Současná neradostná situace na úseku státní správy, samosprávy a v neprivatizovaných podnicích vedla předkladatele k vypracování nového právního předpisu, který by komplexně upravoval kolizi veřejného zájmu se zájmem osobním.
Potřeba takové komplexní normy zvlášť vynikne, vezme-li se v patrnost skutečnost, že dnes platí na území České republiky dva zákony, které na různém kvalitativním stupni reagují na možnou kolizi zájmů:
Jde především o zákon ČNR č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu.
Tato norma se však vztahuje pouze na ústavní činitele, tedy na poslance ČNR (dnes Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR) a na členy vlády ČR, nevztahuje se však již např. na náměstky ministrů; ti jsou, spolu s dalším okruhem osob ve státních službách podřízeni úpravě obsažené v druhé právní normě, týkající se kolize zájmů - zákonu č. 231/1992 Sb., jímž byl znovelizován zákoník práce.
Oba předpisy zavádějí pro osoby, jichž se týkají, takový režim, jehož účelem je zabránění střetu (kolize) zájmů. Nicméně pro osoby uvedené v § 72 odst.2 zákoníku práce neplatí stejné povinnosti, jako pro ústavní činitele.
Týká se to zejména přiznání o příjmech a darech (= veřejná kontrola v přijatelné podobě).
Rovněž tak např. právní stav, kdy jediné osobě (předsedovi sněmovny) je svěřena pravomoc rozhodovat, zda jednání ústavního činitele je v souladu s příslušným zákonem, je vhodné upravit jinak.
Obsahem předkládaného návrhu zákona o kolizi veřejného zájmu se zájmem osobním a o změnách a doplňcích některých souvisejících zákonů (dále jen "zákon o kolizi zájmů") je komplexní úprava problematiky, kterou řeší oba platné zákony, tak, aby platil pokud možno jeden zákon pro všechny osoby dosud podřízené výše uvedeným platným zákonům.
Návrh odpovídá Listině základních práv a svobod, která ve svém článku 26 odst. 2) říká, že "zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností". Návrh sice definuje některé podmínky a omezení, při jejichž naplnění nebude docházet ke kolizi veřejného zájmu se zájmem osobním, ale na druhou stranu zásadně nezakazuje povinným osobám podnikat nebo provozovat jinou hospodářskou činnost. Výjimku tvoří členové vlády ČR a předsedové a místopředsedové Parlamentu ČR.
Zavádí se oznamovací povinnost zájmů povinných osob a institut přiznání majetku. Veřejná kontrola těchto kategorií bude zajištěna zpřístupněním informací obsažených v přiznání a oznámení, a to na základě písemné žádosti.
Rovněž se zavádí institut autoritativního ověřování skutečností obsažených v přiznání a oznámení.
O tom, zda nastala kolize zájmů se rozhoduje na několika úrovních:
U ústavních činitelů nejprve mandátový a imunitní výbor příslušné sněmovny vydá zásadní rozhodnutí, zda určité skutky ústavního činitele spadají do oblasti upravované tímto zákonem. Při kladném nálezu hlasuje příslušná sněmovna, zda ve věci kolize hodlá rozhodnout sama nebo zda věc přenechá k rozhodnutí Nejvyššímu soudu. Rozhodnutí Nejvyššího soudu je konečné.
U ostatních povinných osob rozhodne o skutečnosti, zda zde kolize je či není, nejprve vedoucí organizace, a poté, odvolala-li se povinná osoba, příslušný krajský soud.
Obsahem rozhodnutí ve věci kolize je, že povinná osoba musí zanechat činnosti, jež byla shledána kolizní.
Předkládaný návrh počítá se zrušením zák. č. 238/1992 Sb. a drobnou novelizací některých dalších zákonů.
Předkladatelé považují za nutné uvést, že toto paragrafované znění návrhu zákona již při svém vzniku předjímalo určitou část eventuelních připomínek k předloženým zásadám zákona, došlo proto zejména k úpravě názvu (původně "o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o zrušení zákona č. 238/1992 Sb.") tak, aby tento odrážel šíři a potřeby provedené úpravy.
Zákon o kolizi zájmů je velmi důležitou normou, která určitým způsobem provádí některá ustanovení Listiny základních práv a svobod. Je tedy vhodné deklarovat, že Parlament hodlá Listinu, jakož i Ústavu respektovat, a to tak, že ukládá povinnosti jen na základě zákona, v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod (čl. 4 Listiny).
K tomuto účelu je forma preambule k zákonu vhodná a důstojná.
Návrh zákona definuje okruh osob, na které se zákon bude vztahovat.
Pod pojmem "ústavní činitel" se pro účely tohoto zákona budou rozumět nejen členové Parlamentu ČR a členové vlády ČR, ale i členové bankovní rady České národní banky a členové presidiální rady Nejvyššího kontrolního úřadu ČR. Jde tedy o rozšíření pojmu "ústavní činitel" oproti jiným zákonům. Zahrnutí posledně jmenovaných funkcí do pojmu "ústavní činitel" je dáno čistě pragmatickou potřebou odlišit skupinu ústavních činitelů z důvodů vážnosti a postavení, které ve společnosti požívají, o jiných povinných osob zejména při řízení a kolizi zájmů (§ 14 a násl.).
Osoby uvedené v odst. 1 pod písm. a) - e) jsou pracovníky státních orgánů a organizací a vztahuje se na ně dosud platná úprava obsažená v § 73 odst. 2) - 5) zákoníku práce: jde tedy v podstatě o recepci příslušných ustanovení ZP. Nutno podotknout, že dnes velmi diskutovaná problematika náměstků členů vlády spadá pod úpravu obsaženou pod písmenem c) odst. 1 návrhu zákona, vztahuje se tedy na ně příslušný režim tohoto zákona.
Nově jsou uvedeni členové orgánů obce a pracovníci obecních úřadů, pracovníci státních podniků, obchodních společností nebo družstev s většinovou majetkovou nebo finanční účastí státu a členové orgánů nadací (fondů) zřízených podle dosud jediné platné úprav obsažené v občanském zákoníku.
Tyto osoby byly zařazeny do okruhu povinných osob z toho důvodu, že mají nebo mohou mít takovou rozhodovací, kontrolní nebo jinou pravomoc, nebo postavení, při jejichž zneužití by došlo ke kolizi zájmů. Týká se to zejména vedoucích pracovníků dosud neprivatizovaných státních podniků (státních akciových společností). Zařazení těchto osob do návrhu zákona o kolizi zájmů je proto vhodné a potřebné.
Pokud jde o členy řídících, kontrolních a dozorčích orgánů nadací (fondů), je potřebné, aby tyto osoby byly povinnými osobami ve smyslu tohoto zákona, neboť poměrně nedokonalá a vágní úprava právního postavení nadací (fondů) v platném občanském zákoníku může vytvářet podmínky pro zneužívání nadací (fondů) k zastřeným úkonům, jejichž cílem by bylo osobní obohacení funkcionářů nadací (fondů). Platný o.z. počítá s pozdější úpravou postavení nadací (fondů) zvláštním zákonem.
K odst. 2: Toto ustanovení omezuje okruh osob, na které se zákon bude vztahovat. Rozhodující pro zařazení určité osoby do okruhu povinných osob je posouzení, zda dotčené osoby mají rozhodovací, kontrolní nebo jinou pravomoc nebo takové postavení, při jejichž zneužití by nastala kolize zájmů. Zákon se tedy nebude vztahívat zejména podřízené pracovníky na nižších úrovních organizací, kteří nemají přístup zejména k důležitým informacím, kterých by bylo možno zneužít ku prospěchu svému nebo jiného. Odst. 3 uvádí demonstrativní výčet postavení podle odst. 2. Tato postavení se pro účely tohoto zákona považují za postavení veřejného charakteru.
Jde o jakousi generální klausuli kolize zájmů. Zčásti se recipují ustanovení zák. č. 238/1992 Sb. Významnou novinkou je návrh na zákonné zavedení pojmu "dobré mravy" jakožto důležitého interpretačního pravidla pro posouzení chování povinných osob, resp. zda jejich chování a skutky odpovídají požadavkům kladeným na ně tímto zákonem. Dikce § 3 obecně zakazuje povinným osobám jednat tak, aby došlo nebo mohlo dojít ke kolizi.
Povinné osoby musí zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, o nichž se dozvěděly při výkonu veřejné činnosti a které v definovaném zájmu nelze sdělovat jiným osobám. Návrh zákona předpokládá, že nějaký jiný zákon může stanovit bližší podmínky dodržování mlčenlivosti, ev. způsobů jejího zproštění. Tak je tomu např. v § 50 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance.
Zakotvuje se povinnost uvést osobní vztah k věci, ke které hodlají členové Parlamentu, vlády, orgánů obce a pracovníci obecních úřadů, v příslušných orgánech vystoupit. Uvedeným opatřením se sleduje možnost okamžité kontroly případné kolize zájmů (jakož i možné podjatosti ve věci) shromážděným auditoriem.
Demonstrativním výčtem se stanovuje katalog jednání (činností), kterých se povinné osoby musí zdržet, neboť jinak by došlo ke kolizi zájmů. Zčásti se recipují příslušná ustanovení zákoníku práce (§ 73 odst. 3 - 5), zčásti se přiřazují ustanovení nová.
Povinné osoby mohou být vystaveny takovým cizím vlivům, které mohou významným způsobem ovlivňovat povinné osoby směrem ke zneužívání jejich oficiální pozice, moci či informací nabytých v souvislosti s výkonem veřejné činnosti. Zakotvení zákazu takového zneužívání v zákoně je významným preventivním opatřením.
Dary nesmějí povinné osoby přijímat jen v souvislosti s výkonem veřejné činnosti; i tehdy lze přijmout dar, ten však musí splňovat určené náležitosti poskytování (např. při oficiální příležitosti. Pod pojmem "jiná plnění" je nutno rozumět zejména různé úsluhy, vzájemné protislužby. Pod pojmem "menší plnění poskytovaná jako projev osobní pohostinnosti" nutno rozumět např. pozvání na oběd apod.
Ustanovení o reklamně-komerčních účelech bere na zřetel situaci, kdy nějaká fyzická nebo právnická osoba bude chtít využít známosti povinné osoby, byť by šlo o známost lokálního charakteru, k posílení své pozice na trhu (zboží, informací apod.) nebo za jiným účelem, pomocí reklamy, do níž bude jmenovaným zapojen i povinná osoba. Povolena je pouze bezúplatná reklama (tj. reklama, za níž nebude povinné osobě žádným způsobem plněno) s charitativními účely.
Pod pojmem "symbol spojený s výkonem veřejné činnosti" je nutno rozumět zejména specifické průkazy (legitimace), razítka, hlavičkové papíry, ale i např. poslaneckou imunitu. Vlastnické právo znamená oprávnění předmět svého vlastnictví držet, užívat jeho plody (tzn. např. i úroky, dividendy apod.) a užitky, dále oprávnění s věcí nakládat - tzn. právo věc zcizit (prodat, darovat, bezúplatně převést), věc zastavt, popřípadě věc zastavit, popřípadě věc zatížit věcným břemenem. Povinné osoby nesmějí tato svá oprávnění fakticky vykonávat - vlastnické právo jim ale zůstane zachováno. Výkon vlastnických práv však nebude omezen v případě vlastnictví akcií z kuponové privatizace, neboť se nepředpokládá, že by příslušné dividendy dosahovaly vysokých částek a také možnost ovlivnění orientace a chodu akciové společnosti z titulu vlastnictví akcií z kuponové privatizace je malá.
Členové Parlamentu, krom předsedy a místopředsedů komor Parlamentu, členové orgánů obce a osoby uvedené v § 1 odst. 1 písm. g) a i) mohou se souhlasem příslušné zaměstnávající organizace (Parlament, podnik) být členy orgánů právnických osob provozujících podnikatelskou činnost, ale nesmějí přitom zejména zneužívat svého postavení a informací nabytých v souvislosti s výkonem veřejné činnosti.
Osoby uvedené v tomto paragrafu mají natolik významnou pozici ve společnosti, že se jeví nutným uzákonit stav, který by ve svých důsledcích znamenal, že dotčené osoby by se napříště věnovaly jen výkonu veřejné činnosti. Výjimku by tvořila jen správa vlastního majetku a některé činnosti uvedené v dost. 2).
Článek 70 Ústavy zakazuje členům vlády vykonávat činnosti, jejichž povaha odporuje výkonu jejich funkce - tento zákon čl. 70 Ústavy interpretuje a konkretizuje.
Povinné osoby mají oznamovací povinnost činností, jež jim přinášejí příjmy mimo výkon veřejné činnosti. Podstatné náležitosti majetkového přiznání podle tohoto zákona odpovídají požadavkům z již neprojednávaného zákona býv. Federálního shromáždění "o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu".
Navrhuje se, aby majetkové přiznání bylo písemné a byly v něm pravdivě a úplně zachyceny údaje týkající se majetku povinné osoby, tj. nikoliv pouze aktíva, nýbrž i pasíva (dluhy, úvěry).
Orgánem, který je oprávněn požadovat po povinných osobách oznámení a přiznání, je pro ústavní činitele mandátový a imunitní výbor příslušné sněmovny, a pro ostatní povinné osoby finanční úřad, příslušný dle místa trvalého bydliště povinné osoby. Finanční úřad (FÚ) byl navrhovateli zvolen z toho důvodu, že tento úřad je příslušný pro výběr daňových přiznání, a také proto, že síť FÚ je široce rozvětvená, což umožní poměrně bezproblémový styk povinných osob s úřady. Pro vedení evidence oznámení a přiznání je FÚ vhodným subjektem, tento zákon však musí nepatrně znovelizovat platný zákon č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, v platném znění, tak, aby vedení takových evidencí spadalo do kompetence FÚ.
Stanovují se lhůty pro podání oznámení a přiznání. Platí, že povinná osoba podá oznámení a přiznání do 15. dnů ode dne, kdy začala vykonávat veřejnou činnost. Přiznání a oznámení za uplynulý kalendářní rok je třeba podat do 15. května. Přechodné ustanovení - § 27.
Zavádí se obecná možnost seznámit se s oznámeními a přiznáními ústavních činitelů. Vychází se z předpokladu, že funkce, jež tyto osoby zastávají, jsou ze společného hlediska natolik významné veřejné funkce, že jejich výkon spolu obnáší i jistou míru ztráty soukromí ústavního činitele. Rovněž se vychází z práva veřejnosti znát majetkové poměry svých zástupců.
Naproti tomu na ostatních povinných osobách nelze spravedlivě požadovat obecnou možnost seznámení se s informacemi o jejich majetkových poměrech a zájmech. Proto se navrhuje vyžádat si před podáním žádosti o nahlédnutí do materiálů předchozí souhlas dotčené povinné osoby. Určují se podstatné náležitosti žádosti o nahlédnutí do oznámení a přiznání. Informací obsažených v oznámení a přiznání nesmí být zneužito. Zakotvuje se oprávnění výborů a FÚ přezkoumávat údaje obsažené v oznámeních a přiznáních po stránce jejich pravdivosti a úplnosti.
U ústavních činitelů, vzhledem k povaze a významu jejich funkcí, se navrhuje specielní řízení ve věci kolize zájmů, které by odráželo jejich zvláštní postavení ve společnosti.
Zavádí se několikastupňové řízení, kdy
* předstupněm je mandátový a imunitní výbor příslušné sněmovny,
* 2. instancí je sněmovna sama,
* 3. instancí je Nejvyšší soud.
Bude-li existovat domněnka, že se ústavní činitel dostal do rozporu s tímto zákonem, může člen Parlamentu navrhnout předsedovi (místopředsedovi) příslušné komory, aby vyzval mandátový a imunitní výbor této komory k vydání zásadního rozhodnutí, zda jednání ústavního činitele spadá pod definiční obor tohoto zákona. Tzn. výbor sám nemůže autoritativně vyslovit, že se napadená osoba provinila, o tom rozhodne až komora sama.
Při kladném rozhodnutí výboru komora hlasováním rozhodne, zda případ posoudí a rozhodnutí vynese sama, nebo zda věc předloží k posouzení a rozhodnutí Nejvyšššímu soudu. Napadená osoba nebo osoba podávající návrh, se mohou při nesouhlasu s rozhodnutím komory o vině (či nevině), odvolat k Nejvyššímu soudu. Rozhodnutí Nejvyššího soudu je konečné.
Způsob a pravidla jednání výboru a komory upravuje jednací řád, způsob a pravidla jednání před Nejvyšším soudem upraví zvláštní zákon.
O kolizi ostatních povinných osob rozhodne v první instanci vedoucí příslušné organizace, který tak učiní na vyzvání každé osoby, která má zájem na dodržování zákonnosti. Může přitom jít o osobu fyzickou nebo právnickou.
Jde-li však o to, aby bylo rozhodnuto o tom, zda je či není kolize u vedoucího organizace, rozhoduje o tom v první instanci přímý nadřízený vedoucího organizace. Jestliže však takový přímý nadřízený neexistuje, rozhoduje v první instanci krajský soud. Soudní řízení je osvobozeno od soudních poplatků (srov. § 28).
Napadená osoba musí zanechat činnosti, která byla příslušným orgánem shledána kolizní. Zároveň se stanovuje lhůta k ukončení kolizní činnosti. Při stanovení třídenní lhůty od právní moci rozhodnutí vycházeli navrhovatelé z obdobného ustanovení § 160 odst. 1) OSŘ, včetně fakultativní možnosti stanovit výjimečně delší než třídenní lhůtu příslušným orgánem. To však neplatí v případě § 22 odst. 2).
Odst. 2) § 21 se týká zejména formy rozhodnutí, na které se přiměřeně použije ustanovení OSŘ o rozsudku a jeho doručování. To znamená, že rozhodnutí (rozhoduje-li soud, jde o rozsudek) musí zejména být písemné, musí obsahovat odůvodnění, musí být podepsána osobou, která rozhoduje.
Rozhodnutí se doručuje zpravidla poštou, a to do vlastních rukou. Právní moci v tom případě nabyde okamžikem, kdy ho již nelze napadnout odvoláním, tj. uplynula již příslušná 15. denní lhůta stanovená OSŘ pro podání odvolání.
Podá-li ten, kdo je k tomu oprávněn, včas odvolání, nenabývá rozhodnutí právní moci /suspenzivní účinek/, dokud o odvolání pravomocně nerozhodl odvolací orgán (devolutivní účinek).
Sankcí za porušení tohoto zákona bude zveřejnění u ústavních činitelů zveřejnění jména na veřejném zasedání příslušné sněmovny Parlamentu nebo příslušného soudu. Podmínkou je ovšem právní moc rozhodnutí, tzn. oznámit jméno rušitele zákona lze až po marném uplynutí lhůty k odvolání.
Zvláštní sankce se zavádí pro rušitele tohoto zákona z řad členů vlády: Bylo-li pravomocně rozhodnuto o porušení zákona členem vlády, musí podat dotčený člen vlády demisi a prezident ji přijme. Zákon o kolizi zájmů ukládá prezidentovi přijmout demisi člena vlády, který tento zákon porušil (srov. čl. 63 odst. 2 a čl. 70 Ústavy).
Čl. 22 Ústavy definuje funkce, které jsou neslučitelné s funkcí člena Parlamentu. Obsahuje též zmocnění aby zvláštní zákon směl stanovit další funkce, které jsou neslučitelné s funkcí poslance nebo senátora.
Zvláštní zákon by určil orgán, který by byl oprávněn posoudit důvody pro zánik mandátu a ev. rozhodnout, že mandát zaniká.
Sankcí za porušení tohoto zákona je u ostatních povinných osob okamžité zrušení pracovního nebo obdobného poměru. Organizace může zrušit pracovní poměr je výjimečně, zejména však tehdy, porušil-li pracovník pracovní kázeň zvlášť hrubým způsobem. Navrhuje se, aby § 23 odst. 1) tohoto zákona závazně interpretoval § 53 odst. 1 písm. b) zákoníku práce, a to tak, že kolize zájmů by byla považována za vlášť hrubé porušení pracovní kázně.
Ustanovení § 23 odst. 2) tohoto zákona se týká členů odborových orgánů, kteří jsou oprávněni spolurozhodovat s organizací. Navrhuje se, aby těmto osobám, bude-li pravomocně rozhodnuto o jejich kolizi, mohl být okamžitě zrušen pracovní poměr i v době jejich funkčního období v odborech a v době 1 roku po jeho skončení.
Řádný výkon některých funkcí, povolání nebo činností může být podmíněn splněním některých dalších povinností. Tím se zabrání možné kolizi zájmů. Navrhuje se proto, aby zvláštní zákon podle povahy jím upravované problematiky, případně další povinnosti (např. omezení nebo zákazy) stanovil s tím, že jejich porušení by se posuzovalo podle tohoto zákona, včetně sankcí. Na druhou stranu je třeba vzít v úvahu, že v některých případech by použití ustanovení zákona o kolici zájmů mohlo být nevhodné, proto by se mělo ev. porušení posuzovat podle zvláštního zákona.
Nestanoví-li tento nebo jiný zákon něco jiného, smějí povinné osoby vykonávat podnikatelskou nebo jinou výdělečnou činnost. Předtím však musí požádat organizaci, kde jsou zaměstnány, o svolení s výkonem této činnosti.
Zároveň se stanovuje lhůta pro podání žádosti a lhůta k odpovědi organizace na žádost. Souhlas organizace není definitívou - orgnizaci je vyhraženo právo odvolání svého souhlasu, byť by tento souhlas byl učiněn faktickým nekonáním (viz dikce: "Nevyjádří-li se organizace v zákonné lhůtě, má se za to, že souhlas udělila").
Organizace se tak stává jakýmsi prvním quasi-dohlížitelem dodržování tohoto zákona.
Zároveň se stanovují případy činností, jejichž výkon souhlasu organizace nepotřebuje.
Některé povinné osoby nemohou vykonávat některé činnosti,neboť jinak by hrozila kolize zájmů. Tyto osoby si mohou vybrat,zda budou napříště vykonávat veřejnou činnost nebo se budou věnovat nepovoleným činnostem.
Stanovují se lhůty pro ukončení činností, jež jsou některým osobám zakázány. Jde o 15 dní od účinnosti tohoto zákona, pokud tyto činnosti vykonávají v den, kdy tento zákon nabyde účinnosti.
Do 15. dnů ode dne, kdy začaly vykonávat veřejnou činnost, musí dotčené osoby ukončit činnosti, které nejsou povoleny.
Stanovuje se jednoměsíční lhůta pro povinné osoby, které v den nabytí účinnosti tohoto zákona již vykonávají veřejnou činnost ve smyslu tohoto zákona, k podání oznámení zájmů a přiznání majetku.
Lhůta jednoho měsíce byla navržena proto, že sepsání oznámení a přiznání může činit v některých případech určité potíže časového charakteru, a také proto, že příslušné finanční úřady se musí technicky připravit na příjem oznámení a přiznání.
Náklady řízení ve věci kolize zájmů povinných osob nese stát. Jde o opatření, kterým se má zejména zabránit (např. pokud se týče podezření z kolize vedoucího organizace - srov. 19 odst. 3) nepodání návrhu z finančních důvodů.
Účelem navrhovaných změn a doplnění je zejména sladění zákona o kolizi veřejného zájmu se zájmem osobním s některými dalšími zákony tak, aby si vzájemně neodporovaly.
Navrhovaný zákon je důležitou právní normou a je ve veřejném zájmu, aby nabyl účinnosti co nejdříve po svém schválení: To je podle prvního řádu České republiky možné nejdříve ode dne vyhlášení ve Sbírce zákonů České republiky.