Návrh zákona řeší otázku poplatků, jež podle platné právní úpravy jsou spolu s příjmy za reklamu jedním ze dvou základních finančních zdrojů pro financování provozovatelů rozhlasového a televizního vysílání ze zákona (Českého rozhlasu a České televize). Financování veřejnoprávního vysílání je obecně možné dvěma způsoby.
Prvou alternativou je financovat toto vysílání přímo státem, a to ze zvláštní kapitoly státního rozpočtu, anebo z výnosů zvláštní daně, která je prostřednictvím státního rozpočtu převáděna ve prospěch provozovatelů ze zákona. Tento způsob financování by však byl v podmínkách České republiky v rozporu s dosavadní koncepcí nezávislosti Českého rozhlasu a České televize na státu, jež je dána zákonem č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění zákona č. 597/1992 Sb. a zákona ČNR č. 36/1993 Sb., zákonem ČNR č. 483/1991 Sb., o České televizi a zákonem ČNR č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu.
Návrh proto vychází z druhé možné koncepce, jež má v České republice mnohaletou tradici a jež funguje i v současné době. Od r. 1924 jsou od osob, které mají v držení rozhlasový (později i televizní) přijímač, vybírány zvláštní poplatky, které slouží k úhradě části nákladů na zajištění veřejnoprávního vysílání. Tento systém je používán i v řadě jiných zemí *).
_________________________
*) Rozhlasový a televizní poplatek je obdobnou formou vybírán např. v Belgii, Dánsku, Itálii, Německu, Nizozemsku, Rakousku a Švýcarsku.
Pouze televizní poplatek je takto vybírán např. ve Finsku, Francii, Irsku, Norsku, Švédsku a Velké Británii.
Jiný způsob financování veřejnoprávního rozhlasu a televize mají Lucembursko, Portugalsko, Řecko a Španělsko.
V počátcích šlo o tzv. koncesionářský poplatek, neboť vlastník či uživatel rozhlasového přijímače musel za poplatek získat od státu koncesi na tento přijímač. Později se povaha tohoto poplatku změnila, neboť začal být používán jako přímý zdroj financování veřejnoprávního vysílání.
Dosavadní právní úprava vybírání tohoto poplatku je z řady důvodů nedostatečná. Povinnost platit poplatek je až dosud upravována v zásadě jen pouhou vyhláškou (vyhláška Federálního ministerstva spojů č. 51/1985 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Povaha poplatku tak, jak je definována v právních normách, se stále ještě blíží původnímu koncesionářskému poplatku, ač někdejší koncese již mnoho let neexistují a poplatek je jednoznačně přímým příjmem Českého rozhlasu resp. České televize.
Z hlediska praktického tento systém funguje a je schopen generovat velmi významné částky (za r. 1993 u rozhlasu 630 mil. Kč, u televize 1 806 mil. Kč). Přesto však existují ve výnosech poplatků rezervy, jež mají následující příčiny:
a) Veřejnosti dosud nebyla pravdivě a jednoznačně vysvětlena povaha poplatků. Z hlediska formálně právního jde o "poplatek za užívání přijímače", který se platí dnes již neexistujícím "spojům". Z toho vyplývají různá nedorozumění; držitelé přijímačů například odmítají poplatky platit s poukazem na to, že přijímač užívají jen pro příjem vysílání jiných než veřejnoprávních provozovatelů.
b) Není vyjasněno, kdo by se problémem dosažení co nejvyšších výnosů z poplatků měl zabývat. Poplatky vybírá pošta, nejde však o její příjmy. Jde o příjmy provozovatelů ze zákona, ti se však v minulosti tímto problémem v podstatě nezabývali, tím spíše, že až dosud byly náklady na jejich provoz z poštou vybraných poplatků pokrývány bez větších potíží.
c) Řada subjektů, zejména z řad právnických osob, o povinnosti přispívat na veřejnoprávní rozhlasové a televizní vysílání neví.
d) Reálně neexistuje možnost postihu těch, kdo se povinnosti platit poplatek vyhýbají. Není jasné, kdo a jak by se měl kontrolou placení poplatků zabývat, ani to, zda by tato kontrola měla být koncipována jako kontrola systematická, anebo jako kontrola namátková.
O potřebě zásadního vyřešení všech právních problémů spojených s těmito poplatky se ví již několik desítek let, přinejmenším od r. 1957. Přesto však bylo řešení neustále odkládáno, což platí i o roce 1991, kdy došlo k zásadním legislativním změnám v oblasti veřejnoprávního vysílání.
Návrh zákona vychází z pojetí, že všichni držitelé přijímačů technicky způsobilých přijímat veřejnoprávní vysílání jsou povinni přispívat na úhradu nákladů spojených se zajištěním tohoto vysílání. Skutečnost, že možnosti toto vysílání přijímat nemusí být z nejrůznějších subjektivních důvodů využíváno, není v tomto smyslu rozhodná.
Specifickým znakem financování veřejnoprávního vysílání touto formou je ztížená možnost kontroly placení poplatků. I v zemích, kde mají složky sledující placení větší pravomoci, než jaké připouští náš právní řád, a kde jsou používána nákladná technická zařízení k odhalování neplatičů (speciální vozy lokalizující záření přijímačů apod.), se úspěšnost vybírání poplatků podstatněji neodchyluje od úspěšnosti vybírání v České republice (jde zpravidla o 80-90% osob, jež by podle odhadů platit měly).
Zákonnou úpravu stanovující povinnost přispívat na veřejnoprávní vysílání je proto nutno doplňovat i vhodným působením na ty, kdož podle zákona mají na jejich provoz přispívat. V zájmu zlepšení platební disciplíny je třeba veřejnost přesvědčit o tom, že placení poplatků jí přináší nesporný užitek.
Dosavadní praxe vybírání poplatků vede k závěru, že případné problémy je žádoucí řešit pokud možno jen ve vzájemné dohodě, a nikoliv donucovacími prostředky z "pozice síly". Velká část veřejnosti totiž v současnosti poplatky platí zcela dobrovolně (reálné sankce ostatně zatím ani neexistují). Sankce, jež tento návrh nově zavádí, je proto nutno chápat spíše jen jako doplněk orientovaný na menšinové skupiny poplatníků, který by je měl přimět k placení poplatku bez toho, že by bylo v běžné praxi zapotřebí je skutečně použít.
Koncepce tohoto návrhu zákona je implicitně založena na základním předpokladu obecného konsensu v tom, že veřejnoprávní vysílání je potřebné a prospěšné a že je tudíž všeobecně nutno finančně přispívat na jeho zajištění. Je nesporné, že tento konsens ve většině případů skutečně existuje.
Tato koncepce má v našich podmínkách dlouholetou tradici. Systém vybírání poplatků, ač (jak je výše uvedeno) nebyl dosud řádně právně podložen, fungoval a funguje i nyní. Namísto sankcí (které ostatně ani nebyly k dispozici) byly tradičně používány přesvědčovací akce, založené zpravidla na prominutí dlužných poplatků výměnou za dobrovolné přihlášení se do evidence. Náklady těchto akcí (spočívající v zásadě jen v úhradě nákladů na zaslání příslušného letáku potenciálním neplatičům) se vždy se ziskem uhradily ze zvýšení vybraných poplatků dosaženého za pouhý prvý měsíc po akci.
Praktické zkušenosti potvrzují předpoklad, že pouhá možnost neplatiče postihnout působí dostatečně účinně. V měsíci květnu 1994, kdy se o postizích uvažovaných v dosud pouze připravovaném návrhu nového zákona několikrát ve sdělovacích prostředcích psalo, se počet přijímačů přihlášených do evidence začal zvyšovat.
Ekonomické dopady zákona spočívající ve zvýšení příjmů provozovatelů ze zákona v důsledku zvýšení platební disciplíny lze odhadnout jen zcela orientačně a s velkou mírou nepřesnosti. V současné době platí rozhlasový poplatek 73% domácností, teleOvizní poplatek 85% domácností. (Nižší podíl domácností platících rozhlasový poplatek je způsoben tím, že část domácností užívá namísto běžných rozhlasových přijímačů jen reproduktorů rozhlasu po drátě.) Značné rezervy jsou zřejmě u právnických osob: rozhlasový poplatek platí 23 tis. osob, televizní poplatek 15 tis. osob. Přitom např. počet větších právnických osob (6 a více zaměstnanců) činí asi 45 tisíc.
Lze pouze odhadnout, že toto zvýšení příjmů provozovatelů ze zákona by mohlo činit u Českého rozhlasu cca 40-100 mil. Kč ročně a u České televize cca 60-150 mil. Kč ročně; z toho zhruba polovinu u občanů a polovinu u právnických osob.
Analýza hospodaření provozovatelů ze zákona potvrzuje zásadní význam poplatků pro jejich celkovou bilanci.
Český rozhlas:
V r. 1993 činily náklady 899 mil. Kč, zatímco výnosy pouze 877 mil. Kč. Netto výnosy z výběru rozhlasového poplatku (po odečtení odměny za vybrání) činily 630 mil. Kč.
V r. 1994 činí plánované náklady 823 mil. Kč, plánované výnosy pouze 810 mil. Kč. Předpokládané netto výnosy z výběru rozhlasového poplatku mají být pouze 604 mil. Kč.
V r. 1993 činí podíl vybraných rozhlasových poplatků na celkových výnosech 71,8%, v r. 1994 se předpokládá 74,6%.
Česká televize:
V r. 1993 činily náklady 3260 mil. Kč, výnosy 3765 mil. Kč. Netto výnosy z výběru televizního poplatku činily 1806 mil. Kč.
V r. 1994 činí plánované náklady 2918 mil. Kč, plánované výnosy 3059 mil. Kč. Předpokládané netto výnosy z výběru televizního poplatku mají být pouze 1790 mil. Kč.
V r. 1993 činí podíl vybraných televizních poplatků na celkových výnosech 48,0%, v r. 1994 se předpokládá 58,5%.
Ekonomická bilance Českého rozhlasu tedy není ani v r. 1994 vyrovnaná.
Při hodnocení ekonomické situace Českého rozhlasu a České televize do budoucna je třeba vzít v úvahu nárůst cen vstupů zejména v důsledku předpokládaného zvýšení cen za radiokomunikační výkony.
Zákon může mít jen nepřímý ekonomický dopad na státní rozpočet, a to v případě, že by některé složky financované ze státního rozpočtu až dosud poplatky neplatily. Namátkovou kontrolou několika takových institucí nebyly podobné případy zjištěny, a proto lze předpokládat, že případné ekonomické dopady tohoto druhu na státní rozpočet jsou zanedbatelné.
K § 1
Ustanovení jednoznačně a zřetelně definuje pravou povahu rozhlasového a televizního poplatku. Ze znění vyplývá, že povinný příspěvek není vázán na skutečné využívání možnosti veřejnoprávní vysílání přijímat. Náklady na zajištění tohoto vysílání jsou ostatně na počtu posluchačů resp. diváků, kteří možnosti jeho příjmu v daný okamžik či v dané období skutečně využívají, v podstatě nezávislé.
Současně se z placení poplatků vylučují ta telekomunikační zařízení, která sice technicky jsou přijímači, nicméně jejich určení je spojeno výhradně s jinými cíli než s využíváním možnosti přijímat veřejnoprávní vysílání.
Účastnické stanice rozhlasu po drátě nejsou z technického hlediska přijímačem, ale reproduktorem. Vzájemné vztahy mezi provozovatelem rozhlasu po drátě (a.s. SPT Telecom) a Českým rozhlasem jsou upraveny zvláštní dohodou.
K § 2
Zavádí se pojem poplatník, což je subjekt (fyzická i právnická osoba), který přijímač drží a který je tedy připraven veřejnoprávní vysílání přijímat. S ohledem na nejasnou povahu držby u přijímačů, jež jsou součástí automobilů či jiných dopravních prostředků, se vytváří právní fikce, že držitelem je tentýž subjekt, jenž je držitelem předmětného dopravního prostředku.
V odst. 3 se povinnosti platit poplatky zprošťují stejně jako dosud některé zahraniční fyzické i právnické osoby. Poplatníkem nejsou s ohledem na jejich zvláštní právní postavení ani sami provozovatelé ze zákona, ani Rada, která jejich činnost kontroluje. S ohledem na zvláštní vztah mezi provozovateli vysílání ze zákona a jinými provozovateli, jimž byla udělena licence, nelze těmto provozovatelům dost dobře ukládat povinnost přispívat svým konkurentům na jimi provozované veřejnoprávní vysílání.
Obdobně jako v dosavadní právní úpravě (§ 3 odst. 7 písm. b) vyhlášky č. 51/1985 Sb.) se povinnosti platit poplatky zprošťují zvláštní instituce státu (policie, armáda, BIS a věznice).
V odst. 4 se přebírá v zásadě dosavadní rozsah osvobození od povinnosti platit poplatky u těch, kdo jsou sociálně slabí. Z postupu prací na přípravě sociální reformy vyplývá, že v budoucnu bude možné řešit tento problém mimo rámec zákona o rozhlasových a televizních poplatcích, např. dávkami podle zákona o sociální pomoci. Proto se v návrhu zákona nemění až na drobné technické úpravy dosavadní vymezení dané § 6 vyhlášky č. 51/1985 Sb., ve znění dle vyhlášky č. 315/1990 Sb.
K § 3
V souladu s dosavadní praxí se uplatňuje zásada, že za každou domácnost je zpoplatňován pouze jeden rozhlasový resp. jeden televizní přijímač. Obdobně je zachován dosavadní stav v tom, že právnické osoby takto zvýhodněny nejsou a musejí platit za každý přijímač bez ohledu na jejich celkový počet; to platí i o přijímačích, s nimiž fyzická osoba podniká. Přijímače držené osobami, které je vyrábějí, opravují nebo prodávají, se však zpoplatňují podobně jako u fyzických osob, neboť držení většího počtu přijímačů zde nesouvisí s jejich možným využitím k přijímání vysílání provozovatelů ze zákona.
K § 4
Ke stanovení výše poplatků se zmocňuje Ministerstvo financí, což umožní, aby výše poplatků mohla reagovat na vývoj ekonomické situace provozovatelů ze zákona.
K § 5
Přímým příjemcem poplatků jsou provozovatelé ze zákona, při vybírání hraje roli prostředníka mezi nimi a poplatníky tak jako dosud pošta.
V odst. 2 až 4 se podrobně stanoví technika platby tak, aby nedocházelo ke sporným situacím. Fyzické osoby platí poplatek měsíčně, což odpovídá periodicitě vybírání poplatků v rámci sdruženého inkasa poplatků, do něhož jsou poplatky zařazeny. Protože se tento systém právnických osob netýká a měsíční vybírání poplatků by bylo příliš nákladné, stanoví se u nich čtvrtletní periodicita vybírání.
K § 6
Stanoví se základní principy evidence přijímačů, kterou z důvodu optimální dostupnosti pro poplatníky a v souladu s osvědčenou praxí vede pošta ve svých zhruba 3500 provozovnách rozmístěných po celém území státu.
Evidence přijímačů je založena na principu povinnosti ohlásit skutečnosti zakládající povinnost platit poplatky, která se v případě jejího neplnění může stát podnětem pro postih poplatníka podle § 8. Na základě této evidence pak pošta poplatky vybírá.
V odst. 3 a 6 se v souladu s dosavadní praxí stanoví povinnost blíže doložit okolnosti, jež zakládají právo na zproštění povinnosti platit poplatky (osvobození podle § 2 odst. 4, nebo ztrátu dosavadní použitelnosti přijímače k příjmu veřejnoprávního vysílání).
K § 7
Nezaplatí-li poplatník příslušné poplatky, a to ani se zpožděním, režim jejich vybírání poštou se nahrazuje režimem jejich vymáhání.
Z důvodů právních i praktických není jiného řešení, než aby byl k vymáhání prostřednictvím soudu aktivně legitimován provozovatel. Zákon však ponechává na jeho vůli, zda si k tomuto účelu zřídí zvláštní pracoviště, nebo zda si k tomu smluvně najme jiný subjekt.
K § 8
Jako sankce pro ty, kteří se povinnosti platit poplatky vyhýbají neplněním evidenčních povinností, se stanoví poměrně vysoká přirážka k poplatkům, jež má plnit především výstražnou funkci.
Zákon výslovně neřeší otázku provádění kontroly plnění evidenčních povinností. Je věcí provozovatele, aby organizoval akce, jež přispějí k odhalení neplatičů. Jak bylo uvedeno v obecné části, měly by být spíše jen nutným doplňkem akcí přesvědčovacích. Systematická kontrola není z hlediska možností, jež v našem právním řádu přicházejí v úvahu, dost dobře možná. Pominout nelze ani otázku návratnosti nákladů, jež by byly do takových systematických kontrolních akcí vloženy, zvláště když výše poplatků je relativně malá. Proto je třeba orientovat se na kontrolní akce namátkového charakteru, jež v řadě situací možné jsou.
Spory o to, zda došlo k porušení povinností poplatníka a zda je tedy nutno přirážku uhradit, může nezávisle řešit jen soud.
Ustanovení odst. 3 dává poplatníkům možnost vyhnout se přísným postihům tím, že své povinnosti splní dodatečně. Takové ustanovení odpovídá celkovému pojetí zákona, jenž je založen spíše na dobrovolném akceptování povinností, než na používání donucovacích prostředků a sankcí.
K § 9
Upravují se vztahy, jež při této činnosti mezi provozovateli a poštou vznikají. V souladu s dosavadní praxí se podrobnosti spolupráce i výše odměny za tyto služby ponechávají na vzájemném smluvním dojednání.
K § 10 - § 12
Pro poměrně složité období přechodu z dosavadní právní úpravy na novou se stanoví přechodná opatření: osoby, jež přihlásily přijímač do evidence ještě před účinností zákona, a osoby, jimž bylo již dříve přiznáno osvobození od poplatků, nemusejí činit žádné dodatečné úkony.
Zrušují se ta ustanovení podzákonných norem, která až dosud tuto problematiku upravovala.
Účinnost zákona je stanovena k počátku čtvrtletí, což je v souladu se čtvrtletní periodicitou plateb právnických osob podle dosavadní i podle nové právní úpravy.
Současně se předpokládá, že zveřejnění zákona ve Sbírce zákonů s jistým předstihem před počátkem jeho účinnosti umožní, aby se na změny oproti dosavadnímu právnímu stavu mohla včas připravit jak pošta (vytištění nových tiskopisů, vyškolení personálu aj.), tak i veřejnost, jež bude mít po dobu 15 dnů od nabytí účinnosti nového zákona poslední možnost splnit své zčásti dosud nerespektované povinnosti platit poplatky bez toho, že by jí hrozily nově zaváděné sankce.