zákon č. 420/2004 Sb.

Návrh výše uvedeného zákona byl vypracován Ministerstvem financí ve spolupráci s Ministerstvem vnitra na základě věcného záměru zákona, schváleného vládou dne 20. února 2002 usnesením č. 165, jímž vláda svěřila přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků Ministerstvu financí. Podle připomínek Legislativní rady vlády byl návrh zákona rozdělen do dvou předloh, a to

• zákona o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí ( dále jen „ zákon o přezkoumání“) a současně s ním předkládaného

• zákona o změně zákonů souvisejících.

Návrhy obou zákonů vláda projednala dne 17. září 2003 a schválila je v předloženém znění beze změn ( naprostou většinou přítomných členů vlády) svým usnesením č. 911.

I.

Zhodnocení platného právního stavu v oblasti přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků

Platný právní stav v  oblasti přezkoumávání je reprezentován dvěma skupinami právních úprav, jimiž jsou:

1. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, a k němu vydaná prováděcí vyhláška Ministerstva financí č. 41/2002 Sb., o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění vyhlášky č. 67/2003 Sb.

2. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.

Ad 1)

Povinnost dát si přezkoumat své hospodaření za uplynulý rok je všem územním samosprávným celkům a dobrovolným svazkům obcí uložena zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Na základě zmocnění uvedeného v tomto zákoně¹⁾ Ministerstvo financí vydalo k němu prováděcí předpis – vyhlášku č. 41/2002 Sb., o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí (dále jen „územní celek”), kterou novelizovalo vyhláškou č. 67/2003 Sb.

Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů v § 17 odst. 4 sice upravuje předmět přezkoumání hospodaření územních celků, ale jeho vymezení ponechává na prováděcím předpisu, jímž je uvedená vyhláška č. 41/2002 Sb. Bližší rozvedení této právní materie ve zmíněné vyhlášce není vyhovující, neboť zmíněná prováděcí právní úprava se týká pouze obsahu a podmínek přezkoumání, nikoliv způsobu přezkoumání a procesních pravidel při něm uplatňovaných. Navíc po zrušení okresních úřadů se touto vyhláškou řídí při přezkoumání pouze krajské úřady a Magistrát hl. m. Prahy. Pro auditory, kteří vykonávají uvedenou činnost na základě zákona č. 254/2000 Sb., o auditorech, ve znění pozdějších předpisů, vydala Komora auditorů České republiky v roce 1998 za tímto účelem auditorskou směrnici č. 52 – „Audit obcí a organizací veřejného sektoru”, kterou v roce 2002 přepracovala a vydala pod názvem „Audit územních samosprávných celků“.

Vyhodnocení pozitivněprávního stavu v dané oblasti vede nutně k závěru, že je třeba řešit vztahy týkající se předmětného přezkoumání ucelenou a provázanou zákonnou úpravou tak, aby byl jednotně stanoven předmět a způsob přezkoumání ( hlediska při něm uplatňovaná a postup přezkoumání), včetně procesněprávního postavení a vztahu účastníků, vyplývajícího z přezkoumání, tj. pravidla přezkoumání.

Ad 2)

Povinnost dát si přezkoumat své hospodaření za uplynulý rok je kromě toho zakotvena pro obce včetně statutárních měst a pro dobrovolné svazky obcí v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, pro kraje v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích ( krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů a pro hlavní město Prahu v zákoně č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, přičemž se v těchto zákonech upravuje částečně i způsob přezkoumání a některé další okolnosti.

Způsob přezkoumání si mohly podle původního znění těchto zákonů územní celky (s výjimkou městských částí a městských obvodů statutárních měst takto členěných) zvolit, a to tak, že buď zadají toto přezkoumání auditorovi, nebo požádají o přezkoumání příslušný státní orgán. U obcí a u dobrovolných svazků obcí byl tímto státním orgánem okresní úřad, u statutárních měst, u hlavního města Prahy a u krajů Ministerstvo financí. Podle uvedené právní úpravy byly tedy přezkoumávajícími orgány Ministerstvo financí a okresní úřady, na které se obrátilo se žádostí o přezkoumání přes 6000 obcí, tj. 90 % všech obcí.

Novely zákona o obcích a zákona o krajích přijaté v květnu a v červnu loňského roku, které nabyly účinnosti 1. ledna 2003, podstatně změnily a zkomplikovaly stav uvedené právní úpravy, která pozbyla účinnosti koncem roku 2002.

Především odňaly územním celkům od 1. ledna 2003 možnost volby pro zadání přezkoumání a stanovily povinnost dát si přezkoumat hospodaření auditorem,²⁾ a to:

• obcím nad 5 000 stálých obyvatel včetně statutárních měst a všem dobrovolným svazkům obcí (zákon č. 313/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích),

• všem krajům (zákon č. 231/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 129/2000 Sb., o krajích).

U obcí do 5 000 stálých obyvatel ponechal zákon č. 313/2002 Sb. možnost zadat přezkoumání auditorovi nebo požádat o přezkoumání kraj, který není státním orgánem, ale především subjektem samosprávným, a proto tuto činnost vykonává v přenesené působnosti. Do procesu přezkoumání jsou zákonem č. 313/2002 Sb. nově začleněny finanční úřady. Podle § 45 odst. 1 může finanční úřad ve správním řízení uložit obci pokutu do výše 100 000 Kč, jestliže si o přezkoumání nepožádá a zabezpečí provedení přezkoumání obce auditorem na náklad povinné obce.³⁾

Naprosto odlišná pravidla pro přezkoumání platí podle zákona č. 131/2000 Sb., pro hlavní město Prahu a pro jeho městské části. Hlavnímu městu Praze i jeho městským částem zůstává možnost volby. Zatímco kraje musí zadat přezkoumání hospodaření auditorovi, hlavní město Praha může využít také této možnosti, anebo může o přezkoumání požádat Ministerstvo financí. Také městské části hlavního města Prahy mohou bez ohledu na jejich velikost požádat o přezkoumání Magistrát hlavního města Prahy, nebo zadat výkon přezkoumání auditorovi.

Tyto nerovné podmínky pro způsob přezkoumání hospodaření - dané na jedné straně zákonem č. 131/2000 Sb., který pro hlavní město Prahu a pro všechny městské části (i s počtem stálých obyvatel nad 50 000) dává možnost volby při zadávání výkonu přezkoumání a na straně druhé odnětí možnosti této volby pro obce s počtem stálých obyvatel nad 5 000, pro všechna statutární města a pro dobrovolné svazky obcí na základě zákona č.  313/2002 Sb. a pro kraje na základě zákona č. 231/2002 Sb., (a to za současně jim uložené povinnosti zadat přezkoumání auditorovi a hradit náklady s tím vzniklé ze svých prostředků) - vytváří nerovné postavení zmíněných územních celků, provázené u obcí, dobrovolných svazků obcí a krajů omezením jejich rozhodovací pravomoci.

Situací, která vznikne po zrušení okresních úřadů v oblasti přezkoumání hospodaření se vláda zabývala již 4. prosince 2000 v souvislosti s projednáním koncepce zvýšení účinnosti kontroly a přijala usnesení č. 1217. Zprávou, kterou na základě tohoto usnesení předložilo Ministerstvo vnitra, se vláda opět zabývala na svém zasedání 13. června 2001 a přijala usnesení č. 587, v němž uložila ministru vnitra ve spolupráci s ministrem financí a s prezidentem Nejvyššího kontrolního úřadu připravit a předložit vládě do 31. prosince 2001 věcný záměr zákona, jímž by se řešilo přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků (ne zcela správně označované jako veřejný audit).

Předmětný věcný záměr vláda projednala dne 20. února 2002 a přijala k němu zmiňované usnesení č. 165. Citovaným usnesením vláda schválila věcný záměr tohoto zákona, a to ve znění varianty A. Oproti vládou zamítnuté variantě B, ve které se předpokládalo zřízení nového ústředního úřadu státní správy (pro koordinaci postupu veřejných auditorů ustanovených pro přezkoumání hospodaření), bylo podle schválené varianty A přezkoumání hospodaření svěřeno do oboru působnosti Ministerstva financí.

Ministerstvo financí ve spolupráci s Ministerstvem vnitra na základě citovaného usnesení vlády vypracovalo předkládaný návrh zákona o přezkoumání hospodaření územních celků.

Pro realizaci uloženého řešení je třeba novelizovat zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů a dále zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

II.

Odůvodnění hlavních principů navrhované úpravy

Principy navrhované právní úpravy vycházejí

• ze zadání vlády schváleného jejím usnesením č. 125/1999, podle něhož měl být novelizován zákon č. 552/1991Sb., o státní kontrole, nebo vypracován zákon nový upravující kontrolní proces,

• ze souboru koncepcí k reformě veřejné správy projednaného vládou dne 4. prosince 2000 a schváleného usnesením vlády č. 1217 ke zvýšení účinnosti kontroly územních samosprávných celků,

• z usnesení vlády č. 587 ze dne 13. června 2001 k legislativnímu řešení situace po zrušení okresních úřadů,

• z usnesení vlády č. 165 ze dne 20. února 2002 k věcnému záměru zákona o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků, jímž byla schválena pro způsob přezkoumání varianta A věcného záměru zákona, podle níž gesce za přezkoumání hospodaření spadá do působnosti Ministerstva financí,

• z mezinárodních zvyklostí v oblasti kontroly veřejnoprávních korporací.

Hlavní principy zakotvené v navrhovaném zákonu jsou následující:

1. princip kontinuálnosti právního řádu a kompatibility právních předpisů.

Za tímto účelem

• vrací se územním celkům původní možnost volby způsobu přezkoumání hospodaření mezi zadáním přezkoumání auditorovi nebo požádáním o toto přezkoumání státní orgán nebo Magistrát hlavního města Prahy v případě městských částí, a to ve stejném rozsahu jak byla upravena v předchozím znění zákona č. 128/2000 Sb., o obcích a zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, a jak je upravena v zákoně č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze,

• zaniklé okresní úřady, jakožto územní státní orgány, se ve funkci přezkoumávajících orgánů nahrazují jiným státním orgánem, v daném případě Ministerstvem financí, které plnilo funkci přezkoumávajícího orgánu již podle právní úpravy z roku 2000, a to vůči statutárním městům (podle zákona č. 128/2000 Sb.), vůči krajům (podle zákona č. 129/2000 Sb.) a vůči hlavnímu městu Praze (podle zákona č. 131/2000 Sb.),

• navazuje se po věcné i terminologické stránce zejména na zmiňované zákony o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, o obcích, o krajích a o hlavním městě Praze a na další zákony (např. na zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů),

• sbližují se postupy uplatňované při přezkoumání hospodaření přezkoumávajícími orgány upravené v  tomto návrhu zákona s postupy upravenými v  zákoně č. 254/2000 Sb., o auditorech, jako např. způsob předání a projednání zprávy o výsledku přezkoumání nebo postup při informování v případě podezření z naplnění skutkové podstaty trestného činu.

2. princip rovnoprávného postavení územních celků z hlediska volby způsobu přezkoumání jejich hospodaření.

• oproti úpravě způsobu přezkoumání provedené v novele zákona o obcích a zákona o krajích, které nabyly účinnosti k 1. 1. 2003, návrh tohoto zákona ponechává všem územním celkům stejné možnosti volby jako má hlavní město Praha podle zákona č. 131/20000 Sb., a to bez rozdílu kolik má územní celek stálých obyvatel.

3. princip zvýšení účinnosti kontroly územních celků (jak předpokládal soubor koncepcí k veřejné správě z prosince 2000) a zvýšení efektivnosti jejího výkonu.

Za tímto účelem se v návrhu zákona

• dosavadní jednorázové přezkoumání hospodaření za uplynulý rok vykonávané po jeho skončení rozkládá u většiny přezkoumávaných subjektů do dílčích přezkoumání v průběhu roku, jehož se přezkoumání týká (tj. běžného roku) a na začátku následujícího roku; tento postup umožní řádné přezkoumání hospodaření podle ustanovení navrhovaného zákona a rovnoměrné vytížení kontrolorů v průběhu celého roku, které zbaví kontrolory nárazového jednorázového pracovního zatížení v první polovině následujícího roku a vytvoří tak časový prostor v běžném i v následujícím roce pro získávání informací od kontrolorů za účelem průběžného napravování zjištěných chyb a nedostatků v územních celcích a tím i pro zlepšení jejich hospodaření,

• zavádí dozor státu nad správností přezkoumání hospodaření v těch případech, kdy výkon této státní správy je svěřen subjektu, který není státním orgánem (Magistrát hl. m. Prahy, auditoři).

4. princip rovného procesněprávního postavení účastníků vztahů vyplývajících z přezkoumání.

Za tímto účelem se do přezkoumání hospodaření

• zavádí kontrolní řád, při jehož uplatňování budou (na rozdíl od zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole) respektovány zvláštnosti řídících orgánů a samosprávné kompetence územních celků, jakož i adekvátní práva přezkoumávajících orgánů včetně jejich kontrolorů na straně jedné a územních celků včetně jejich zaměstnanců na straně druhé.

5. princip slučitelnosti se zahraničními obecně uznávanými zvyklostmi v oblasti kontroly veřejnoprávních korporací.

Za tímto účelem v návrhu zákona

• nejsou použity některé termíny ze zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole,⁴⁾ které neodpovídají běžně užívaným výrazům v kontrole veřejnoprávních korporací v demokratických státech,

• je zapracována povinnost orgánů vykonávajících přezkoumání oznámit písemně územnímu celku počátek přezkoumání předem, a to nejpozději 5 dnů před jeho vlastním uskutečněním,

• je dána územním celkům možnost zaujmout k návrhu zprávy o výsledku přezkoumání písemné stanovisko a po projednání stanoviska s kontrolorem pověřeným řízením přezkoumání přiložit konečné stanovisko k výsledné zprávě; tím zpráva o přezkoumání přestává být jednostranným aktem kontrolujícího orgánu, ale stává se komplexním výsledným materiálem předkládaným k projednání příslušnému orgánu (např. zastupitelstvu obce), k přijetí opatření k nápravě zjištěných chyb a nedostatků a k vyvození případných důsledků a stává se tak i motivujícím nástrojem k hospodárnějšímu chování územních celků.

III.

Nezbytnost navrhované úpravy

Nezbytnost navrhované právní úpravy přezkoumávání hospodaření územních celků vyplývá z nutnosti

• řešit problematiku přezkoumání hospodaření územních celků komplexně a uceleně ( na rozdíl od její dosavadní roztříštěnosti),

• stanovit podrobný výčet oblastí hospodaření tvořících předmět přezkoumání, který by zahrnoval i úseky činnosti dosud nekontrolované, které však mohou výrazně ovlivnit jejich hospodaření a finanční situaci (například nakládání s pohledávkami, přijímání závazků územního celku, poskytování záruk a zástav územního celku, učiněných ve prospěch třetích osob),

• dát státnímu orgánu, v daném případě Ministerstvu financí, dosud neexistující možnost výkonu kontroly hospodaření a nakládání s majetkem a příjmy obcí a krajů a vytvořit tak i předpoklady pro plné zabezpečení kontrol nakládání s prostředky poskytnutými z Národního fondu a s dalšími prostředky poskytnutými České republice z EU určenými pro územní celky,

• sjednotit způsob přezkoumání hospodaření tak, aby všechny obce, kraje a dobrovolné svazky obcí měly možnost volby mezi přezkoumáním hospodaření státním orgánem nebo auditorem,

• umožnit v souladu s požadavky EK kontrolu dokladů u právnických nebo fyzických osob podílejících se na dodávkách zboží nebo služeb pro územní celky,

• nově, a to v souladu s evropskými zvyklostmi, upravit procesní pravidla tohoto přezkoumání, jakož i práva a povinnosti zúčastněných stran a umožnit územním celkům zaujmout k výsledkům přezkoumání své stanovisko, a tím pro oblast územních samosprávných celků prakticky splnit úkol jímž bylo uloženo Ministerstvu financí usnesením vlády č. 125/1999 novelizovat zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, nebo vypracovat zákon nový,

• zavést dozor nad dodržováním povinností stanovených zákonem o přezkoumání hospodaření.

IV.

Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Návrh zákona o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků odpovídá ústavnímu pořádku České republiky a odstraňuje některé nedostatky stávající právní úpravy, které se v této oblasti vyskytly, jak vyplývá z I. oddílu této důvodové zprávy.

Řešení uvedené v návrhu zákona zabraňuje rozšiřování počtu úkonů státní správy vykonávaných vyššími územními celky v přenesené působnosti namísto úkonů realizovaných ústředními orgány státní správy.

V návrhu zákona se důsledně uplatňuje princip nevměšování se do samosprávné působnosti územních celků ve smyslu ustanovení hlavy sedmé Ústavy České republiky. Za tím účelem se působení přezkoumávajících orgánů omezuje na činnost kontrolní, aniž jsou jim dána oprávnění k zásahům do samosprávné působnosti, například formou ukládání opatření k nápravě nebo pozastavení činnosti. Koncepce navrhovaného zákona vychází z předpokladu, že tyto kompetence náleží zastupitelstvu územního celku.

Přezkoumání hospodaření se tím - kromě jiného - obdobně jako finanční kontrola ve veřejné správě (upravená zákonem č. 320/2001 Sb.) podstatně liší od dozoru nad samostatnou a přenesenou působností, vykonávaného krajským úřadem a Ministerstvem vnitra podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, zákona č. 129/2000 Sb., o krajích a zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, jakož i od dozoru, vykonávaného podle § 20 návrhu tohoto zákona. Pravidla uvedená v tomto návrhu navíc odpovídají mezinárodním zvyklostem v oblasti kontroly a uvádějí vztahy kontrolujících a kontrolovaných do souladu s Listinou základních práv a svobod.

V.

Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami,

jimiž je Česká republika vázána

Cílem této úpravy je, aby navrhovaný způsob přezkoumání hospodaření přispěl ke zvýšení transparentnosti veřejných financí a k zamezování schodků v hospodaření územních samosprávných celků v souladu s ustanovením čl. 104 (ex čl. 104c) Smlouvy o založení Evropského společenství.

Návrh zákona o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků stejně jako návrh novely zákona o obcích, návrh novely zákona o krajích a návrh novely zákona o hlavním městě Praze nejsou v rozporu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, ani s právními akty Evropských společenství. Daná problematika není komunitárním právem upravena.

Navrhované řešení přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků respektuje hlavní principy kontroly veřejnoprávních korporací uplatňované v Evropské unii, jakož i zásady obsažené v Evropské směrnici Mezinárodní organizace nejvyšších kontrolních institucí pro implementaci kontrolních standardů INTOSAI⁵⁾ (Luxemburg, 1998), které by měly být v kontrolním systému organizačních složek veřejné správy zabudovány. Ke spolupráci s cílem rozvíjet účinné kontrolní systémy podle standardních metod a postupů Společenství se Česká republika zavázala v Evropské dohodě zakládající přidružení mezi Českou republikou na jedné straně a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé (čl. 84 odst. 2 Evropské dohody). Z článku 69 Evropské dohody pak vyplývá pro Českou republiku závazek sbližovat svůj právní řád s právem Evropských společenství, jehož součástí jsou i implementované auditní standardy mezinárodní organizace nejvyšších kontrolních institucí INTOSAI.

Do návrhu zákona jsou promítnuty také principy finančního hospodaření aplikované v Evropském společenství, které vyžadují, aby finanční prostředky byly ve veřejné správě využívány hospodárně a účelně od jejich přidělení České republice, až ke konečnému uživateli. Tyto principy, které vycházejí z předpisů ES č. 1605/2002, č. 2342/2002 a č. 2343/2002, upravují způsob finančního hospodaření i v podnikatelské sféře, kde kromě hospodárnosti a účelnosti se hodnotí i efektivnost daného procesu.⁶⁾ Návrh respektuje zásadu rovného zacházení s prostředky veřejných rozpočtů a s prostředky Evropské unie a zásadu jednotného přístupu k jejich kontrole.

VI.

Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy

V části „Věcné řešení“ vládou schváleného věcného záměru předmětného zákona se pro zabezpečení přezkoumání hospodaření obcí počítalo „s převedením zaměstnanců finančních referátů okresních úřadů pod Ministerstvo financí k 1. 1. 2003“.

Vzhledem k tomu, že tento předpoklad nebyl naplněn, uvažovalo Ministerstvo financí v původní důvodové zprávě s personálním zajištěním této činnosti novými zaměstnanci získanými v rámci náboru. Počítalo se s tím, že tuto činnost bude zabezpečovat 310 kontrolorů, neboť tento počet osob vykonával přezkoumání hospodaření obcí na bývalých okresních úřadech, byl ověřen také letošní praxí na krajských úřadech a vyplývá i z provedené analýzy potřeby počtu těchto kontrolorů.

V důsledku nově prosazovaného trendu, směřujícího ke snížení počtu zaměstnanců ve veřejné správě a s tím spojeným úsporám prostředků státního rozpočtu, došlo na Ministerstvu financí k přehodnocení výše uvedeného způsobu personálního zabezpečení předmětné činnosti.

Přezkoumání hospodaření nebude zajišťováno v rámci náboru získanými novými zaměstnanci, ale dosavadními zaměstnanci státu, zařazenými v jiných orgánech Ministerstva financí, u nichž se počítá s potřebnou rekvalifikací. Dále se předpokládá, že i technické vybavení pro tyto kontrolory bude předisponováno z oblasti rušených úřadoven Celní správy a bude zařazeno na tento nový úsek činnosti Ministerstva financí k jeho účelnému využití.

Uvažovaný způsob řešení si oproti současnému stavu neklade žádné nové finanční nároky.

Z v l á š t n í č á s t

K § 1

Ustanovení § 1 vymezuje cíl zákona, jímž je úprava přezkoumání hospodaření územních celků, reprezentovaných kraji, obcemi, včetně hlavního města Prahy a statutárních měst, a dále městských částí a obvodů v hlavním městě Praze, a rovněž přezkoumání hospodaření dobrovolných svazků obcí. Reaguje tak na povinnost zmíněných subjektů dát si přezkoumat hospodaření za uplynulý kalendářní rok, která je jim uložena v ustanoveních zvláštních právních předpisů. Dále stanoví předmět, hlediska, postup a pravidla přezkoumání, které jsou podrobněji upraveny v ustanoveních § 2 až 13 návrhu zákona.

K § 2

V odstavci 1 tohoto paragrafu je předmět přezkoumání vymezen v souladu s ustanovením § 17 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, tedy v souladu s obsahem závěrečného účtu, a to za účelem celkového zhodnocení rozpočtového hospodaření územního celku. Pod plněním příjmů a výdajů rozpočtu uvedeným v  písm. a) se rozumí plnění veškerých příjmů vlastních (daňových, nedaňových, kapitálových) a přijatých dotací, jakož i všech výdajů (běžných i kapitálových) podle rozpočtové skladby. Cizími zdroji se rozumí pasiva uváděná v rozvaze pod písmenem D. Předmětem přezkoumání jsou také prostředky ze zahraničí, které jsou poskytnuty na základě mezinárodních smluv (např. prostředky PHARE, ISPA, SAPARD, strukturálních fondů, Fondu soudržnosti) a vyúčtování a vypořádání finančních vztahů ke státnímu rozpočtu, k rozpočtům krajů, k rozpočtům obcí, k jiným rozpočtům, ke státním fondům a k dalším osobám.

Podle odstavce 2 je předmětem přezkoumání u územního celku rovněž nakládání a hospodaření s majetkem ve vlastnictví územního celku a v jeho organizačních složkách nebo městských částech hlavního města Prahy, jakož i s majetkem vloženým do dobrovolného svazku obcí. Předmět přezkoumání je dále rozšířen o další oblasti, které významně ovlivňují nebo by do budoucna mohly ovlivňovat hospodaření a finanční situaci územního celku, s dopadem především na zadluženost obcí (např. pohledávky a závazky územního celku, záruky a zástavy územního celku, učiněné ve prospěch třetích osob a zřizování věcných břemen). Zadávání a realizace veřejných zakázek bude předmětem tohoto přezkoumání s výjimkou úkonů a postupů, přezkoumaných a zkontrolovaných již Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže podle zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů. Předmětem přezkoumání je také výše stanovených a vyplacených platů zaměstnancům a odměn členům zastupitelstva územního celku a účetnictví vedené územním celkem.

Do předmětu přezkoumání není zahrnuto přezkoumání hospodaření příspěvkových organizací a územním celkem zřízených právnických osob. Vykonávat tuto kontrolu je povinností územního celku v rámci veřejnosprávní kontroly podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole. Přezkoumávající orgán může pouze hodnotit, jak územní celek tuto svoji povinnost plní.

K § 3

V § 3 jsou uvedena hlediska, ze kterých se předmět uvedený v § 2 přezkoumává, a je zde výčet úkonů, které mají být učiněny při jeho přezkoumání. Rovněž je kladen důraz na posouzení účelnosti a hospodárnosti přezkoumávaných operací, a to v souladu s ustanoveními zákonů o územních celcích a v souladu s požadavky Evropské komise, obsaženými v předpisech ES č. 1605/2002, č. 2342/2002 a č. 2343/2002, kladenými na kontrolu veřejnoprávních korporací.

Účelně a hospodárně využívat majetek kraje a obce včetně hlavního města Prahy ukládá těmto územním celkům § 38 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, § 17 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích a § 35 zákona č. 131/2000Sb., o hlavním městě Praze. Nejhospodárnějším způsobem plnit úkoly hrazené ze státního rozpočtu jsou dále povinny všechny organizace hospodařící s rozpočtovými prostředky, tedy i územní celky, podle ustanovení § 30 odst. 2 vyhlášky č. 205/1991 Sb., o hospodaření s rozpočtovými prostředky státního rozpočtu České republiky a o finančním hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací.

Hospodárností podle našich právních předpisů (např. podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole) se rozumí použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků, a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů. Účelností se rozumí takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů.

K § 4 a 5

V § 4 a 5 je uveden postup při přezkoumání.

K § 4

V souladu s ustanoveními zvláštních právních předpisů je územní celek povinen dát si přezkoumat hospodaření za každý uplynulý kalendářní rok. O způsobu zabezpečení přezkoumání rozhoduje územní celek. Pro obce, včetně hlavního města Prahy a statutárních měst, pro kraje a dobrovolné svazky obcí je ponechána volba způsobu vykonání přezkoumání mezi auditorem, auditorskou společností (dále jen „auditor“) anebo Ministerstvem financí. Městské části hlavního města Prahy mohou přezkoumání zadat auditorovi nebo požádat Magistrát hlavního města Prahy.

O zvoleném způsobu přezkoumání je územní celek povinen informovat Ministerstvo financí nebo Magistrát hlavního města Prahy, a to do 30. června roku, jehož se přezkoumání týká (dále jen „běžný rok“). Ministerstvo financí a Magistrát hlavního města Prahy v návaznosti na informaci o nutnosti vykonat přezkoumání u územního celku a stejně tak statutární město vypracují časový plán přezkoumání. Časový plán zahrnuje dílčí přezkoumání, která budou vykonána již v průběhu běžného roku a v roce následujícím. Vytváří se tím možnost průběžně odstraňovat chyby a nedostatky, zjištěné již v běžném roce. Jednorázové přezkoumání po skončení běžného roku se předpokládá pouze u obcí, které nevykonávají hospodářskou činnost a mají počet obyvatel menší než 800 osob, kde rozsah a složitost přezkoumávaného hospodaření umožňuje v krátkém časovém úseku přezkoumat jejich hospodaření v celém rozsahu navrhovaného zákona, v opačném případě se uskuteční dílčí přezkoumání v běžném i v následujícím roce.

V případě výkonu přezkoumání auditorem stanoví zákon požadavek písemné smlouvy, která musí obsahovat kromě obecných náležitostí smlouvy náležitosti taxativně stanovené v odstavci 6. Územní celek poskytuje auditorovi finanční plnění na základě uzavřené smlouvy ze svých rozpočtových prostředků.

K § 5

V § 5 jsou stanoveny předpoklady pro výkon přezkoumání. Přezkoumávající orgány, jimiž jsou Ministerstvo financí a Magistrát hlavního města Prahy pověří výkonem přezkoumání příslušné zaměstnance, kteří budou splňovat odborné kvalifikační předpoklady. Těmito předpoklady jsou zákonem taxativně stanoveny – dosažení alespoň středního vzdělání a absolvování nejméně tříleté praxe v  odborné činnosti, vztahující se k předmětu přezkoumání a musí být bezúhonní. Při pověřování kontrolorů k výkonu přezkoumání bude přezkoumávající orgán u jednotlivých zaměstnanců Magistrátu hl. m. Prahy vycházet při hodnocení odborných předpokladů také z podmínek, stanovených zákonem o úřednících územních samosprávných celků č. 312/2002 Sb. Na Ministerstvu financí se předpokládá vydání interního prováděcího předpisu, který blíže stanoví kriteria posuzování odborných předpokladů k výkonu přezkoumání, jakož i další odborné vzdělávání kontrolorů.

Přezkoumávající orgán písemně oznámí územnímu celku počátek přezkoumání a jméno kontrolora pověřeného řízením přezkoumání nejpozději 5 dní předem.

V zájmu právní jistoty územních celků a v zájmu objektivity výsledků přezkoumání je nezbytné zamezit, aby se přezkoumání účastnily osoby, které pro svůj vztah k územnímu celku nebo předmětu přezkoumání vzbuzují pochybnosti o nezaujatém výkonu přezkoumání. V případě zjištění, že osoba vykonávající přezkoumání je ve vztahu k územnímu celku podjatá, je nutné bezprostředně informovat kontrolora pověřeného řízením přezkoumání, případně přezkoumávající orgán o podjatosti. Do rozhodnutí o podjatosti vykonává příslušný kontrolor pouze úkony, které nesnesou odkladu, aby nedošlo ke zmaření účelu kontroly. V případě prokázání podjatosti bude kontrolor z přezkoumání vyloučen, v opačném případě vykonává kontrolu nadále.

K § 6 až 13

V § 6 až 13 jsou obsažena pravidla přezkoumání.

K § 6 a 7

V těchto ustanoveních jsou založena jednak práva a povinnosti kontrolorů, a jednak práva a povinnosti územních celků. Při přezkoumání hospodaření územního celku auditorem postupuje auditor v souladu s podmínkami, uvedenými v uzavřené smlouvě podle § 4 odst. 6 tohoto zákona a podle zákona č. 254/2000 Sb., o auditorech.

V ustanoveních § 6 jsou nejdříve uvedena nezbytná oprávnění, tj. právo vstupovat do objektů a  na pozemky vztahující se k předmětu přezkoumání, které je základním předpokladem pro zajištění přezkoumání. Vždy musí jít pouze o prostory bezprostředně související s předmětem přezkoumání. Zvláště je zde zdůrazněna povinnost respektovat ústavní právo na nedotknutelnost obydlí podle článku 12 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod. Právo seznamovat se s utajovanými skutečnostmi mají pouze kontroloři na základě osvědčení vydaného Národním bezpečnostním úřadem, a to v rozsahu v osvědčení stanoveném.

Kromě toho jsou zde uvedena další oprávnění kontrolorů, jež mohou uplatnit vůči územnímu celku při vykonávání přezkoumání, a která mají zajistit kontrolorovi přístup k originálům písemností, dokladů, zápisů a k  informacím, umožňujícím zjištění skutečného stavu věci a prokázání kontrolních zjištění. V zájmu hospodárnosti a eliminace duplicitních kontrolních šetření mají kontroloři právo seznámit se s výsledky předchozích přezkoumání a finančních kontrol vykonaných u územního celku podle zákona o finanční kontrole ve veřejné správě, jakož i s výsledky finančních kontrol vykonaných samotným územním celkem.

K povinnostem kontrolora patří, aby oznámil zahájení přezkoumání územnímu celku a prokázal se písemným pověřením a služebním průkazem. Během přezkoumání má postupovat tak, aby zjistil skutečný stav věci, který následně popíše ve zprávě o výsledku přezkoumání hospodaření (dále jen “zpráva o výsledku přezkoumání”). Kontrolní zjištění musí být objektivní, úplná a doložená a při výběrovém způsobu šetření musí být použity metody zabezpečující reprezentativnost daného výběru. V případě nezbytnosti převzetí originálních dokladů přebírá kontrolor zároveň povinnost pečovat o jejich ochranu a zabezpečit jejich neprodlené vrácení, jakmile pominou důvody jejich zajištění.

Důležitou povinností kontrolora je pořídit zprávy z jednotlivých dílčích přezkoumání nebo zprávu o výsledku jednorázového přezkoumání. Zprávy z dílčích přezkoumání (dále jen “dílčí zpráva”) slouží kontrolorům ke shrnutí zjištění z příslušných dílčích přezkoumání a jsou podkladem ke zpracování souhrnné zprávy o výsledku přezkoumání za uplynulý kalendářní rok. Dílčí zprávy kromě popisu zjištěných chyb a nedostatků včetně uvedení případného porušení právních předpisů nebo jiných předpisů vydaných na jejich základě a označení dokladů, o které se zjištění opírá, obsahují pouze takové identifikační údaje a náležitosti, které kontrolor potřebuje k sestavení zprávy o přezkoumání za celý uplynulý rok. Zákon neukládá kontrolorovi povinnost předat dílčí zprávu územnímu celku. Za účelem operativního přijetí opatření k nápravě zjištěných chyb a nedostatků je však kontrolor povinen seznámit představitele územních celků s jejím obsahem.

Návrh takto zpracované zprávy o výsledku přezkoumání předá kontrolor pověřený řízením přezkoumání příslušnému představiteli územního celku, aby se tento mohl ke zprávě vyjádřit v písemném stanovisku.

Územnímu celku je tedy zajištěno právo podat ke skutečnostem uvedeným ve  výsledné zprávě písemné stanovisko ve lhůtě 5 pracovních dnů od seznámení s návrhem výsledné zprávy; tato lhůta může být kontrolorem prodloužena. Kontrolor je povinen prověřit případné námitky vznesené ve stanovisku územního celku ke skutečnostem, uvedeným ve zprávě a s konečnými závěry neprodleně, nejpozději však do 15 dnů od obdržení stanoviska, územní celek seznámit.

Z výčtu povinností kontrolora je důležité dále zmínit povinnost mlčenlivosti o všech věcech, které se kontrolor při přezkoumání dozví, s odkazem na povinnost postupovat podle § 8 trestního řádu v případě podezření ze spáchání trestné činnosti.

Právům a povinnostem kontrolorů adekvátně odpovídají povinnosti a práva územních celků, uvedená v § 7. Práva územního celku zajišťují, aby územní celek byl vždy a včas informován o počátku přezkoumání a o jeho zahájení, průběhu přezkoumání a o výsledku přezkoumání a aby mohl s kontrolory konzultovat celkový postup přezkoumání. Územní celek se může rovněž ohradit proti podjatosti kontrolora, vykonávajícího přezkoumání.

Územní celek je však také povinen zajistit spolupráci s kontrolory, poskytovat jim potřebné podklady pro přezkoumání a především zdržet se chování, které by mohlo vést ke zmaření účelu přezkoumání.

K § 8

Ustanovení § 8 umožňuje přezkoumávajícímu orgánu přibrat k přezkoumání další osoby a jim zadat v rámci přezkoumání posouzení odborné problematiky, k jejímuž řešení sám nedisponuje personální kapacitou. Zpravidla se jedná o znalce nebo odborné experty. Práva, povinnosti a činnost přibraných osob se řídí ustanoveními tohoto zákona, a to v rozsahu jejich zmocnění. Výběr přizvaných osob schvaluje vedoucí zaměstnanec, který v přezkoumávajícím orgánu pověřuje zaměstnance k přezkoumání (§ 5 odst. 1). Ten také vystavuje pověřeným osobám pověření v potřebném rozsahu a na stanovenou dobu. Jeho povinností je také pověřené osoby poučit o jejich právech a povinnostech při účasti na přezkoumání a informovat příslušný územní celek o účasti těchto osob na přezkoumání.

K § 9

Osoby povinné poskytnout součinnost při přezkoumání jsou fyzické nebo právnické osoby, které pro územní celek dodávají zboží, konají práce, nebo poskytují služby, nebo se na těchto dodávkách podílejí, tj. plní veřejné zakázky. Uvedené osoby mají povinnost spolupůsobit při přezkoumání územního celku s kontrolorem. Pokud kontrolor zjistí u územního celku nesrovnalosti v dokladech o uvedených činnostech, pak při přezkoumání u dodavatele použije přiměřeně postup jako u územního celku. Toto ustanovení, důležité pro kontrolu zákonnosti a hospodárnosti vynakládaných veřejných prostředků na úhradu nákladů veřejných zakázek, koresponduje s ustanovením § 2 písm. e) a § 13 odst. 3 a 4 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, které do něho bylo vloženo na základě jednoznačného požadavku Evropské komise. Vynutitelnost povinnosti spolupůsobit se zajišťuje u uvedených osob jejich závazkem ve smlouvě o dodávkách zboží nebo služeb, případně i v jiné smlouvě.

K § 10

Zpráva o výsledku přezkoumání zachycuje výsledky z  ukončených jednorázových nebo dílčích přezkoumání hospodaření územního celku. Ustanovení vymezuje náležitosti zprávy (např. název územního celku, místo kde se přezkoumání uskutečnilo, jména kontrolorů). Součástí závěru této zprávy je vyjádření, zda při přezkoumání nebyly zjištěny chyby a nedostatky, nebo byly zjištěny závažné chyby a nedostatky, jejichž výčet je uveden v daném ustanovení, anebo byly zjištěny jiné chyby a nedostatky, které nejsou v daném výčtu.

Kontrolor pověřený řízením přezkoumání, který zpravidla osobně vypracovává zprávu o výsledku přezkoumání, je povinen rovněž v jejím závěru popsat, zda z hlediska budoucího vývoje hospodaření územního celku se ukazují již v současné době možnosti vzniku rizik (např.zhoršující se ekonomická situace dlužníků obce a s tím spojené riziko splácení dluhu obci, nebo situace třetích osob, za něž obec převzala záruky nebo v jejich prospěch učinila zástavy majetku, výpadek příjmů z místních poplatků z klimatických důvodu apod.), která by měla negativní dopad na hospodaření územního celku v budoucnosti.

Náležitostí závěru zprávy je rovněž uvedení, jaký podíl činí jak pohledávky, tak i závazky na rozpočtu územního celku a jaký je podíl zastaveného majetku na celkovém majetku územního celku.

Součástí zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření může být i upozornění na případy, kdy územní celek se svým majetkem včetně finančních prostředků účelně a hospodárně nenakládal a z jakých důvodů k takovému závěru přezkoumávající orgán dospěl. Povinnou přílohou zprávy je i stanovisko k návrhu zprávy, pokud bylo příslušnému kontrolorovi doručeno.

K § 11

Vypracovanou zprávu o výsledku přezkoumání hospodaření projedná kontrolor pověřený řízením následně se starostou, u statutárního města s primátorem, u hlavního města Prahy s primátorem hlavního města Prahy, u kraje s hejtmanem kraje a u dobrovolného svazku obcí s osobou určenou stanovami dobrovolného svazku obcí a předá jim její stejnopis, a to tak, aby spolu se závěrečným účtem (jehož je součástí) její konečné znění bylo k dispozici 15 dnů před projednáním závěrečného účtu v orgánech územního celku.

K § 12

Přezkoumání hospodaření auditorem podle tohoto zákona je auditorskou službou podle § 2 odst. 1 písm. b) zákona č. 254/2000 Sb., o auditorech. Pokud přezkoumání hospodaření územního celku vykonával auditor, řídí se projednání zprávy o výsledku přezkoumání ustanoveními § 14 odst. 5 citovaného zákona o auditorech. V tom případě je povinen územní celek jakožto příjemce státních dotací zajistit z důvodu možné verifikace doručení kopie auditorské zprávy Ministerstvu financí nebo Magistrátu hlavního města Prahy, a to ve lhůtě 15 dnů po jejím projednání v příslušných orgánech územního celku.

K § 13

Smyslem uvedeného ustanovení je přimět územní celek bezodkladně reagovat na chyby a nedostatky zjištěné kontrolorem v průběhu dílčích i jednorázových přezkoumání. Územní celek vypracuje vlastní opatření k nápravě ve vztahu k zjištěným chybám a nedostatkům, tj. způsob nápravy a lhůtu, do které musí být chyba a nedostatek odstraněn a průběžně informovat orgán přezkoumání o zjednaných nápravách. Podle tohoto paragrafu je proto územní celek povinen přijmout opatření k nápravě chyb a nedostatků zjištěných při dílčích přezkoumáních, a to bezprostředně poté, co byl s nimi seznámen a podat o tom informaci orgánu přezkoumání nejpozději však do 30 dnů ode dne seznámení.

Opatření k nápravě zjištěných chyb a nedostatků uvedených ve zprávě o výsledku přezkoumání je povinen územní celek přijmout podle zvláštních právních předpisů (zákon o obcích, o krajích a o rozpočtových pravidlech územních celků) na základě projednání zprávy spolu se závěrečným účtem v orgánech územního celku. V odst. 1 písm. b) se ukládá územnímu celku podat přezkoumávajícímu orgánu písemnou informaci o opatřeních, která byla přijata jak na základě zprávy o přezkoumání vykonaného přezkoumávajícím orgánem, tak i na základě zprávy o přezkoumání vykonaného auditorem, a to bez zbytečného odkladu, nejpozději však 15 dnů po projednání zprávy v orgánech územního celku.

V obou informacích podaných podle odst. 1 územní celek uvede lhůty, jež si sám stanoví pro podání zprávy příslušnému orgánu přezkoumání o plnění přijatých opatření.

Ve lhůtách, které si územní celek stanovil k nápravě chyb a nedostatků a které uvedl ve výše zmiňovaných informacích, je územní celek povinen zaslat příslušnému orgánu přezkoumání zprávu o plnění opatření k nápravě zjištěných chyb a nedostatků uvedených jak v dílčích zprávách, tak ve zprávě o přezkoumání hospodaření za uplynulý kalendářní rok.

K § 14 až 19

V § 14 až 19 jsou obsažena ustanovení o sankcích za porušení povinností stanovených tímto zákonem - pořádkové pokuty. Možná porušení povinností jsou členěna na porušení ze strany územního celku (§ 14), ze strany příspěvkové organizace zřízené územním celkem (§ 15) a ze strany osoby povinné poskytnout součinnost (§ 16).

V jednotlivých písmenech § 14 až 16 jsou uvedeny skutkové podstaty vymezení jednání, s nímž příslušné ustanovení návrhu zákona spojuje určitou povinnost, s tím, že za jejich porušení by Ministerstvo financí bylo oprávněno uložit pořádkovou pokutu odstupňovanou, s odkazem na příslušná písmena, podle závažnosti protiprávního jednání.

Pořádkové pokuty vymáhá přezkoumávající orgán a jsou příjmem státního rozpočtu, nebo rozpočtu hl. m. Prahy v případě, že je uložil Magistrát hl. M. Prahy. Pokud přezkoumání hospodaření územního celku vykonával auditor, a územní celek nevyhoví požadavku auditora ve smyslu § 15 odst. 2 zákona č. 254/2000 Sb., ukládá pořádkovou pokutu na základě podnětu auditora přezkoumávající orgán.

Byl-li za totéž porušení právních předpisů uložen trest za trestný čin nebo za správní delikt, ustanovení § 14 až 18 se nepoužijí.

K § 20

Dozor nad dodržováním zákona je svěřen Ministerstvu financí jako věcně příslušnému ministerstvu (v souladu se zákony o obcích, o krajích a o hl. m. Praze) nad přezkoumáním hospodaření v těch případech, kdy výkon této státní správy je zabezpečován v přenesené působnosti jiným subjektem než orgánem státní správy, tj. Magistrátem hlavního města Prahy nebo auditorem.

Při dozoru nad přezkoumáním vykonaným Magistrátem hl. m. Prahy se postupuje podle ustanovení § 106 až 117 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.

Při dozoru nad přezkoumáním vykonaným auditorem se postupuje podle ustanovení § 6 a 7 přiměřeně, přičemž Ministerstvo financí jej provádí pouze u příslušného územního celku. Písemnou zprávu o výsledku dozoru nad přezkoumáním předává Ministerstvo financí Komoře auditorů České republiky k dalšímu postupu podle zákona č. 254/ 2000 Sb., o auditorech.

K § 21 až 24

V § 21 až 24 jsou obsažena ustanovení společná, přechodná a závěrečná.

K § 21

Ustanovení v odstavci 1 uvádí paragrafy tohoto zákona, na jejichž postupy se vztahuje správní řád. Odstavec 3 obsahuje ustanovení o nedotčenosti jiných kontrolních činností podle jiných právních předpisů.

K § 22

Vzhledem k tomu, že podle ustanovení § 4 odst. 1 mají územní celky oznamovat orgánu přezkoumání zvolený způsob přezkoumání do 30. června běžného roku, v roce 2003 tato lhůta končí posledním dnem kalendářního měsíce následujícího po dni nabytí účinnosti tohoto zákona.

K § 23

Současně se schválením tohoto zákona je nutné zrušit dosavadní vyhlášku Ministerstva financí, která upravuje přezkoumání hospodaření v současné době, včetně vyhlášky, která ji novelizovala.

K § 24

Nabytí účinnosti tohoto zákona se předpokládá uplynutím jednoho měsíce ode dne vyhlášení.

V Praze dne 17. září 2003

PhDr. Vladimír Š p i d l a v. r.

předseda vlády

Mgr. Bohuslav S o b o t k a v. r.

ministr financí