Současná právní úprava (zákon č. 51/1964 Sb., o dráhách, ve znění zákona č. 104/1974 Sb.) je zcela nevyhovující pro podnikání v dopravě na dráhách. Nejenom že nevytváří žádný prostor a podmínky pro podnikání v dopravě, naopak obsahuje takovou míru přímých direktivních zásahů státu prostřednictvím státní správy do podnikatelské sféry, že prakticky znemožňuje podnikání na dráhách.
Tím, že stávající právní úprava nerozlišuje mezi dopravní cestou a dopravou na této cestě (tak jak se rozlišuje u všech ostatních druhů dopravy), nerozlišuje ani mezi právním režimem dopravní cesty a vlastní dopravy na této cestě. Vychází ze skutečnosti, že osoba, která "provozuje dráhu" nejenom že provozuje vlastní dopravu, ale automaticky s tím nese i břemeno dopravní cesty.
Předkládaný návrh odděluje dopravní cestu od vlastní dopravy na této cestě a stanovuje dva samostatné právní režimy - jeden pro dopravní cestu, druhý pro dopravu. Rozlišuje mezi právy a povinnostmi provozovatele dopravní cesty a právy a povinnostmi dopravce na této cestě. Provozování drah, t.j. dopravní cesty a provozování drážní dopravy, t.j. poskytování přepravních služeb dopravcem, jsou činnostmi plně regulovanými tímto zákonem a jsou tedy vyjmuty z režimu živnostenského zákona. Podnikání s dráhami i na dráhách je plně v režimu tohoto zákona.
K zahájení provozování dráhy návrh zákona předpokládá vydání úředního povolení, které vydává drážní správní úřad.
K zahájení provozování dopravy na dopravní cestě návrh zákona předpokládá licenci, kterou uděluje drážní správní úřad za předpokladu, že je volná kapacita dopravní cesty a technické parametry dopravní cesty to dovolují. (Dráha není nafukovatelná - licencí se reguluje přístup dopravců na dopravní cestu).
Předkládaný návrh nově vymezuje dráhy jako specifickou dopravní cestu, druhy drah a kategorizaci železničních drah. Zejména kategorizací železničních drah se odstraňuje nedostatek stávající právní úpravy, která zná pouze dvě kategorie železniční dráhy, a to celostátní dráhy a vlečky. Přitom celostátní dráhy v sobě zahrnují celou souvislou železniční síť České republiky a naproti tomu vlečky, které slouží podnikatelským potřebám toho subjektu, který je vlastní.
Celostátní dráhy dnes provozuje státní organizace České dráhy, která je monopolním provozovatelem celostátních drah. Vytvoření kategorie regionálních železničních drah umožní rozčlenit stávající jednotnou železniční síť na dráhy celostátní (slouží mezinárodní a celostátní veřejné dopravě) a regionálního (místního) významu, přitom se v první etapě předpokládá, že nově vymezená celostátní dráha bude ve vlastnictví státu a regionální dráhy budou postupně privatizovány.
Předkládaný návrh zákona nevytváří žádnou bariéru pro změnu vlastnických vztahů k celostátní dráze. I tato může být předmětem soukromých vlastnických vztahů (a naopak dráha regionální může zůstat ve vlastnictví státu).
V této souvislosti se nově vymezuje postavení vlastníka dráhy, kterému zákon ukládá vyšší povinnosti než jsou obecné povinnosti vlastníka nemovitosti. Vlastník dráhy je ze zákona povinen nejenom o své vlastnictví pečovat, ale navíc je povinen udržovat dráhu v provozuschopném stavu. Přitom se provozuschopností dráhy rozumí takový technický stav dráhy, který zaručuje bezpečnost dráhy a plynulé provozování dráhy. Nemůže-li vlastník zajistit provozuschopnost dráhy a jedná-li se o dráhu celostátní nebo regionální, je povinen nabídnout dráhu k odkoupení státu.
Dále je vlastník povinen zajistit provozování dráhy, a to buď svou osobou nebo prostřednictvím jiného oprávněného subjektu. Provozováním dráhy zákon rozumí takové činnosti, jimiž se zabezpečuje a obsluhuje dráha a organizuje drážní doprava. Nemůže-li vlastník dráhy zajistit provozování dráhy, je podle zákona povinen nabídnout dráhu k provozování, a to buď státu nebo obci podle druhu dráhy.
Návrh zákona ponechává tedy státu kontrolu nad základní dopravní infrastrukturou drah. Dráhu jako cestu určenou k provozování drážní dopravy lze zrušit pouze na návrh vlastníka a o zrušení dráhy rozhoduje Ministerstvo dopravy po dohodě s Ministerstvem obrany.
Předkládaný návrh zákona si dále klade za cíl upravit vztah k:
- Listině základních práv a svobod,
- normám ES,
- Úmluvě o mezinárodní železniční přepravě (COTIF).
Návrh zákona o dráhách je koncipován podle následujícího schema dráhy:
+------------------+ +---------------+ +---------------+
Ś D r á h a Ś Ś Provozování Ś Ś Provozování Ś
Ś Ś Ś drah Ś Ś drážní dopravyŚ
Ś Ś Ś(Ú_ed.povolení)Ś Ś (Licence) Ś
+------------------+ +---------------+ +---------------+
Ś Ś Ś
Ś Ś Ś
Ś Ś Ś
Ś Ś Ś
+------------------+ +---------------+ +---------------+
Ś Vlastník Ś Ś Provozovatel Ś Ś Ś
Ś dráhy +-----Ś dráhy +---Ś Dopravce Ś
Ś Śn s Ś Ś Ś Ś
+------------------+á m +---------------+ +---------------+
Navrhovaná právní úprava nově zavádí tři samostatné subjekty: "Vlastník dráhy", "Provozovatel dráhy" a "Dopravce". Subjekt "Vlastník dráhy" vykonává vlastnická práva k dopravní cestě dráhy, odpovídá za její provozuschopnost a není-li sám provozovatelem dráhy, musí provozování dráhy zajistit jiným provozovatelem dráhy.
Uvedené tři činnosti "Vlastník dráhy", "Provozovatel dráhy" a "Dopravce" mohou reprezentovat samostatné subjekty nebo i subjekt jediný.
Návrh zákona o dráhách zachovává společnou právní úpravu pro všechny druhy drah, neboť to vyžaduje technická příbuznost provozních i stavebních zařízení drah.
Navrhovaná právní úprava je v souladu s mezinárodními smlouvami, s právem a legislativními záměry Evropských společenství, zejména:
- č. 91/440/EEC, Směrnice Rady EHS ze dne 29.7.1991 o rozvojiželezničních podniků společenství,
- č. 2598/70, Nařízení Komise EHS ze dne 18.12.1970 specifikujícípoložky, které mají být zahrnuty pod různé účty, uvedenév příloze I k Nařízení Rady EHS č. 1108/1970.
Navrhovaná právní úprava nebude mít negativní dopad na státní rozpočet.
K § 1
Zákon vymezuje svou působnost podle jednotlivých druhů drah do tří základních celků, kterými jsou stavební část, provozní část a výkon státní správy a státního dozoru.
K § 2
V tomto ustanovení jsou definovány základní pojmy, které se opakovaně vyskytují v následujících částech. Účelem definování je přesné vymezení pojmů vylučující rozdílný výklad.
Definice dráhy vychází z Přílohy č. I ke Směrnici Rady EHS č. 1108/90, která vyšla jako Nařízení Komise EHS č. 2598/70. Jednotlivé součásti dráhy vymezí prováděcí předpis v souladu s citovanou Směrnicí Rady EHS
K § 3
Ustanovení definuje jednotlivé kategorie železničních drah podle zákonem stanovených obecných kriterií. Stanoví dále působnost a vazbu při rozhodování o začleňování do jednotlivých kategorií drah na naplnění či pozbytí stanovených podmínek dráhy.
K § 4
Obvod dráhy je území, určené pro stavbu a provozování dráhy, její zabezpečení a údržbu, a to i s ohledem na zájmy veřejnosti, s omezením zásahu do práv a právem chráněných zájmů osob na nezbytnou míru. Z tohoto důvodu je rozsah obvodu dráhy stanoven pro jednotlivé druhy drah odlišně podle povahy a obtížnosti provozu dráhy a podle potřeb sledujících zajištění bezpečnosti provozu dráhy. Obvod dráhy vzniká vydáním územního rozhodnutí pro umístění stavby dráhy.
K § 5
Ustanovení obsahuje definice pojmu stavby drah a stavby na dráze. Stavbou dráhy je stavba nového komplexu dopravní cesty, určená pro provozování dráhy nebo stavba, která existující dráhu doplňuje, rozšiřuje, mění nebo zabezpečuje. Stavbou na dráze je každá stavba v obvodu dráhy, která není stavbou dráhy.
Pro zabezpečení bezpečného a plynulého provozování dráhy a drážní dopravy je nedílnou součástí stavby dráhy i drážní vedení.
Zákon dále stanovuje postup pro případ zrušení dráhy. Drážní správní úřad (Ministerstvo dopravy) po dohodě s Ministerstvem obrany může na návrh vlastníka dráhy rozhodnout o zrušení dráhy v případě, že není zájem na užívání dráhy k jejímu základnímu účelu, t.j. k drážní dopravě.
K § 6
V praxi dochází k tomu, že se dráhy s pozemními komunikacemi stýkají nebo se i úrovňově protínají. Je nezbytné, aby pro místa styku různých dopravních režimů platily jednoznačné podmínky, a to nejen z hlediska stavebně-technického, nýbrž i z hlediska provozního.
K § 7
Pojem "speciální stavební úřad" pro tyto stavby je zakotven v zákonu o územním plánování a stavebním řádu. Speciální stavební úřad pro stavby drah a stavby na dráze u celostátních drah, regionálních drah, vleček a lanových drah s výjimkou speciálních drah a neželezničních drah nacházejících se na území hlavního města Prahy, je Drážní úřad, který vykonává i funkci státního stavebního dohledu. Speciální stavební úřad pro stavby speciálních drah a neželezničních drah v intravilánu hlavního města Prahy je magistrát. Speciální stavební úřad pro stavby na dráze a stavby, které jsou jen zčásti v obvodu dráhy a neslouží účelům dráhy, je místně příslušný stavební úřad.
V řízení o vydání kolaudačního rozhodnutí ustanovení odkazuje na právní předpis, který stanoví okruh otázek podléhající přezkumu speciálním stavebním úřadem. Důvodem je nutnost zajistit splnění všech předpokladů pro bezpečné a plynulé provozování dráhy a drážní dopravy.
K § 8 - § 10
Předmětem ustanovení je zajištění ochrany dráhy a provozování drážní dopravy před nepříznivými vlivy z bezprostředního okolí tak, aby provozování dráhy a drážní dopravy mohlo probíhat bezpečně a nerušeně. Provozování dráhy a drážní dopravy se projevuje i vůči svému okolí, kde působí nepříznivé vlivy (dynamické účinky, vibrace, hluk, bludné proudy, elektromagnatické účinky trolejového vedení, zvýšená možnost požáru, přímé následky drážních nehod). Ochranné pásmo je v návrhu zákona přesně vymezený prostor. Rozsah ochranného pásma pro jednotlivé druhy drah je převzat z dosavadní právní úpravy, pro předpokládané tratě budované pro rychlost vyšší než 16Okm/h, je upraven podle mezinárodních zvyklostí. Ochranné pásmo dráhy se vztahuje na všechny stavby a zařízení v něm situované.
Ustanovení dále upravuje oprávnění drážního správního úřadu při zjištění zdroje ohrožování dráhy.
K § 11 - § 18
Dráhu lze provozovat pouze na základě úředního povolení, které vydává drážní správní úřad. Pro vydání úředního povolení zákon stanovuje podmínky vztahující se k osobnosti žadatele (způsobilost k právním úkonům, věk, bezúhonnost a odborná způsobilost). Zákon dále upravuje náležitosti rozhodnutí o vydání úředního povolení a vymezuje případy, kdy úřední povolení zaniká. Úřední povolení je jediná forma regulace provozování dráhy. Provozování dráhy nepodléhá již regulaci živnostenského zákona.
K § 19
Zákon stanoví důvody, za nichž je provozovatel dráhy oprávněn přistoupit k omezení provozování dráhy. Jde vesměs o skutečnosti, které mají charakter vyšší moci. Ustanovení dále ponechává možnost drážnímu správnímu úřadu rozhodnout o omezení provozování dráhy na základě žádosti provozovatele, a to na podkladě jiných skutečností než jsou uvedeny u vlastního oprávnění provozovatele dráhy.
K § 20 a § 21
Zákon stanovuje povinnosti vlastníka dráhy na straně jedné a oprávnění státu ve vztahu k základní dopravní infrastruktuře (celostátní a regionální dráha).
Vlastník dráhy kromě obecných povinností každého vlastníka ve vztahu ke svému vlastnictví má navíc povinnost udržovat dráhu v provozuschopném stavu. V případě, že vlastník celostátní nebo regionální dráhy nemůže zajistit provozuschopnost dráhy, je ze zákona povinen nabídnout tuto dráhu k odkoupení státu. Vlastník celostátní nebo regionální dráhy má dále zákonem stanovenou povinnost zajistit provozování dráhy. Stanovení povinnosti zajistit provozování dráhy jiným subjektem za úhradu vychází ze Směrnice Rady EHS č. 91/440/EEC. Není-li vlastník dráhy schopen zajistit provozování dráhy, má povinnost nabídnout dráhu k zajištění jejího provozování státu nebo obci podle druhu dráhy.
K § 22 a § 23
Ustanovení stanoví povinnosti a oprávnění provozovatele dráhy, jež musí být splněny proto, aby byla zajištěna bezpečnost života a zdraví osob, ochrana majetku a životního prostředí a bezpečnost a plynulost provozování dráhy. Dále určují zvláštní povinnosti, vyplývající ze specifického charakteru dráhy celostátní a dráhy regionální.
K § 24 - § 28
Ustanovení stanovuje podmínky pro provozování drážní dopravy na určité dráze. Podmínkou provozování drážní dopravy je udělená licence drážním správním úřadem. Podstatou licence, která se váže ke konkrétnímu subjektu (provozovateli drážní dopravy), je úřední stvrzení potřebných skutečností k provozu, t.j. existence dostačující kapacity dané dráhy, rozsah poskytovaných služeb, časový a územní rozsah přepravy a dopravy a počet a druh provozovaných drážních vozidel. Kromě licence je potřebná k provozování drážní dopravy i smlouva mezi provozovatelem dráhy a dopravcem. Smlouva se neuzavírá, je-li provozovatel dráhy a dopravce jedna osoba.
K § 29 a k § 30
Na udělení licence není právní nárok, rozhodujícími faktory pro její udělení je technický stav dráhy a postačující kapacita dráhy.
Ustanovení dále stanovuje náležitosti rozhodnutí o udělení licence.
K § 31
Druhou formou regulace přístupu na dopravní infrastrukturu je smlouva mezi provozovatelem dráhy a dopravcem. Smlouva musí navazovat svým obsahem na udělenou licenci.
Mezi dopravcem a provozovatelem může docházet ke kolizím při uzavírání této smlouvy. Z toho důvodu zákon vybavuje drážní správní úřad pravomocí rozhodovat tyto spory.
K § 32 - § 34
Ustanovení stanovuje skutečnosti, s nimiž návrh zákona spojuje jako následek možnost změny udělené licence (jedná se především o mimořádné případy ve vazbě na dodržení závazků z mezinárodních dohod, popřípadě vázané na změnu údajů či podkladů předkládaných žadatelem), odejmutí licence a pozbytí platnosti licence.
K § 35 a § 39
Ustanovení stanovuje základní povinnosti každého dopravce a zvlášť povinnosti veřejného dopravce.
Za veřejného dopravce je považován provozovatel drážní dopravy, který zajišťuje přepravu osob a věcí na bázi smluvního vztahu. Podmínky přepravy vycházející ze smluvní základny jsou v souladu s podmínkami stanovenými Úmluvou o mezinárodní železniční přepravě (COTIF), kterou je Česká republika vázána. Ustanovení ponechává možnost pro rozhodnutí drážního správního úřadu ve věci omezení přepravy, které je dopravce povinen respektovat. Ustanovení obsahuje dále taxativní výčet důvodů, na jejichž základě je dopravce oprávněn vyhlásit omezení přepravy, a taxativní výčet věcí, které je možno přepravovat jen za splnění zvláštních podmínek.
K § 40 - § 42
Ustanovení stanovují pro veřejného dopravce osobní dopravy proces navrhování a schvalování jízdního řádu, stanoví podmínky platnosti jízdního řádu a jeho náležitosti, a to zvlášť pro dráhy železniční a zvlášť pro speciální dráhy a neželezniční dráhy.
Základním požadavkem v osobní dopravě u železničních drah s výjimkou speciálních drah a vleček je zásada, že jízdní řády jednotlivých drah musí v zájmu řádného uspokojování přepravních potřeb zajistit návaznost na celostátní dráhy, jejichž jízdní řády na základě závazků vyplývajících z mezinárodních smluv navazují na mezinárodní vlakové spoje. Za účelem zajištění vzájemné návaznosti je v návrhu zákona zakotvena povinnost provozovatele dráhy v přepravě osob předložit jízdní řád k projednání okresnímu úřadu. Specifika drah městského a příměstského významu umožňují použít jiné lhůty pro určení platnosti jízdního řádu a jeho změn včetně odlišného schvalovacího režimu jízdního řádu.
K § 43 a § 44
Zákon člení drážní vozidlo z hlediska účelu, k jakému jsou určena. Stanoví obecné požadavky na stavbu a provoz vozidla.
Každé drážní vozidlo hromadně vyráběné nebo dovážené musí být podrobeno schvalovacímu řízení, kterým se ověřuje, že drážní vozidlo odpovídá svým provedením a vlastnostmi příslušným podmínkám. Výsledkem schvalovacího řízení je schválení typu drážního vozidla, o čemž Drážní úřad vydá rozhodnutí.
Před uvedením určeného drážního vozidla do provozu musí být jeho způsobilost schválena zkouškou a na jejím základě bude drážním úřadem vydán průkaz způsobilosti.
K § 45 a § 46
Ustanovení upravují podmínky a požadavky, jež musí splňovat ten, kdo hodlá získat způsobilost k řízení drážních vozidel.
S ohledem na skutečnost, že se jedná o stanovení podmínek k přístupu k vybraným profesím, je nezbytné uvedení přímo v zákoně.
K § 47 a § 48
Technická zařízení používaná na dráhách svou činností mohou ohrozit bezpečnost dráhy a drážní dopravy, majetek, život a zdraví osob, životní prostředí, a proto jejich správná a bezchybná funkce musí být posuzována Drážním úřadem tak, aby byla zaručena všestranná bezpečnost provozování dráhy a drážní
dopravy. Obdobné podmínky stanoví již živnostenský zákon pro právnické nebo fyzické osoby, které mohou provozovat živnost zabývající se výrobou, rekonstrukcí nebo opravou určených technických zařízení. Způsobilost těchto osob bude ověřovat Drážní úřad.
K § 49
Zákon vymezuje pojem nehody při provozování dráhy a konstruuje oznamovací povinnost provozovatele dráhy a dopravce směrem k orgánům činným v trestním řízení.
Ustanovení stanoví specifické povinnosti provozovatele dráhy a provozovatele drážní dopravy při vzniku nehodové události. Vychází z potřeby řešit stávající nepříznivý stav, kdy neúměrným prodlužováním ohledání případu dochází k neopodstatněnému přerušení drážní dopravy.
K § 50 - § 52
Nově se upravuje oprávnění drážního správního úřadu uložit vlastníkovi dráhy, provozovateli dráhy a dopravci pokutu. Jedná se o správní pokutu, která se ukládá bez ohledu na zavinění, když subjekt naplnil protiprávním jednáním některou ze skutkových podstat správních deliktů, tak jak jsou vymezeny v zákonu.
Dosavadní právní úprava umožňovala uložit pokutu pouze organizacím za poškození kabelu drážního vedení v ochranném pásmu i mimo ně od 10 000 Kč do 50 000 Kč.
Zákon současně ukládá i pokutu vybrat, což je speciálním ustanovením ve vztahu k obecné působnosti finančních úřadů v této oblasti.
Pokuty jsou příjmem státního rozpočtu nebo rozpočtu obce.
K § 53 - § 57
Zákonem se zřizuje úřad - orgán státní správy, který je právním nástupcem stávajícího Drážního úřadu zřízeného Ministerstvem dopravy jako rozpočtová organizace na základě dosud platného zákona o dráhách. Nezbytnost zřízení tohoto úřadu zákonem vyplývá z čl. 79 Ústavy České republiky.
Rozdělení činnosti uvnitř Drážního úřadu se ponechává na vnitřním organizačním uspořádání.
Výkon státní správy se důsledně odděluje v prvním a druhém stupni správního řízení. Drážní úřad vykonává veškerou působnost podle zákona v prvním stupni správního řízení (kromě věcí svěřených výslovně Ministerstvu dopravy) pro dráhy železniční a vyjmenované činnosti technické a stavební povahy i pro ostatní druhy drah.
Ministerstvo dopravy působí jako orgán druhého stupně správního řízení, přičemž ve vybraných činnostech se zvláštním zájmem státu působí jako správní orgán prvního stupně.
Vybrané působnosti podle tohoto zákona jsou svěřeny do působnosti hlavního města Prahy a obcí.
K § 58 a § 59
Zajištění bezpečnosti a plynulosti provozování drah a drážní dopravy je zájmem státu, který musí stát chránit. K tomuto účelu slouží státní dozor ve věcech drah, jehož hlavním cílem je výkon dozoru nad činností provozovatelů dráhy a dopravců, a to zejména nad dodržováním právních předpisů, upravujících provozování dráhy a drážní dopravy a dále podmínek udělené licence.
Při výkonu státního dozoru ve věcech drah se sleduje též stav staveb drah a staveb na dráze, jejich udržování a provozování z hlediska vydaných povolení (stavebního a pod.) a zda odpovídají stanoveným podmínkám provozu, dále se sleduje odborná způsobilost provozovatelů drah a dopravců, odborná a zdravotní způsobilost pracovníků zajišťujících řízení organizování drážní dopravy a řízení drážních vozidel a také stav a provoz drážních vozidel, aby nedošlo k ohrožení nebo poškození zdraví, ke škodám na majetku a k narušení bezpečnosti a plynulosti provozování drah a drážní dopravy.
Státní dozor ve věcech drah se vykonává rovněž nad určenými technickými zařízeními a nad činnostmi spojenými s užíváním těchto technických zařízení, při jejichž provozu by mohlo dojít k ohrožení života a zdraví osob nebo majetku nebo k ohrožení bezpečného a plynulého provozování drah a drážní dopravy.
K § 60
Zákon upravuje způsob a lhůtu pro rozkategorizování současné jednotné kategorie celostátních drah na nové kategorie celostátních drah a regionálních drah.
Rozhodování v této oblasti je svěřeno zákonem Ministerstvu dopravy. Na rozhodování se nevztahuje správní řád.
K § 61
Jedná se o přechodné ustanovení, jehož smyslem je vyjádření kontinuity práv a závazků současné rozpočtové organizace Drážní úřad a zákonem zřízeného správního úřadu Drážní úřad.
K § 62 a § 63
Zákon upravuje v přechodném ustanovení postavení provozovatelů drah a dopravců, kteří provozují dráhu a drážní dopravu na základě dosud platných právních předpisů a osob, které řídí drážní vozidlo a stanovuje jejich povinnosti vycházející z nové právní úpravy.
K § 64
Zákon stanovuje, v kterých případech se postupuje podle správního řádu.
K § 65
Česká republika je vázána v oblasti železniční dopravy ustanoveními mezinárodních smluv, které upravují odchylným způsobem přepravní podmínky pro přepravu věcí oproti režimu obchodního zákoníku.
Toto ustanovení zmocňuje k tomu, aby přepravní řád upravil přepravní podmínky na dráze celostátní a regionální v souladu s mezinárodním železničním režimem vyplývajícím z dohody, kterou je Česká republika vázána, a eliminoval tak založení několikerých odpovědnostních režimů v přepravě, které by neodůvodněně znevýhodňovaly přepravce.
K § 66
Zákon obsahuje zmocňovací ustanovení k vydání právních předpisů, které budou obsahovat podrobnější právní úpravu.
K § 67
Ustanovením se zrušují právní předpisy upravující provozování drah a drážní dopravu.