zbraní, střeliva a pyrotechnických předmětů a o změně zákona č. 288/1995 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o střelných zbraních), ve znění zákona č. 13/1998 Sb., a zákona č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a vyhláška č. 335/2004 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o ověřování střelných zbraní, střeliva a pyrotechnických předmětů; zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a nařízení vlády č. 138/2003 Sb., kterým se stanoví vzor služebního průkazu zaměstnanců orgánů ochrany veřejného zdraví; zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a vyhláška č. 108/1997 Sb., kterou se provádí zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a vyhláška č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, apod.].

Užívání průkazů, dokládajících oprávnění kontrolujícího k provedení kontroly, není kontrolním řádem omezeno, vyjma výslovného požadavku, že tak stanoví jiný právní předpis. Tímto způsobem jsou jednak vymezeny případy, kdy může mít pověření ke kontrole formu průkazu a kdy písemného pověření (neboť písemné pověření je třeba vystavit ve všech ostatních případech, kdy jiný právní předpis nepřipouští formu průkazu). Současně jsou touto konstrukcí omezeny případy záměny průkazu, coby dokladu kontrolních oprávnění kontrolujícího, jenž je rovnocenný pověření ke kontrole, od „klasického“ služebního průkazu, jenž je pouze dokladem osvědčujícím příslušnost k určitému správnímu orgánu jako celku a není z něj patrno, zda je jeho držitel skutečně oprávněn k provedení konkrétní kontrolní činnosti. To se týká především kontrolních orgánů vykonávajících více činností, než jen kontrolu.

Ve všech ostatních případech, tj. tam, kde není užíván průkaz, dokládající pověření kontrolujícího k provedení kontroly, může kontrolující provádět kontrolu pouze za předpokladu, že mu pro tyto účely bylo vystaveno písemné pověření. Žádný jiný doklad osvědčující oprávnění kontrolujícího k provedení kontroly totiž kontrolní řád nepřipouští (výčet forem pověření ke kontrole je taxativní), a současně ani nepřipouští výkon kontroly bez takového pověření.

K § 5

Kontrola je postupem zahajovaným výhradně ex offo, tedy z úřední povinnosti, kdy je na rozhodnutí kontrolního orgánu, zda určitou kontrolu zahájí či nikoli, aniž by existoval právní nárok podatele na zahájení kontroly. Ostatní subjekty či orgány mohou kontrolnímu orgánu podávat podněty ke kontrole, jež mají povahu podnětu dle § 42 správního řádu, přičemž kontrolní orgán s ním nakládá obdobným způsobem, tj. požádá-li o to ten, kdo podnět podal, informuje ho kontrolní orgán ve lhůtě 30 dnů od obdržení podnětu o tom, jak s tímto podnětem naložil.

Okamžik zahájení kontroly je velmi důležitou skutečností, a to především z důvodu právní jistoty kontrolovaných osob. Přesné vymezení okamžiku zahájení kontroly je důležité především vzhledem k následkům, které jsou na něj vázány, tj. aktivace všech práv a povinností s kontrolou spojených, včetně možnosti ukládání sankcí, resp. donucovacích opatření, za jejich neplnění – viz např. pokuta.

Vzhledem k různým druhům kontrol, které jsou v současné době ve veřejné správě prováděny, nelze přesně stanovit konkrétní okamžik jejich zahájení tak, aby vyhovoval povaze všech těchto kontrol. Účelem tohoto ustanovení je tedy sjednocení dosavadní úpravy tak, aby bylo uvedené ustanovení aplikovatelné na různé typy kontroly s tím, že buďto závisí na kontrolním orgánu, aby zvolil s ohledem na předmět a účel kontroly při současném šetření práv kontrolované osoby vhodný způsob zahájení, nebo takový způsob může závazně určit pro konkrétní typ kontrol jiný právní předpis.

Výkonu některých kontrol totiž předchází tzv. oznámení o zahájení kontroly, které má jednak informativní charakter, avšak někdy současně kontrolní orgán již prostřednictvím takového oznámení po kontrolované osobě požaduje dílčí úkony (např. předložení určitých dokumentů či poskytnutí informací apod.). Předchozí oznámení kontroly má tedy především umožnit, aby v době zahájení kontroly na místě byly organizačně zajištěny u kontrolované osoby pro kontrolující podmínky k výkonu kontroly, včetně přítomnosti statutárního orgánu nebo jím pověřené osoby, popř. také umožnit opatření některých kontrolních podkladů již v době od oznámení kontroly do jejího faktického zahájení na místě okamžikem předání pověření ke kontrole. Z tohoto důvodu je třeba, aby v takovém případě poskytovala kontrolovaná osoba kontrolnímu orgánu potřebnou součinnost již ode dne doručení oznámení. Takový stav však může působit v praxi problémy, neboť je-li kontrola zahájena až předložením pověření ke kontrole (viz např. § 14 zákona o finanční kontrole), je pak z hlediska práv a povinností a rovněž právní jistoty velmi sporné období od doručení předchozího oznámení kontrolované osobě až do faktického zahájení kontroly na místě. Současně je třeba zohlednit též stávající technologický vývoj, díky němuž lze určité kontrolní činnosti realizovat též tzv. na dálku prostřednictvím posouzení vyžádaných podkladů a informací. Stávající zákon o státní kontrole vůbec okamžik zahájení kontroly neřeší, ačkoli se jedná o stěžejní okamžik, bez jehož určení může být sporné, od kdy lze po kontrolované osobě požadovat potřebnou součinnost, resp. poskytnutí takové součinnosti vynucovat prostřednictvím pokuty. Pro účely kontrolního řádu je tedy doručení oznámení konstitutivním úkonem, jímž je kontrola zahájena, a proto jeho součástí musí být též sdělení o kontrolujících či písemné pověření, z něhož lze seznam kontrolujících identifikovat tak, aby již v této fázi mohla kontrolovaná osoba případně uplatnit námitku podjatosti.

Některé kontroly však nelze zahajovat doručením oznámení o kontrole, neboť by byl zmařen jejich účel. Zde je pak kontrola zahajována přímo předložením pověření ke kontrole kontrolované či povinné osobě [např. kontroly vykonávané Českou obchodní inspekcí, požární kontroly, kontroly v oblasti zemědělství a zdravotnictví prováděné mimo jiné dle nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 882/2004 ze dne 29. dubna 2004 o úředních kontrolách za účelem ověření dodržování právních předpisů týkajících se krmiv a potravin a pravidel o zdraví zvířat a dobrých životních podmínkách zvířat, apod.].

Kromě kontrol, u nichž je jejich provedení oznamováno předem, a kontrol, u nichž je prvním kontrolním úkonem předložení pověření ke kontrole, existují rovněž kontroly, které nejsou oznamovány předem, avšak před samotným předložením pověření ke kontrole provede kontrolující v zájmu efektivního dosažení účelu kontroly některé úkony, u nichž může být sporné, zda jsou provedeny před zahájením či již jako součást kontroly, nicméně současně jsou pro dosažení jejího účelu nezbytné (jedná se např. o opatření kontrolních vzorků či o provedení tzv. kontrolního nákupu, kdy by byl v případě předchozího předložení pověření ke kontrole zmařen účel kontroly, popř. by bylo podstatně ohroženo jeho naplnění). Vzhledem k tomu, že kontrolovaná osoba by v tomto případě mohla následně namítat, že takto opatřené kontrolní podklady nelze pro kontrolu použít, jelikož byly opatřeny mimo průběh kontroly, je kontrolním řádem zohledněna možnost zahájení kontroly právě takovým úkonem. Vždy se však musí jednat o úkony bezprostředně předcházející předložení pověření ke kontrole. Chybí-li prvek bezprostřednosti, jedná se o úkony předcházející kontrole upravené § 3.

V zájmu právní jistoty a s ohledem na výše uvedenou variabilitu zahájení kontroly vzhledem k různé povaze kontrol, a dále s ohledem na skutečnost, že kontrolované osoby mohou okamžik zahájení kontroly (a tudíž aktivaci příslušných práv a povinností s výkonem kontroly souvisejících) záměrně zpochybňovat, je vymezení kontrolního úkonu, jímž byla kontrola zahájena, stanoveno jako jedna z povinných náležitostí protokolu o kontrole. Současně je zajištěna ochrana práv kontrolovaných osob v případech, kdy je kontrola zahájena bez jejich přítomnosti, a to prostřednictvím následného informování o zahájení kontroly.

Kontrolní řád záměrně nestanoví bližší podmínky realizace té které varianty zahájení kontroly, nýbrž ponechává na kontrolním orgánu nebo jiném právním předpisu, aby s ohledem na povahu konkrétního druhu kontrolní činnosti určil nejvhodnější způsob zahájení kontroly tak, aby byla šetřena práva a oprávněné zájmy kontrolované, popř. povinné osoby, avšak současně bylo možno efektivně naplnit účel kontroly. Tyto povinnosti musí kontrolní orgán, potažmo kontrolující respektovat již při samotném zahájení kontroly.

Kontrolní řád v tomto ustanovení rovněž zavádí legislativní zkratku „povinná osoba“, jíž je jakákoli osoba odlišná od kontrolované osoby, která však je (popř. byla) vůči kontrolované osobě v určitém vztahu a jejíž součinnost je pro řádný výkon kontroly a dosažení jejího účelu taktéž nezbytná. Může se jednat např. o dodavatele či odběratele kontrolované osoby, případně i některé zaměstnance kontrolované osoby (pomocný personál apod.), jejichž jednání nelze podřadit pod § 20 občanského zákoníku, § 11 zákoníku práce či § 15 obchodního zákoníku, v případě územních samosprávných celků o členy jejich orgánů apod. Specifické postavení mají statutární orgány (případně jiné fyzické osoby, jednající jménem kontrolované osoby – zejména s ohledem na § 20 občanského zákoníku, § 11 zákoníku práce, § 15 obchodního zákoníku – např. někteří zaměstnanci s tímto oprávněním, vedoucí poboček či provozoven apod.) kontrolovaných osob, jež jsou osobami právnickými. Zde je třeba uvést, že osoba jednající jménem kontrolované právnické osoby jedná primárně za kontrolovanou osobu, a tudíž ačkoli konkrétní právní úkony činí tato fyzická osoba, jsou důsledky právních úkonů přičitatelné kontrolované právnické osobě. Z hlediska jednající fyzické osoby se tedy a priori nejedná o povinnou osobu. Stejně tak v případě, je-li povinnou osobou osoba právnická, bude v případě, kdy je třeba její konkrétní součinnosti, jednat jejím jménem fyzická osoba k tomu oprávněná, avšak důsledky jednání budou přičitatelné povinné právnické osobě. Vztahují-li se některá oprávnění či povinnosti v tomto zákoně uvedené z povahy věci toliko k osobám fyzickým, pak tato oprávnění či povinnosti realizují v případě právnických osob právě statutární orgány (resp. další osoby oprávněné jednat jménem příslušné právnické osoby).

Zákon současně připouští možnost provedení kontroly na místě pouze za přítomnosti povinné osoby. Práva kontrolované osoby jsou nicméně zajištěna následným oznámením adresovaným kontrolované osobě o tom, že byla zahájena kontrola, a doručením protokolu o kontrole, na nějž je následně vázáno právo podání námitek.

K § 6

Kontroly se vedle kontrolujících mohou zúčastnit též další osoby, např. znalci, tlumočníci, jiní experti, popř. i zaměstnanci orgánu nadřízeného kontrolnímu orgánu (nejedná se však o kontrolu prováděnou nadřízeným kontrolním orgánem). Rozhodnutí, zda a jaké osoby budou ke kontrole přizvány, závisí zcela na správním uvážení kontrolního orgánu. Jedinou podmínkou je vazba jejich účasti na splnění účelu kontroly. Touto podmínkou je zajištěno, aby se kontroly neúčastnily osoby, jejichž účast není potřebná.

Přizvanou osobou může být pouze osoba fyzická, neboť z povahy věci plyne, že se fakticky, stejně jako v případě kontrolujícího, nemůže jednat o „fiktivní“ osobu právnickou.

Kontrolní orgán je povinen vystavit přizvané osobě písemné pověření a poučí ji o jejích právech a povinnostech, především o povinnosti mlčenlivosti. Pověření přizvané osoby však slouží pouze jako doklad k prokázání, že přizvaná osoba má právo účastnit se spolu s kontrolujícím kontroly a s tím související práva (právo vstupu a seznamování se s informacemi potřebnými ke splnění účelu jejího přizvání). Pověření tedy není aktem vymezujícím vztah přizvané osoby vůči kontrolnímu orgánu – to je zcela záležitostí dohody mezi kontrolním orgánem a přizvanou osobou a není třeba jej regulovat kontrolním řádem. Pro účely procesu kontroly je podstatné toliko prokázání příslušných oprávnění.

Vůči přizvané osobě lze stejně jako vůči kontrolujícímu uplatňovat námitku podjatosti. Toto právo však přísluší pouze kontrolované osobě. Pro namítání podjatosti, jakož i pro následné rozhodování o takové námitce, resp. obecně pro rozhodování o vyloučení kontrolujícího nebo přizvané osoby z účasti na kontrole se použije § 14 správního řádu s tím, že o námitce podjatosti rozhoduje stejně jako v případě kontrolujícího nadřízená osoba kontrolujícího.

Kontrolní orgán současně odpovídá též za škodu, kterou přizvaná osoba svou účastí na kontrole způsobila. Konkrétní vymezení vztahu kontrolního orgánu a přizvané osoby (včetně případné úhrady nákladů přizvané osoby) je nicméně záležitostí aktu, jímž je spolupráce obou subjektů založena a jenž není z hlediska procesu kontroly podstatný.

Práva a povinnosti kontrolovaných a povinných osob vůči přizvaným osobám se přiměřeně řídí ustanoveními upravujícími práva a povinnosti kontrolovaných a povinných osob vůči kontrolujícím (tj. především § 11), přičemž z povahy věci je zřejmé, že se jedná především o povinnost kontrolované nebo povinné osoby umožnit přizvané osobě účast na kontrole (včetně vstupu) a případné poskytnutí podkladů či informací potřebných pro tuto účast, čemuž pak odpovídá povinnost mlčenlivosti přizvané osoby, a naopak právo kontrolované nebo povinné osoby požadovat předložení pověření přizvané osoby či namítat její podjatost.

K § 7

Účelem tohoto ustanovení je umožnit kontrolujícímu vstup na všechny pozemky a do staveb, případně dalších prostor, kde je to k výkonu kontroly nezbytné, přičemž se jedná o pozemky či stavby, případně další prostory, které vlastní či užívá kontrolovaná osoba, anebo o pozemky, stavby, případně další prostory jinak související s výkonem a předmětem kontroly. Vstup na místo kontroly je primárním oprávněním, které je nutné k realizaci kontroly na místě, přičemž je však současně třeba zohlednit související ústavně zaručená práva, a sice právo vlastnické, jež je omezeno povinností strpět takový vstup, a dále nedotknutelnost obydlí. Právě s ohledem na tyto skutečnosti je předmětnému právu kontrolujícího věnováno samostatné ustanovení.

Rozšíření možnosti vstupu i na pozemky či do staveb, případně dalších prostor, které nejsou vlastněny či užívány kontrolovanou osobou (oproti současné úpravě § 11 písm. a/ zákona o státní kontrole), zohledňuje případy, kdy je třeba provést určité kontrolní úkony, které jsou k výkonu kontroly nezbytné, i na těchto pozemcích či v stavbách, případně dalších prostorech. Může se jednat např. o pozemky či stavby, případně další prostory dodavatele nebo odběratele kontrolované osoby, a dále o případy, kdy je rozhodujícím předmětem kontroly určitá věc, apod. Obdobnou konstrukci obsahoval též např. § 6 odst. 1 písm. a) zákona č. 405/1991 Sb., o kontrole v České a Slovenské Federativní Republice.

Právo vstupu v sobě samozřejmě zahrnuje také právo vjíždět, případně jiné způsoby vstupu na příslušný pozemek či do příslušné stavby, případně jiného prostoru. S ohledem na potřeby praxe je rovněž výslovně uvedena možnost vstupovat do dopravních prostředků, neboť někdy se předmět kontroly (výrobek, zboží, zvíře apod.) nachází právě na palubě dopravního prostředku.

Kontrolní řád záměrně nevyžaduje souhlas vlastníka či uživatele pozemku či stavby, případně jiného prostoru, nebo dopravního prostředku (ať už je tímto vlastníkem nebo uživatelem kontrolovaná osoba či nikoli), ba naopak jim stanoví povinnost vstup kontrolujícímu umožnit. Nejedná se však o bezdůvodné rozšíření práv kontrolujícího a nepřípustné omezení vlastníků či uživatelů pozemků, staveb, případně jiných prostor, neboť předmětné ustanovení je striktně vázáno na podmínku nezbytnosti a přímou souvislost s předmětem kontroly.

Tato konstrukce ostatně odpovídá též konstantní judikatuře soudů a eliminuje zásahy do ústavně zaručeného vlastnického práva na nezbytnou míru k zajištění realizace veřejných zájmů. Současně je třeba připomenout, že i realizace tohoto práva je přímo spojena s povinností kontrolujícího šetřit práva a oprávněné zájmy nejen kontrolované osoby, ale i povinných, případně dalších osob. Vstup kontrolujícího na uvedené pozemky, do staveb, případně dalších prostor, nebo dopravních prostředků tak není zcela neomezený, nýbrž je limitován přímou souvislostí s výkonem kontroly a současně nezbytností provedení tohoto kontrolního úkonu. S ohledem na povinnost šetření práv a oprávněných zájmů je rovněž zřejmé, že pokud tomu účel kontroly nebrání, informuje kontrolní orgán vlastníka nebo uživatele pozemku či prostoru předem o nutnosti vstupu. Není-li to však s ohledem na naplnění účelu možné, informuje vlastníka či uživatele bez zbytečného odkladu poté.

Kontrolní řád nicméně v žádném případě neumožňuje kontrolujícím násilný vstup. V případě, kdy vlastník nebo uživatel pozemku či prostoru vstup neumožní, lze jej nutit jen prostřednictvím uložení pokuty, případně využitím jiného procesního režimu, nikoli režimu kontrolního řádu.

Oprávnění vstupu se však nevztahuje na obydlí, vyjma obydlí sloužícího k podnikání nebo provozování jiné hospodářské činnosti. Kontrolní řád zde totiž plně respektuje čl. 12 Listiny základních práv a svobod zaručující nedotknutelnost obydlí. Do obydlí sloužícího k podnikání nebo provozování jiné hospodářské činnosti může kontrolující vstoupit pouze, je-li to nezbytné ke splnění účelu kontroly a nelze-li tohoto účelu dosáhnout jinak. Totéž se týká případů, kdy je právě prostřednictvím kontroly zjišťováno, zda obydlí slouží k uvedeným účelům. Tuto úpravu umožňuje čl. 12 odst. 3 in fine Listiny základních práv a svobod, neboť výkon kontroly lze považovat za plnění jednoho z úkolů veřejné správy, přičemž z dikce předmětného ustanovení vyplývá též požadavek nezbytnosti takového zásahu. Avšak i zde platí, že kontrolující nemůže do takového obydlí vstoupit násilně, nýbrž je třeba součinnosti vlastníka či uživatele obydlí. Kontrolní řád sice stanoví povinnost vlastníků a uživatelů vstup kontrolujícímu umožnit, avšak vynucení plnění uvedené povinnosti může kontrolující realizovat toliko prostřednictvím institutu uložení pokuty, v jehož rámci musí řádně zdůvodnit nezbytnost využití předmětného oprávnění vzhledem k naplnění účelu kontroly.

K § 8

Toto ustanovení vymezuje další základní procesní práva kontrolujícího, která jsou potřebná k realizaci kontrolní činnosti. Vedle vymezení zahájení kontroly se jedná o další stěžejní institut procesu kontroly, bez něhož by nebylo možno kontrolu provést, resp. by byla značně snížena právní jistota zúčastněných osob.

Oprávnění kontrolujícího jsou vymezena v základním rozsahu potřebném pro výkon převážné většiny kontrolních činností a naplnění jejich účelu. Kromě těchto oprávnění však s ohledem na specifika té které kontrolní činnosti mohou jiné právní předpisy upravit též další specifická oprávnění vztahující se k příslušnému druhu kontroly a jejímu předmětu.

Základní výčet oprávnění kontrolujícího je konstruován v takovém rozsahu, aby umožňoval řádný výkon kontroly a nedocházelo k maření jejího účelu, avšak na straně druhé zachovává právní jistotu a ochranu práv kontrolovaných osob, čemuž odpovídá též navazující úprava povinností kontrolujícího. Z tohoto důvodu je základní filosofií předmětného ustanovení poskytnout všem kontrolujícím základní okruh oprávnění, která potřebují k výkonu své kontrolní činnosti, avšak pouze v nezbytně nutném rozsahu. Tato konstrukce tedy poskytuje základ pro eliminaci stávající roztříštěnosti a duplicitní úpravy procesních práv kontrolujících, neboť jiné právní předpisy by s ohledem na existenci předmětné obecné úpravy měly vymezit toliko specifická oprávnění kontrolujících, jež jsou potřebná k výkonu příslušného druhu kontrolní činnosti, a tudíž by měla doplnit uvedený základní výčet.

Kontrola nemá kontrolovanou osobu nadměrně zatížit, nicméně pro kontrolní orgán, resp. kontrolující je důležité, aby měli pro svou činnost vytvořeny alespoň základní podmínky nezbytné ke splnění účelu kontroly, jejichž naplnění musí být adekvátní též k možnostem kontrolované osoby. Vedle zakotvení obecné osobní, věcné či jiné součinnosti je třeba především vzhledem ke kontrolní praxi a zachování právní jistoty vymezit některá další obecná oprávnění výslovně, ačkoli by je bylo možno v širších souvislostech zahrnout pod pojem součinnost.

Ověření totožnosti osoby nacházející se na místě kontroly slouží především ke zjištění, zda se jedná přímo o kontrolovanou osobu, je-li touto osobou osoba fyzická, anebo o statutární orgán (případně jinou osobu jednající jménem) kontrolované osoby, coby osoby právnické, anebo toliko o jinou osobu, jejíž součinnost může být k výkonu kontroly a dosažení jejího účelu rovněž potřebná (pak by se jednalo o tzv. povinnou osobu).

Provádění kontrolních nákupů, odebrání vzorků, provedení potřebných měření, sledování, prohlídek či zkoušek je další z obecných oprávnění kontrolujících, a to především u kontrol zaměřených na kontrolu nabízených výrobků či služeb anebo kontrolu jakosti či kvality určitých věcí. Příslušné úkony provádí především kontrolující, lze je však svěřit též přizvané osobě. Je-li k provedení příslušného úkonu třeba součinnosti kontrolované, případně povinné, osoby, je s ohledem na obecnou povinnost těchto osob poskytovat kontrolujícímu nezbytnou součinnost tato osoba povinna potřebnou součinnost poskytnout.

Právo na poskytnutí nebo zaslání kontrolních podkladů a informací je nezbytným předpokladem splnění povinnosti kontrolního orgánu zjistit, popsat a podklady doložit zjištěný stav věci v rozsahu nezbytném ke splnění účelu kontroly. Uvedené oprávnění v sobě zahrnuje právo požadovat předložení originálních podkladů, jejich ověřených kopií, anebo i prostých kopií, přičemž závisí na povaze kontroly a do určité míry správním uvážení kontrolního orgánu, resp. kontrolujícího, jaké podklady a v jaké formě ke zpracování kontrolních zjištění a jejich doložení potřebuje. Kontrolující může v odůvodněných případech zajistit originální doklady, může si však učinit též jejich kopie, a to buďto prostřednictvím vlastních technických prostředků, anebo může v přiměřeném rozsahu využít technických prostředků kontrolované osoby.

Pořizování obrazových a zvukových záznamů v souvislosti s kontrolou nemusí nutně zachycovat pouze osobní projevy, nýbrž jen určité místo apod. V případě zachycení projevů osobní povahy (ačkoli kontrola není tajným sledováním) je třeba tuto činnost považovat za výkon tzv. úřední licence dle § 12 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a tudíž lze takové záznamy, i v případě, kdy se jedná např. o projevy osobní povahy, pořizovat i bez souhlasu takto zaznamenané osoby. Záznamy lze však použít výhradně k úředním účelům, tj. k výkonu kontroly, případně jako podklad v souvisejících řízeních. Nicméně i zde stále platí, že kontrolní orgán nesmí tohoto práva zneužívat, resp. jej může využívat pouze, pokud je to v rámci výkonu kontroly třeba a pouze v potřebném rozsahu. Kromě toho jsou kontrolující vázáni povinností mlčenlivosti, a tudíž jsou povinni též poskytnout takovým záznamům náležitou ochranu před jejich zneužitím.

Užívání technických prostředků kontrolované osoby může zahrnovat běžné kancelářské vybavení, jako např. kopírku, skener, fax apod., anebo v případě provádění odebírání vzorků, měření apod. též využití speciálních přístrojů potřebných k provedení těchto kontrolních úkonů. Ovšem i zde platí šetření a ochrana oprávněných zájmů kontrolovaných osob, a proto lze technické vybavení kontrolované osoby použít toliko v nezbytně nutném rozsahu a po předchozím projednání s kontrolovanou osobou. V rámci povinnosti poskytnutí nezbytné součinnosti však nemůže kontrolovaná osoba, je-li požadavek kontrolujícího na využití příslušných technických prostředků oprávněný, užití těchto prostředků bránit, neboť by tím mařila výkon kontroly.

V zájmu řádného výkonu kontroly a dosažení jejího účelu může kontrolující požadovat též další potřebnou součinnost, bez níž by nebylo možno kontrolu provést.

K § 9

Toto ustanovení vymezuje základní procesní povinnosti kontrolujícího, jejichž účelem je jednak zajištění řádného výkonu kontroly a dosažení jejího účelu při současné ochraně práv a oprávněných zájmů kontrolovaných osob, popř. dalších osob, jež se kontroly účastní, resp. poskytují potřebnou součinnost.

Základní povinností kontrolujícího je povinnost zjistit skutečný stav věci, nikoli však v jeho absolutní úplnosti, nýbrž pouze v rozsahu nezbytném pro dosažení účelu kontroly a s ohledem na efektivnost a hospodárnost celého procesu. Stejně jako v případě správního řádu je zde zásada materiální pravdy korigována požadavkem na ekonomii kontrol, jak je tomu v ostatních procesních předpisech. Kontrola, podobně jako jiná řízení, by měla být prováděna co nejúčelněji, nejrychleji, nejjednodušeji a nejlevněji (viz též důvodová zpráva ke správnímu řádu). Vzhledem k tomu, že kontrolní zjištění by případně měla být kvalitním podkladem pro navazující řízení, upravená zvláštními právními předpisy, a v nich přijímaná opatření a sankce, je třeba v rámci povinnosti zjistit při kontrole skutečný stav věci zohlednit i toto hledisko, čemuž odpovídá související povinnost prokázání kontrolních zjištění prostřednictvím doložení příslušných kontrolních podkladů.

Další významnou povinností kontrolujícího je především šetření práv a oprávněných zájmů kontrolovaných, povinných a třetích osob (třetí osobou může být např. osoba vyskytující se na místě kontroly, jejíž součinnost však není potřebná – např. zákazník v obchodě či náhodný kolemjdoucí; majitel sousedního pozemku apod.), s čímž samozřejmě souvisí též využívání oprávnění kontrolujících pouze v rozsahu nezbytném k řádnému provedení kontroly a ke splnění jejího účelu. Konkrétně sem lze zařadit např. ochranu kontrolovaných osob před zbytečným zatěžováním, bezdůvodnými průtahy při kontrolní činnosti, opakovanými bezdůvodnými kontrolami, nepřiměřenými zásahy do práv těchto osob apod.

Povinnost kontrolujícího předložit kontrolované či povinné osobě pověření ke kontrole koresponduje právu kontrolované či povinné osoby ověřit si, že kontrolující je osobou oprávněnou k faktickému výkonu kontroly. Základním předpokladem pro provedení kontroly je existence pověření ke kontrole, které dokládá, že kontrolující má oprávnění k výkonu takové kontroly. V některých případech však ze samotného pověření ke kontrole (zejména má-li formu písemného pověření, kde zpravidla není fotografie) nebude možno ověřit, zda osoba, která je předkládá, je skutečně osobou v tomto pověření uvedenou. Proto má kontrolující rovněž povinnost v případě, že o to kontrolovaná nebo povinná osoba požádá, doložit jiným dokumentem, že se skutečně jedná o osobu uvedenou v pověření ke kontrole. Tímto dokumentem může být např. služební průkaz (u služebních průkazů, kde není uvedeno jméno, nýbrž jen evidenční číslo kontrolujícího, je třeba, aby v pověření ke kontrole bylo toto evidenční číslo uvedeno), anebo jiný doklad obsahující fotografii a jméno kontrolujícího. Pověření ke kontrole ve formě průkazu zpravidla fotografii obsahuje, a tudíž je již z něj samotného zřejmé, zda se jedná o osobu, která ho předkládá, avšak i na případy průkazu bez fotografie lze vztáhnout výše uvedené.

Je-li v konkrétním případě nezbytné zajistit v rámci kontroly na omezenou dobu originální kontrolní podklady, čemuž odpovídá příslušné oprávnění kontrolujícího, musí být též po tuto dobu zajištěna adekvátní maximální ochrana takových dokladů, aby bylo možné vrátit je kontrolované osobě zpět neporušené.

Povinnost kontrolujícího umožnit kontrolované osobě účast při provádění kontrolních úkonů při kontrole na místě je rovněž důsledkem ochrany a zajištění právní jistoty kontrolovaných osob, jejichž činnost je předmětem kontroly. Jedinou výjimkou jsou případy, kdy by realizace uvedené povinnosti bránila splnění účelu kontroly.

Protokol o kontrole je výsledným kontrolním dokumentem zachycujícím zjištěný stav věci, kontrolní zjištění a celkový průběh kontroly. Jedná se o výstup celé kontroly a jeho vyhotovení se všemi stanovenými náležitostmi patří k hlavním povinnostem kontrolujícího. Protokol o kontrole je tedy obligatorní součástí kontrolní dokumentace, kterou je třeba vždy zpracovat. Možnost zpracování dalších „pomocných“ dokumentů (např. dílčích zápisů, záznamů apod.) tím samozřejmě vyloučena není. Takové dokumenty však mají, s výjimkou případů, kdy jejich pořízení vyžaduje zvláštní zákon, pouze fakultativní povahu, což znamená, že mohou, ale nemusí být kontrolujícím zpracovány. Neméně významnou povinností kontrolujícího je též doručení protokolu o kontrole kontrolované osobě, čímž je zajištěno právo kontrolované osoby seznámit se s průběhem kontroly a jejími výsledky a na něž je následně vázáno též právo na podání námitek, resp. lhůta k uplatnění těchto námitek.

K § 10

Práva a povinnosti kontrolovaných či povinných osob a práva a povinnosti kontrolujících a přizvaných osob jsou v zásadě synallagmatická. Tzn., že právům kontrolujících, případně přizvaných osob, zpravidla odpovídají příslušné povinnosti kontrolovaných a povinných osob a naopak povinnostem kontrolujících či přizvaných osob odpovídají práva kontrolovaných a povinných osob.

Práva kontrolovaných a povinných osob mají zajistit ochranu jejich oprávněných zájmů a současně zachovat potřebnou právní jistotu. Z tohoto důvodu předmětné ustanovení obsahuje demonstrativní výčet základních práv a povinností kontrolovaných osob, ačkoli by se do jisté míry daly tyto práva a povinnosti dovodit již z vymezení práv a povinností kontrolujících.

Pokud jde o povinné osoby, jejich rozsah práv a povinností je z povahy věci menší než rozsah práv a povinností kontrolované osoby. Některá práva a povinnosti povinných a kontrolovaných osob korespondují (jako např. právo na předložení pověření ke kontrole či povinnost umožnit kontrolujícímu potřebný vstup na pozemky a do jiných prostor souvisejících s výkonem kontroly). Některá práva jsou však vyhrazena toliko kontrolovaným osobám (např. právo podávat námitky proti protokolu o kontrole, právo na doručení protokolu o kontrole apod.), neboť právě jejich činnost je předmětem kontroly. Současně plnění povinností souvisejících s výkonem kontroly je primárně uloženo kontrolovaným osobám, zatímco poskytování potřebné součinnosti povinnou osobou je omezeno pouze na případy, kdy nelze tuto součinnost zajistit prostřednictvím kontrolované osoby. Zde uvedené vymezení povinností kontrolované či povinné osoby je současně významné pro případné uložení pokuty, nejsou-li tyto povinnosti plněny.

Specifickou povinností kontrolované osoby realizovanou až po ukončení kontroly je podání tzv. zpětné informace, tj. informace o tom, zda byla zjednána náprava zjištěných nedostatků, resp. přijata příslušná opatření. Jedná se o jakousi zpětnou vazbu, prostřednictvím níž může kontrolní orgán, resp. kontrolující vyhodnotit účinnost provedené kontroly a zvážit případná další opatření, včetně např. provedení následné kontroly.

Současně je třeba poukázat na to, že statutární orgán (případně jiná fyzická osoba – např. zaměstnanec ve smyslu § 11 zákoníku práce – jednající jménem) kontrolované právnické osoby není a priori povinnou osobou. V tomto případě se jedná o právní úkony kontrolované právnické osoby, přičemž odpovědnost vůči kontrolnímu orgánu či kontrolujícímu nese taktéž kontrolovaná právnická osoba.

K § 11

Toto ustanovení upravuje obecně odebírání vzorků. Vzorky lze odebírat od jakékoli osoby, nikoli pouze od osoby kontrolované, podstatná je však nezbytnost odebrání takového vzorku v souvislosti s výkonem kontroly.

O každém odběru vzorku je třeba osobě, od níž je odebírán, vydat potvrzení, a to především v zájmu zajištění právní jistoty, ale též z důvodu dokumentace nejen pro účely případné následné náhrady nákladů.

Obecně platí, že odebraný vzorek je třeba kontrolované či povinné osobě v zákonem stanovené lhůtě vrátit. Pokud nedojde z povahy věci k vrácení vzorku, nikoli však z důvodu odmítnutí jeho přijetí zpět osobou, jíž byl odebrán, anebo není splněna jiná z taxativně stanovených skutečností, je třeba této osobě poskytnout náhradu nákladů za odebraný vzorek. Důvody pro neposkytnutí náhrady jsou tedy, kromě vrácení vzorku, pouze (jedná se o taxativní výčet) odmítnutí přijetí vzorku zpět anebo prohlášení, že osoba, jíž byl vzorek odebrán, vzorek či náhradu za něj nepožaduje. Specifickým důvodem jsou případy, kdy např. určitý výrobek, léčivo, potraviny apod. nesplňuje zákonem (anebo na základě zákona vydaného rozhodnutí příslušného orgánu) stanovené parametry, tj. samotný vzorek porušuje zákon. Pak je z povahy věci vyloučeno, aby kontrolní orgán za takový vzorek (tj. za porušení právních předpisů) poskytoval osobě, jíž byl vzorek odebrán, jakoukoli náhradu.

Pokud jde o výpočet náhrady nákladů, kontrolní řád preferuje úhradu tržní ceny dané věci. Jako subsidiární řešení pro případ, kdy tržní cenu nelze určit, je pak zvolena úhrada ve výši pořizovací ceny, pokud byla věc, z níž je vzorek odebírán zakoupena, anebo účelně vynaložených nákladů, pokud se jedná o výrobek či jiný předmět anebo materiál, u nějž nelze určit ani tržní ani pořizovací cenu. Tato konstrukce zajišťuje jednak možnost výpočtu náhrady nákladů ve všech případech a současně díky určení preferenčního způsobu chrání osoby, jimž je vzorek odebírán, před nesením nákladů kontroly tam, kde to není odůvodněno.

Bezplatné odebírání vzorků, tj. odebírání vzorků, za něž se neposkytuje náhrada nákladů, je možné pouze v případě, kdy tak stanoví jiný právní předpis. Případná likvidace vzorků, které nejsou vráceny kontrolované či povinné osobě se taktéž řídí příslušnými právními předpisy. Kontrolní řád tudíž tyto skutečnosti neupravuje.

K § 12

Protokol o kontrole je výsledným dokumentem celého kontrolního procesu, jenž v podstatě shrnuje celkový průběh kontroly a především obsahuje zjištěný stav věci a kontrolní zjištění. Jsou proto taxativním výčtem stanoveny jeho nezbytné (povinné, obligatorní) obsahové náležitosti s tím, že podle povahy kontroly i situace ad hoc je možné v protokolu o kontrole uvést též další, do jisté míry fakultativní skutečnosti. Mezi minimální obligatorní náležitosti protokolu o kontrole byly zařazeny skutečnosti, které lze v zásadě uvést u každého druhu kontroly.

Údajů protokolu o kontrole, zejména pokud jde o zjištěný stav věci a kontrolní zjištění, může být totiž použito též ke stanovení míry a závažnosti odpovědnosti za nedostatky v řízení mimo proces kontroly, a proto protokol o kontrole musí pro jakákoli sankční opatření poskytovat dostatečný podklad. Přesné popsání kontrolních zjištění, obsahujících především popis kontrolou zjištěného stavu věci, je tedy stěžejní náležitostí výstupu kontroly, a proto by příslušná kontrolní zjištění měla být v protokolu o kontrole co možná nejpřesněji vyjádřena a popsána, a to včetně odkazu na právní předpisy, jejichž porušení bylo v kontrolních zjištěních shledáno. Opět z důvodu právní jistoty a rovněž umožnění účinné obrany kontrolované osoby je stanoven požadavek na uvedení podkladů, o něž se kontrolní zjištění opírají, aby se k nim mohla kontrolovaná osoba vyjádřit, popř. vůči jejich nesprávnosti či neúplnosti podat námitky.

Důležitou náležitostí, vedle základních identifikačních údajů, je též uvedení dne zahájení kontroly, neboť toto konkrétní vymezení je pro kontrolu podstatné především v zájmu zachování právní jistoty jejích subjektů, zejména kontrolovaných osob, vzhledem k právním následkům, jež jsou s tímto dnem spojeny – především aktivace práv a povinností jak kontrolního orgánu a kontrolujících, tak i kontrolovaných a povinných osob. Uvedení posledního kontrolního úkonu předcházejícího vyhotovení protokolu o kontrole je pak podstatné především z hlediska počítání lhůty stanovené pro vyhotovení protokolu o kontrole.

Protokol o kontrole podepisují všichni kontrolující. Podpis kontrolujícího v podstatě dokládá jeho odpovědnost za obsah protokolu o kontrole.

Z důvodu efektivity, rychlosti a zabránění zbytečným průtahům kontroly a také z důvodu právní jistoty kontrolovaných osob je stanovena maximální lhůta pro vyhotovení protokolu o kontrole, a to od provedení kontrolního úkonu předcházejícího vyhotovení protokolu o kontrole, jímž je obecně jakýkoli úkon kontrolujícího spočívající v nebo směřující k opatření či analýze kontrolních podkladů, na jejichž základě lze sestavit kontrolní zjištění. Tato lhůta tedy slouží kontrolujícímu ke zpracování protokolu o kontrole a jejím smyslem je zajistit, aby nedocházelo k bezdůvodným průtahům v této oblasti.

Na rozdíl od právní úpravy zákona o státní kontrole, nevyžaduje kontrolní řád seznámení kontrolované osoby s protokolem o kontrole, které by kontrolovaná osoba stvrzovala svým podpisem, nýbrž se zde využívá obecné úpravy doručování ve správním řádu (§ 19 a násl. správního řádu, včetně doručování na místě – § 21 odst. 4, § 24 odst. 3 a 4 správního řádu, či doručování elektronického, včetně datových schránek), přičemž okamžikem seznámení kontrolované osoby s protokolem o kontrole je den doručení protokolu o kontrole, a to včetně případného uplatnění fikce doručení či doručení na místě kontrolované osobě (předáním ať již přímo statutárnímu orgánu anebo jiné osobě, která jedná jménem kontrolované osoby; jedná se např. o vedoucího pobočky, zaměstnance oprávněného k úkonům ve smyslu § 20 občanského zákoníku, § 11 zákoníku práce či § 15 obchodního zákoníku apod.). Předchází se tak obstrukcím při završení kontroly ze strany kontrolované osoby, kdy by se tato záměrně odmítala seznámit s protokolem, popř. stvrdit toto seznámení svým podpisem. Podpis kontrolované osoby na protokolu tak bude třeba pouze v případě tzv. osobního doručení formou předání s tím, že odmítne-li kontrolovaná osoba protokol převzít, měla by být poučena o právních následcích takového jednání, přičemž protokol se pak považuje za doručený okamžikem pokusu o předání – viz § 24 odst. 3 a 4 správního řádu. Protokol o kontrole není správním rozhodnutím, a proto na něj nelze bez dalšího vztáhnout § 72 správního řádu upravující oznamování správních rozhodnutí (tj. zejména doručování do vlastních rukou).

K § 13 a 14

Kontrolovaná osoba může podat proti kontrolním zjištěním uvedeným v protokolu o kontrole námitky, má-li za to, že jsou tato kontrolní zjištění nepřesná, neúplná, nepravdivá apod. Námitky lze podat pouze proti kontrolním zjištěním, nikoli proti dalším skutečnostem popisujícím průběh kontroly. Další text protokolu o kontrole, nesouvisí-li přímo s kontrolními zjištěními, není třeba podrobovat vyřizování námitek. Má-li tento text vliv na kontrolní zjištění, lze nesouhlas s ním vyjádřit v odůvodnění námitek vůči kontrolnímu zjištění, na nějž má vliv. Připuštění podávání námitek vůči celému protokolu o kontrole by mohlo v krajním případě protahovat a administrativně zatěžovat kontrolu např. vyřizováním námitek vůči případným překlepům či ve vztahu k závěru kontroly nepříliš relevantním konstatováním. Účelem vyřizování námitek není též vyřizování případných stížností na průběh kontroly či chování kontrolujících. K tomu slouží institut stížností, případně uplatnění náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem.

V současné době se však uplatňuje v rámci různých kontrolních systémů různá délka lhůt pro podání námitek, což není opodstatněné. Kontrolním řádem je proto tato lhůta sjednocena a oproti stávající úpravě zákona o státní kontrole v zájmu posílení ochrany kontrolovaných osob prodloužena z 5 na 15 dnů, což ostatně koresponduje např. i obecné lhůtě pro podání odvolání vůči správnímu rozhodnutí. Nicméně i přesto je připuštěna možnost prodloužení této lhůty, a to přímo v protokolu o kontrole.

Námitky se podávají kontrolnímu orgánu, a to pouze písemně, což zahrnuje též elektronickou formu. Na rozdíl od obecné úpravy podání dle § 37 správního řádu tedy nelze podat námitky ústně do protokolu. Tato konstrukce odpovídá též stávajícímu § 17 zákona o státní kontrole, dle něhož lze podat taktéž toliko písemné námitky.

Námitky musí být zdůvodněné, což znamená, že z nich musí být patrné, v čem jsou shledávány nedostatky kontrolních zjištění a proč. Pouze zdůvodněné námitky je možné posoudit, z čehož plyne, že není dostačující obecně bez zdůvodnění vyjádřit nesouhlas s obsahem protokolu o kontrole či určitým kontrolním zjištěním. Takové námitky budou z důvodu procesní ekonomiky a rychlosti kontroly bez dalšího projednání kontrolním orgánem zamítnuty.

Obsahem námitek nicméně může být vedle jejich zdůvodnění také návrh na doplnění kontrolních zjištění, včetně podkladů, o něž se kontrolní zjištění opírají.

Vyřizování námitek je oproti stávající úpravě zákona o státní kontrole formálně zjednodušeno, neboť ani samotným protokolem o kontrole ani vyřízením námitek není zasahováno do práv a povinností zúčastněných osob. Je-li na základě protokolu o kontrole vydáno v navazujícím správním řízení správní rozhodnutí, které do práv a povinností těchto osob zasahuje, pak lze formálních prostředků obrany využít přímo v tomto správním řízení.

Vyřízení námitek tedy není završeno vydáním rozhodnutí, nýbrž toliko „neformálním“ vyřízením přímo kontrolujícím, případně vedoucím kontrolní skupiny formou tzv. „autoremedury“, anebo nadřízenou osobou kontrolujícího. Kontrolní řád rovněž nepočítá s žádným jiným „prostředkem obrany“, neboť jak bylo uvedeno výše, samotný protokol o kontrole je pouze konstatováním určitého stavu, avšak následky, které toto konstatování vyvolá, jsou řešeny až v navazujících správních řízeních, v rámci nichž jsou k dispozici též příslušné opravné prostředky.

Návrh kontrolního řádu vyřizování námitek oproti stávající úpravě ještě zrychluje, neboť oproti zákonu o státní kontrole stanoví maximální lhůtu pro vyřízení námitek, tedy nejen lhůtu pro předání námitek k vyřízení nadřízené osobě kontrolujícího, nýbrž též lhůtu pro jejich celkové vyřízení, včetně jejího případného prodloužení ex lege, přičemž o tomto prodloužení se kontrolovaná osoba vyrozumí.

Kontrolní řád však přebírá ustanovení zákona o státní kontrole doplněné novelou provedenou zákonem č. 501/2004 Sb., které umožňuje „odložení“ vyřízení námitek až na navazující správní řízení. Důvody vedoucí k převzetí této úpravy jsou tytéž, jaké uvádí důvodová zpráva k zákonu č. 501/2004 Sb. obecně k úpravě námitkového řízení, přičemž lze shrnout, že se jedná především o prostředek zjednodušení administrativy, zabránění dvojímu projednávání v podstatě týchž věcí, a v neposlední řadě zrychlení a zefektivnění kontroly i na ni navazujících řízení. Zachována zůstává též povinnost uvést vypořádání námitek v odůvodnění příslušného správního rozhodnutí.

Oproti úpravě zákona o státní kontrole se dle kontrolního řádu i na vyřizování námitek subsidiárně vztahuje správní řád, což je praktické zejména vzhledem k obecným ustanovením upravujícím doručování, základní zásady činnosti správních orgánů apod. Ta ustanovení správního řádu, jejichž aplikace není v případě kontroly žádoucí (zde např. náležitosti rozhodnutí, opravné prostředky, a to jak řádné, tak mimořádné atd.), jsou vyloučena již samotnou existencí speciální právní úpravy kontrolního řádu, a tudíž není třeba subsidiární aplikaci správního řádu jako celek výslovně vylučovat.

K § 15 až 17

Tato ustanovení zavádějí skutkové podstaty přestupků a správních deliktů kontrolované a povinné osoby jakožto speciálních subjektů, které formou pokuty sankcionují jednání porušující zákonem stanovené hmotněprávní povinnosti (zejm. se jedná o povinnost umožnit výkon oprávnění kontrolujícího nebo přizvané osoby a povinnost poskytnout k tomu potřebnou součinnost). Horní hranice sazby pokuty ukládané kontrolované osobě je vyšší než horní hranice sazby pokuty ukládané povinné osobě, neboť zainteresovanost kontrolované osoby na výkonu kontroly je vyšší, nežli je tomu v případě povinné osoby.

Objektem přestupků a správních deliktů kontrolované a povinné osoby je zájem na zajištění dosažení účelu kontroly, k němuž je třeba mimo jiné zejména poskytování součinnosti kontrolované nebo povinné osoby kontrolujícímu, a dále zájem na zajištění řádného a nerušeného průběhu kontroly.

Pokuty za přestupky nebo správní delikty slouží jako represivní (sankční) prostředek za jednání, které je v rozporu s hmotněprávními povinnostmi stanovenými zákonem, k vynucení plnění potřebných povinností kontrolovaných či povinných osob nebo k zabránění narušení či dokonce zmaření kontroly. V těchto případech nelze využít institut pořádkové pokuty, jako to bylo v případě předchozího zákona o státní kontrole, neboť v daném případě nejde o pořádkovou pokutu srovnatelnou např. s pořádkovou pokutou podle § 62 správního řádu či pořádkovými pokutami podle jiných procesních předpisů (občanský soudní řád, trestní řád atd.), ale o postih za to, že kontrolovaná osoba brání ve výkonu kontroly - nejedná se tedy o porušení procesní povinnosti, ale povinnosti hmotněprávní, což je podstatným odlišujícím znakem od pořádkové pokuty jakožto procesního institutu obvykle užívaného v zákonech upravujících výkon veřejné správy.

Stanovení konkrétní výše pokuty je závislé na uvážení kontrolního orgánu, který ji určuje ad hoc podle konkrétních okolností případu tak, aby byla přiměřená závažnosti přestupku nebo správního deliktu, zejména způsobu jeho spáchání, následkům a okolnostem, za nichž byl spáchán. Na řízení o přestupku se vztahuje zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, případně subsidiárně správní řád. Na řízení o správním deliktu se vztahuje obecná procesně právní úprava řízení před správním orgánem podle správního řádu.

K § 18

Podobně jako v případě zahájení kontroly, je také důležité přesné stanovení okamžiku ukončení kontroly, jelikož jsou na něj rovněž vázána výše rozvedená práva a povinnosti, a zároveň je jím důsledně oddělen průběh kontroly od navazujících řízení prováděných dle jiných právních předpisů.

Kontrolní řád upravuje tři způsoby ukončení kontroly, a to marné uplynutí lhůty k podání námitek, tj. uplynutí této lhůty, aniž by v jejím rámci podala kontrolovaná osoba námitky vůči kontrolním zjištěním, a dále v případě podání námitek buďto samotné vyřízení námitek, anebo jejich předání k vyřízení správnímu orgánu, přičemž samotné vyřízení námitek je pak již součástí navazujícího správního řízení. Je-li předána pouze část námitek, je rozhodující skutečností pro ukončení kontroly pozdější úkon, tj. v případě, že je část námitek předána a následně další část přímo vyřízena, pak je kontrola ukončena až vyřízením zbývající části námitek; naopak, je-li nejprve část námitek vyřízena a teprve poté další část předána příslušnému správnímu orgánu, je rozhodujícím okamžikem ukončení kontroly předání části námitek správnímu orgánu; popř. dojde-li k oběma úkonům současně, jedná se o tentýž rozhodný den. Rozhodující skutečností pro ukončení kontroly je tedy vypořádání všech podaných námitek.

K § 19

Důvody zařazení kontrol výkonu státní správy, jež jsou realizovány v rámci vztahu nadřízenosti a podřízenosti kontrolního orgánu a kontrolované osoby, jakož i vymezení takových kontrol, jsou obsaženy v části důvodové zprávy pojednávající o působnosti kontrolního řádu.

V předmětném ustanovení jsou pak zohledněna určitá specifika těchto kontrol, která jsou dána především existencí instanční závislosti kontrolního orgánu a kontrolované osoby, a to nikoli z hlediska výkonu kontrolních pravomocí, nýbrž z hlediska výkonu činnosti, jež je předmětem kontroly. Vztah nadřízenosti a podřízenosti představuje tedy určitou užší vazbu mezi kontrolním orgánem a kontrolovanou osobou, přičemž je zde rovněž zohledněna skutečnost, že takový vztah existuje toliko mezi orgány veřejné moci (samozřejmě z hlediska relevance pro účely působnosti kontrolního řádu).

S ohledem na uvedené skutečnosti tedy není třeba chránit práva a oprávněné zájmy kontrolované osoby ve stejném rozsahu jako je tomu u jiných druhů kontrol, a proto kontrolní řád upravuje též další skutečnosti související s výkonem této kontroly, a to především možnost ukládání opatření k nápravě, která není třeba realizovat v rámci správního řízení, nýbrž přímo jako součást kontroly. Taková úprava je např. již nyní obsažena v příslušných ustanoveních zákonů o územních samosprávných celcích upravujících kontrolu výkonu přenesené působnosti (viz § 129b odst. 3 zákona o obcích, § 88 odst. 3 zákona o krajích či § 115 odst. 3 zákona o hl. m. Praze), jež je jednou z kontrol, která spadá pod vymezení kontroly výkonu státní správy pro účely kontrolního řádu.

V ostatním se i pro tuto kontrolu užijí ustanovení kontrolního řádu upravující průběh kontroly, samozřejmě v rozsahu pro účely konkrétní kontroly nezbytném.

HLAVA IV – Společná ustanovení

K § 20

Kontrolující se při kontrolní činnosti seznamuje s celou řadou skutečností rozdílného charakteru, z nichž některé mohou mít pro kontrolovanou osobu, popř. jinou zúčastněnou či dotčenou osobu zásadní význam anebo jsou jinak chráněny zákonem. Účelem tohoto ustanovení je tedy ochrana údajů získaných při kontrole, případně též v rámci realizace úkonů předcházejících kontrole. Zajištění této ochrany je uloženo nejen kontrolujícím, ale i přizvaným osobám, tj. všem, kteří přichází do styku s údaji získanými v souvislosti s kontrolou, přičemž povinnost mlčenlivosti kontrolujícího trvá i po skončení jeho pracovněprávního či jiného vztahu anebo služebního poměru.

Povinnost mlčenlivosti tedy v sobě zahrnuje též respektování ochrany utajovaných informací, osobních údajů, obchodního tajemství a dalších údajů a informací chráněných zvláštními zákony, s nimiž se kontrolující při výkonu kontroly seznámil, a nakládání s takovými údaji a informacemi v souladu s těmito zákony.

Na druhou stranu povinnost mlčenlivosti nemůže být absolutní, tj. bezvýjimečná. Tam, kde sama osoba, v jejímž zájmu je taková povinnost uložena, netrvá na jejím zachovávání, není třeba ani obecně na této povinnosti trvat. Dalšími případy, kdy by lpění na povinnosti mlčenlivosti bylo kontraproduktivní, jsou odůvodněné případy vyšších celospolečenských zájmů, jako je např. ochrana zdraví, života, veřejného pořádku či bezpečnosti apod. V těchto případech může kontrolujícího nebo přizvanou osobu zprostit povinnosti mlčenlivosti nadřízená osoba kontrolujícího.

Určité prolomení této povinnosti upravuje kontrolní řád v rámci spolupráce kontrolních orgánů a zveřejňování informací o kontrolách (§ 25 a 26).

Kromě výše uvedených výjimek nepřipouští kontrolní řád žádné další obecné prolomení povinnosti mlčenlivosti, zakotvené v tomto ustanovení. Zda jsou dány důvody k tomu, aby byla povinnost mlčenlivosti prolomena, by mělo být řešeno jiným právním předpisem, který upravuje poskytování určitých informací. Např. stávající obecná úprava poskytování informací obsažená v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, povinnost mlčenlivosti související s výkonem kontroly do určité míry respektuje. Výjimkou jsou pouze informace, které vznikly činností kontrolního orgánu (viz § 11 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb.).

K § 21

Účelem tohoto ustanovení je výslovná úprava postupu, kdy je třeba provést „opravu“, resp. doplnění protokolu o kontrole. Jedná se jednak o opravu nesprávností, k níž není třeba provedení dalších kontrolních úkonů, a dále o doplnění protokolu o kontrole v případě, kdy z námitek, jimž bylo vyhověno, anebo z vlastního podnětu kontrolního orgánu vyplyne potřeba provedení dalších kontrolních úkonů. Vzhledem k tomu, že kontrola je již ukončena, zakotvuje kontrolní řád speciální institut došetření věci (obdobný institut obsahoval též zákon č. 405/1991 Sb.), v rámci něhož lze provést potřebné kontrolní úkony i po ukončení kontroly.

Z důvodu zachování přesného záznamu o průběhu kontroly a s ohledem na zachování právní jistoty se původní protokol o kontrole nepřepracovává, resp. nenahrazuje protokolem novým, nýbrž se využívá forma dodatku, jenž se stává přílohou protokolu o kontrole a jehož stejnopis se doručí kontrolované osobě.

Opravu nesprávností obsahuje též správní řád, a to v § 18 upravujícím opravu zřejmých nesprávností v protokolu, coby záznamu o některých procesních úkonech, a dále v § 70 týkajícím se opravy zřejmých nesprávností v rozhodnutí. Ani jeden ze způsobů však neodpovídá zcela povaze kontroly, a proto upravuje kontrolní řád opravu nesprávností (a to nikoli pouze zřejmých) speciálně. Navíc v případě správního řádu se jedná toliko o opravu zřejmých nesprávností, zatímco kontrolní řád stanoví postup pro opravu jakýchkoli nesprávností. Taková úprava např. ve stávajícím zákonu o státní kontrole chybí.

K § 22

Toto ustanovení vychází z povinnosti vedení spisu, která je zakotvena v § 63 a násl. zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a především v § 17 správního řádu, s jehož subsidiární aplikací kontrolní řád v tomto případě přímo počítá. Kontrolní spis tvoří zejména podání, protokoly, záznamy, písemná vyhotovení rozhodnutí a další písemnosti, které se vztahují k dané kontrole.

Kromě ochrany utajovaných informací a jiných zákonem chráněných údajů (jež je obsažena též v § 38 správního řádu) je zde navíc výslovně zakotvena ochrana toho, kdo podal podnět ke kontrole. Kontrola je postupem zahajovaným z moci úřední, a proto identifikace podatele podnětu není pro kontrolovanou osobu relevantní. Stejně tak tato skutečnost nemůže ovlivnit případné podání námitek, které se vztahují toliko ke kontrolním zjištěním a nikoli k dalším skutečnostem. V rámci námitek by tedy nebylo možné uplatňovat např. zpochybnění důvěryhodnosti či jiné skutečnosti související s osobou podatele podnětu k výkonu kontroly.

K § 23

Zde je zachována dosud uplatňovaná koncepce obsažená též v zákonu o státní kontrole, dle níž si každý subjekt hradí své náklady. Oproti úpravě zákona o státní kontrole však již není připuštěna možnost úhrady nepřiměřených nákladů, které kontrolované osobě vzniknou např. v důsledku využívání technických prostředků (jako např. telefonu, kopírky, faxu, PC s internetem apod.) kontrolujícími. V současné době se totiž zpravidla jedná o technické prostředky, jejichž využívání je běžné a nepředstavuje pro kontrolovanou osobu nepřiměřené náklady. Posuzování nepřiměřenosti nákladů by nadto v rámci kontroly bylo poměrně složité, a proto je případná náhrada takových nákladů ponechána pouze na využití obecného institutu náhrady škody. Kromě toho předcházení takovým nepřiměřeným nákladům je zohledněno též v základní povinnosti kontrolního orgánu a přizvaných osob, spočívající v ochraně a šetření práv a oprávněných zájmů kontrolovaných i povinných osob, s níž souvisí též povinnost využívat práva kontrolujícího pouze v nezbytně nutném rozsahu.

K § 24

Obecně platí, že kontrolu vykonává přímo kontrolní orgán, jemuž takovou pravomoc svěřuje zákon, a to prostřednictvím svých kontrolujících. Nicméně za určitých okolností lze v zájmu efektivity kontroly připustit též převzetí výkonu kontroly (a to jak před zahájením, tak i v průběhu již zahájené kontroly) nadřízeným kontrolním orgánem, tj. nadřízeným správním orgánem příslušného kontrolního orgánu (pro jeho určení se použije § 178 správního řádu) tam, kde dle správního uvážení nadřízeného orgánu je převzetí kontroly (atrakce) s ohledem na konkrétní okolnosti efektivnější (např. u mimořádně odborně složitých kontrol, v případě vyloučení všech kontrolujících příslušného kontrolního orgánu pro podjatost, tam, kde z důvodu vhodnosti ochrany veřejného zájmu či zájmu kontrolované osoby bude provedení kontroly nadřízeným orgánem vhodnější, z důvodu nečinnosti podřízeného kontrolního orgánu apod.).

Takové převzetí provedení kontroly není úplnou novinkou, neboť již v současné době je tato možnost výslovně připuštěna např. v § 6 odst. 6 zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů – zde se však jednalo toliko o vztahy mezi Úřadem a inspektoráty práce, zatímco předmětné ustanovení kontrolního řádu zavádí tuto možnost jako obecný institut.

Jedná se však toliko o možnost, nikoli povinnost nadřízeného orgánu, a tudíž bude záležet pouze na rozhodnutí nadřízeného orgánu, zda tohoto práva využije, či nikoli. Kromě toho by využívání této možnosti mělo být výjimečné a prováděno pouze v odůvodněných případech (např. hrozí-li nebezpečí z prodlení, jsou-li z účasti na kontrole vyloučeni všichni kontrolující příslušného podřízeného kontrolního orgánu, jedná-li se o mimořádně odborně složitý případ, má-li nadřízený kontrolní orgán důležitý zájem na provedení takové kontroly, apod.).

Pokud jde o samotnou kontrolu a její průběh, postupuje nadřízený orgán v souladu s právními předpisy, dle nichž by za „normálních“ okolností postupoval příslušný podřízený kontrolní orgán. Současně je v zájmu efektivity, hospodárnosti a snížení zátěže kontrolovaných osob zajištěna neduplicita kontrol, což znamená, že v případě provedení kontroly nadřízeným orgánem nemůže být tatáž kontrola provedena následně či dokonce souběžně příslušným kontrolním orgánem.

K § 25

Účelem tohoto ustanovení je maximální zefektivnění kontrol a současně ochrana a šetření práv kontrolovaných osob. Promítá se do něj především požadavek na efektivitu a hospodárnost kontrol a rovněž zásada tzv. dobré správy, jež je zakotvena v § 8 správního řádu. Cílem je zajistit, aby určitá část kontrol v působnosti zákona nezůstávala stranou zájmu, zatímco jiná oblast by nadměrně zatěžovala kontrolované osoby množstvím kontrol s podobným předmětem. Zejména je třeba na základě účinné výměny informací mezi kontrolními orgány zajistit co nejefektivněji koordinaci jednotlivých druhů kontrolních činností tak, aby nebyly kontrolované osoby zbytečně zatěžovány, kontrola byla efektivní, rychlá a hospodárná. Kontrolní orgány by tedy měly vzájemně více spolupracovat, informovat se a tam, kde je to možné a povahy jednotlivých kontrol to dovolují, projednat a vzájemně koordinovat jejich provedení, popř. využívat výsledků souvisejících či předcházejících kontrol.

Z důvodu různorodosti veřejné správy a nesouměřitelnosti potřeb resortních kontrolních orgánů v rámci jednotlivých druhů kontrolních činností se záměrně nestanoví centrální koordinační orgán pro všechny druhy kontrol. Lze doporučit, a navrhovaná úprava to nejen nevylučuje, ale spíše podporuje, aby v rámci jednotlivých druhů kontrol byl vytvořen určitý systém koordinace příslušných kontrolních orgánů. Koordinačním orgánem může být v jednotlivých oblastech např. některý věcně příslušný ústřední správní úřad určený zvláštním zákonem.

Za účelem maximální podpory spolupráce kontrolních orgánů a zvýšení efektivity a hospodárnosti kontrol je součástí tohoto ustanovení též výslovné zakotvení povinnosti každého orgánu veřejné moci, nikoli tedy jen kontrolního orgánu ve smyslu kontrolního řádu, poskytnout kontrolnímu orgánu potřebné kontrolní podklady, údaje a informace. Nejedná se však o povinnost opatřování kontrolních dokladů a informací, což je úkolem kontrolního orgánu, nýbrž jen o poskytnutí těch podkladů a informací, které má dožádaný orgán k dispozici. Stejně tak není tímto ustanovením prolomeno plnění povinností uložených jiným právním předpisem, které brání poskytnutí požadovaných informací či kontrolních dokladů, s výjimkou povinnosti mlčenlivosti, která je tímto ustanovením prolomena tam, kde jiný právní předpis neobsahuje speciální ustanovení, upravující okruh subjektů či orgánů, jimž jediným se mohou informace poskytovat (viz např. zákon o České národní bance, daňový řád apod.). Kontrolující by totiž měl mít pokud možno neomezený přístup ke všem údajům a informacím, které ke splnění účelu kontroly potřebuje. Současně je však z hlediska nakládání s takto získanými údaji a informacemi třeba zachovávat jejich ochranu ve stejném rozsahu jako jim zajišťuje orgán veřejné moci, který tyto údaje nebo informace poskytl.

V obdobném duchu je současně stanovena též povinnost všem kontrolním orgánům poskytovat na požádání jinému kontrolnímu orgánu, popř. orgánu veřejné moci, výsledky svých kontrol, přičemž je vzhledem k výslovnému zakotvení povinnosti mlčenlivosti pro všechny zaměstnance dotčených orgánů dostatečně zajištěna též ochrana citlivých informací, a tudíž poskytnutí výsledků kontrol jinému orgánu veřejné moci není porušením povinnosti mlčenlivosti dle § 20.

Hlavním účelem výše popsaných poskytování informací je posílení spolupráce mezi orgány veřejné moci a eliminace zátěže kontrolovaných či povinných osob, neboť v současné době nedostatečná právní úprava této spolupráce a důraz na dodržování povinnosti mlčenlivosti i vůči jiným orgánům veřejné moci mají v praxi za následek vyžadování týchž dokladů a informací po kontrolované nebo povinné osobě různými orgány veřejné moci namísto sdílení těchto informací v rámci orgánů veřejné moci. Zlepšení spolupráce a koordinace v oblasti kontrol by mělo přispět též ke zvýšení efektivity kontrol.

Stanovení povinnosti kontrolního orgánu informovat jiný správní orgán, který je oprávněn ve své působnosti činit opatření k nápravě zjištěného stavu nebo ukládat sankce za zjištěné nedostatky, o nedostatcích zjištěných kontrolou, reaguje na požadavek dobré správy, zvýšení spolupráce orgánů veřejné správy, a tím zefektivnění výkonu veřejné správy, jakož i na dosažení účelu kontroly, jímž není toliko odhalení případných nedostatků, nýbrž též jejich náprava či předcházení jejich opakovanému výskytu.

K § 26

Účelem tohoto ustanovení je naplnění požadavků veřejného zájmu a současných trendů prosazujících se v oblasti veřejné správy, jejichž cílem je větší transparentnost veřejné správy a informování veřejnosti o výsledcích vykonaných kontrol. Takové zveřejnění napomáhá jednak prevenci a zpětné vazbě sloužící k zefektivnění kontrol, a současně zajišťuje větší informovanost veřejnosti, což odpovídá stávajícímu trendu transparentnosti veřejné správy. Kontrolní orgán by tedy měl každoročně zveřejnit určitou souhrnnou zprávu, která bude obsahovat informace naplňující výše uvedené požadavky. Vzhledem k ochraně poskytované jinými právními předpisy některým informacím a údajům (např. utajované informace, osobní údaje, obchodní tajemství, presumpce neviny, apod.) se bude zpravidla jednat o určité zobecněné a anonymizované informace, ovšem s konkrétní vypovídací hodnotou. Rozsah zveřejňovaných informací však nelze vzhledem k různorodosti kontrol ve veřejné zprávě obecně určit. Bude tedy záviset především na úvaze kontrolního orgánu, popř. věcně příslušný ústřední správní úřad může upravit tyto podrobnosti jiným právním předpisem, popř. metodicky v rámci své koordinační role. Minimální rozsah informací, aby měl vypovídací hodnotu, by však měl alespoň obsahovat označení kontrolního orgánu, vymezení druhu, předmětu či oblasti kontrol, druhové vymezení kontrolovaných osob (při respektování práva na ochranu osobnosti u fyzických osob a dobrého jména u osob právnických) a výsledky kontrol, alespoň v rozsahu nejčastějších či nejzávažnějších pochybení.

V některých případech je dokonce třeba s ohledem na zvlášť podstatné veřejné zájmy (např. ochranu života a zdraví občanů) určitá kontrolní zjištění související s ochranou těchto zájmů povinně zveřejnit již v průběhu kontroly (např. kontroly v oblasti hygienické a veterinární správy, požární ochrany, životního prostředí apod.). Tato povinnost je ale konkrétně upravena jinými právními předpisy.

Obecné zveřejnění určitých informací dle kontrolního řádu může dokonce přispět ke snížení počtu žádostí o informace dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, či zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, nebo alespoň usnadnit kontrolnímu orgánu jejich vyřizování odkazem na již zveřejněné informace v souladu s kontrolním řádem.

Periodicita zveřejňování informací o výsledcích kontrol je alespoň 1 rok, tj. může být kratší (např. čtvrtletně, ale i nepravidelně dle potřeby, resp. povahy kontrol), nemůže být však delší. Spolu se zveřejněním informací o výsledcích kontrol může být současně zveřejněn plán kontrol na další období.

K § 27

Účelem tohoto ustanovení je větší předvídatelnost plánovaných kontrol tam, kde to nebrání splnění účelu kontroly. Na základě plánů navíc mohou různé kontrolní orgány lépe koordinovat provádění svých kontrol u téže kontrolované osoby tak, aby byla minimalizována zátěž, kterou výkon kontroly působí.

Konkrétní období, na něž se plán kontrol zpracovává, může být stanoveno buďto jiným právním předpisem, nebo pouze interním předpisem kontrolního orgánu, popř. nadřízeného kontrolního orgánu v případě, že koordinuje výkon kontrol na svém úseku státní správy.

K § 28

Vzhledem k tomu, že kontrolní řád se neomezuje toliko na kontroly vykonávané v rámci veřejné správy (blíže k tomu viz zdůvodnění k § 1), je zde výslovně v zájmu právní jistoty a předcházení případným mezerám právní úpravy stanovena subsidiární aplikace správního řádu na všechny kontrolní postupy realizované dle kontrolního řádu, neboť kontrolní řád do značné míry počítá se subsidiární aplikací příslušných ustanovení správního řádu, a tudíž neobsahuje duplicitní právní úpravu, přičemž u některých kontrol (jako např. kontrol výkonu státní správy, kontrol prováděných Nejvyšším kontrolním úřadem, případně kontrol prováděných příslušnými orgány Parlamentu či jeho komor) by neexistence takového ustanovení mohla vzhledem k působnosti správního řádu činit výkladové problémy.

HLAVA V – Přechodná a zrušovací ustanovení

K § 29

Toto přechodné ustanovení reaguje na existenci kontrolních postupů zahájených před účinností tohoto zákona, avšak dosud nedokončených. V zájmu právní jistoty a kontinuity výkonu kontroly je zachována aplikace dosavadních předpisů, a tudíž se kontrolní řád aplikuje až na kontroly zahájené po jeho účinnosti.

Dále toto ustanovení reaguje na některé změny, jež nový zákon vyvolá, a to zejména u pověření ke kontrole vydávaných formou průkazů. V současné době totiž existují průkazy odkazující výslovně na zákon o státní kontrole, který je tímto zákonem rušen, přičemž další neomezená existence takových průkazů není z hlediska právní jistoty kontrolovaných a povinných osob žádoucí. Kontrolní řád nicméně ponechává dostatečný časový prostor k obnově takových průkazů tak, aby tato změna nevyvolala zvýšené náklady na státní rozpočet.

K § 30

Dochází ke zrušení dosavadního zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, jenž je nahrazen novým kontrolním řádem.

ČÁST DRUHÁ – Změna zákona o ochraně utajovaných skutečností

K § 31

Ustanovení části třetí hlavy třetí zákona o ochraně utajovaných skutečností mění zákon o státní kontrole. Účinností kontrolního řádu dojde ke zrušení zákona o státní kontrole, s čímž souvisí též potřeba zrušení jeho novel.

ČÁST TŘETÍ – Změna zákona o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze

K § 32

Část třináctá zákona o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze mění zákon o státní kontrole. Účinností kontrolního řádu dojde ke zrušení zákona o státní kontrole, s čímž souvisí též potřeba zrušení jeho novel.

ČÁST ČTVRTÁ – Změna zákona, kterým se mění některé zákony na úseku ochrany veřejného zdraví

K § 33

Část desátá zákona, kterým se mění některé zákony na úseku ochrany veřejného zdraví, mění zákon o státní kontrole. Účinností kontrolního řádu dojde ke zrušení zákona o státní kontrole, s čímž souvisí též potřeba zrušení jeho novel.

ČÁST PÁTÁ – Změna zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím správního řádu

K § 34

Část dvacátá pátá zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím správního řádu, mění zákon o státní kontrole. Účinností kontrolního řádu dojde ke zrušení zákona o státní kontrole, s čímž souvisí též potřeba zrušení jeho novel.

ČÁST ŠESTÁ – Změna zákona č. 392/2005 Sb.

K § 35

Část druhá zákona č. 392/2005 Sb. mění zákon o státní kontrole. Účinností kontrolního řádu dojde ke zrušení zákona o státní kontrole, s čímž souvisí též potřeba zrušení jeho novel.

ČÁST SEDMÁ – Změna zákona o změně zákonů v souvislosti s přijetím zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti

K § 36

Část desátá zákona o změně zákonů v souvislosti s přijetím zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti mění zákon o státní kontrole. Účinností kontrolního řádu dojde ke zrušení zákona o státní kontrole, s čímž souvisí též potřeba zrušení jeho novel.

ČÁST OSMÁ – Změna zákona č. 230/2006 Sb.

K § 37

Část šestá zákona č. 230/2006 Sb. mění zákon o státní kontrole. Účinností kontrolního řádu dojde ke zrušení zákona o státní kontrole, s čímž souvisí též potřeba zrušení jeho novel.

ČÁST DEVÁTÁ – Změna zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím daňového řádu

K § 38

Část desátá zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím daňového řádu, mění zákon o státní kontrole. Účinností kontrolního řádu dojde ke zrušení zákona o státní kontrole, s čímž souvisí též potřeba zrušení jeho novel.

ČÁST DESÁTÁ – Účinnost

K § 39

Účinnost kontrolního řádu se navrhuje k 1. lednu 2014. Datum účinnosti právní úpravy kontrolního řádu zohledňuje potřebu zpracování novelizací souvisejících právních předpisů, jejichž prostřednictvím budou odstraněny neodvodněné odchylky a duplicity. S ohledem na právní jistotu adresátů příslušných právních norem je však třeba, aby kontrolní řád a na něj navazující novelizace souvisejících právních předpisů nabyly účinnosti ke stejnému datu, neboť v opačném případě by vznikla pochybnost, podle které právní úpravy mají kontrolní orgány postupovat. Dostatečně dlouhá legisvakance současně poskytuje přiměřený prostor kontrolním orgánům a kontrolujícím seznámit se s pravidly kontrolního řádu a připravit se na jejich aplikaci.

V Praze dne 21. prosince 2011

RNDr. Petr Nečas, v. r.

předseda vlády

Jan Kubice, v. r.

ministr vnitra