Právní úprava provozování silniční dopravy je obsažena v zákoně č. 68/1979 Sb., o silniční dopravě a vnitrostátním zasílatelství, ve znění zákona č. 118/1990 Sb.
Novela zákona z roku 1990 umožnila přístup k podnikání v silniční dopravě na základě uděleného povolení každému. Liberalizace přístupu provozovatelů silniční dopravy na dopravní trh způsobila několikanásobný kvantitativní nárůst podnikatelských subjektů (v ČR podniká v silniční dopravě více jak 40 tis. právnických a fyzických osob). S účinností od 1.ledna 1992 je podnikání v silniční dopravě podřízeno režimu zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (dále jen "živnostenský zákon"), ve znění pozdějších předpisů, který podnikání v silniční dopravě řadí mezi koncesované živnosti.
Tyto skutečnosti vyvolávají potřebu přijmout v oblasti silniční dopravy novou právní úpravu.
Návrh zákona vychází z koncepce minimálních zásahů státu do podnikatelských aktivit v silniční dopravě (např. vnitrostátní silniční nákladní doprava a taxislužba zůstávají bez jakékoliv regulace). Určitá míra zásahů ze strany státu je navrhována v zájmu zajištění základní dopravní obsluhy území v linkové osobní dopravě. Stát by měl mít vytvořenu možnost do tohoto druhu dopravy zasahovat. Současná právní úprava pro tuto roli státu, která je obvyklá v jiných zemích, žádné právní nástroje nedává. V zájmu regulace linkové osobní dopravy ze strany státu návrh zákona umožňuje především zohledňovat, jak jsou přepravní potřeby v daném území zajištěny provozem dosavadních provozovatelů i jiné osobní dopravy, která je dotována ze státního rozpočtu, a dává možnost uložit provozovateli veřejné linkové osobní dopravy podmínky ve veřejném zájmu.
Právním nástrojem pro naplnění těchto vlivů státu do podnikání v linkové osobní dopravě se v návrhu stává institut licence. Na vydání licence má právní nárok každý, kdo vyhoví podmínkám stanoveným zákonem. Licence se vydává ve správním řízení s možností odvolání. Licenci lze neudělit pouze v zákonem stanovených případech:
- nedovoluje-li to bezpečnost silničního provozu,
- jsou-li přepravní potřeby uspokojivě zajištěny již existujícím provozem jiné osobní dopravy dotované ze státního rozpočtu,
- nesouhlasil-li žadatel s provozováním jiné linky nebo vedením linky odlišně od své žádosti.
Předkládaný návrh zákona o silniční dopravě dále na rozdíl od dosavadní úpravy zejména
- v návaznosti na ustanovení živnostenského zákona stanoví jako další zvláštní podmínku pro získání oprávnění k podnikání v silniční dopravě spolehlivost podnikatele,
- upravuje podmínky vzniku závazků veřejné služby v silniční dopravě,
- stanovuje povinnosti každého dopravce v silniční dopravě a zvlášť povinnosti podnikatele v silniční dopravě a povinnosti dopravce ve veřejné linkové dopravě,
- stanovuje podmínky pro přepravu nebezpečných věcí a povinnosti osob zúčastněných při dopravě nebezpečných věcí,
- zpřesňuje povolovací systém v mezinárodní silniční dopravě.
Návrh není plně v souladu s právem ES. V návrhu není zohledněna podmínka finanční způsobilosti žadatelů o podnikání v silniční dopravě, a to vzhledem k tomu, že tržní systém v oblasti dopravy není ještě dotvořen a není ani trvaleji stabilizován okruh osob, které v silniční dopravě podnikají. V rozporu s právem ES bylo dále upuštěno od požadavku na zvláštní odbornou způsobilost podnikatelů v silniční dopravě a ponechána platnost obecné úpravy daná živnostenským zákonem.
Závazky veřejné služby upravené v návrhu zákona v souvislosti s linkovou osobní dopravou vycházejí z Nařízení Rady ministrů EHS č. 1191/69 ze dne 26. června 1969, o akcích členských států týkajících se základních závazků z koncepce veřejné služby v dopravě železniční, silniční a o vnitrozemských vodních cestách, ve znění pozdějších předpisů (Nařízení Rady EHS č. 1893/91).
V návrhu zákona upravené povinnosti dopravců a podnikatelů v silniční dopravě ve vztahu k řidičům a členům osádek vozidel odpovídají Nařízení Rady č. 3820/85/EHS ze dne 20.12.1985, o harmonizaci sociálních zákonů vztahujících se k silniční dopravě.
Úprava přepravy nebezpečných věcí a požadavky kladené na řidiče vozidel vychází ze Směrnice Rady č. 684/89/EHS ze dne 21.12.1989, o odborném výcviku, školení určitých řidičů vozidel přepravujících nebezpečné zboží silniční dopravou.
Navrhovaná právní úprava nebude mít negativní dopad na státní rozpočet. Naopak se předpokládá, že regulace osobní linkové dopravy ze strany státu sníží počet dotovaných dopravců a může zvýhodnit kolejovou dopravu a snížit tím její ztrátovost v oblasti osobní dopravy.
K § 2
V tomto ustanovení jsou definovány základní pojmy, které se opakovaně vyskytují v následujících ustanoveních paragrafů. Účelem definování je přesné vymezení pojmů vylučující rozdílný výklad.
K § 3
Ustanovení vymezuje základní povinnosti dopravců, jejichž dodržení je nutné k zabezpečení řádné a bezpečné silniční dopravy.
Povinnost řidičů dodržovat bezpečnostní přestávky, doby odpočinku a doby řízení, je stanovena v současné právní úpravě v § 16 zákona č. 68/1979 Sb., ve znění zákona č. 118/1990 Sb., s odkazem na zvláštní předpisy. Přípustné doby nepřetržitého řízení vozidla a bezpečnostní přestávky jsou stanoveny vyhláškou ČÚBP č. 213/1991 Sb., o bezpečnosti práce a technických zařízení při provozu, údržbě a opravách silničních motorových vozidel. Maximální doby řízení vozidla a maximální doby odpočinku jsou stanoveny jen v resortních směrnicích pro veřejnou dopravu provozovanou ČSAD a v některých resortních směrnicích vydaných jednotlivými ministerstvy pro závodové dopravy. V mezinárodní dopravě je tato problematika upravena jednotně pro všechny provozovatele Evropskou dohodou o práci osádek silničních vozidel v mezinárodní dopravě - AETR.
Právní úprava této problematiky stanoví podmínky, jejichž dodržení je nutné nejen pro bezpečnost práce, ale i pro bezpečnost silničního provozu a zároveň též vymezuje jednotné podmínky provozování silniční dopravy a tím stanoví míru pro zamezení nekalé soutěže v silniční dopravě. Svým významem tedy přesahuje oblast bezpečnosti práce, kde je nyní zčásti upravena.
Ohledně vedení záznamů o provozu přebírá návrh zákona v podstatě současnou právní úpravu. Vedení záznamu je nezbytné pro práci kontrolních orgánů a pro plnění a kontrolu daňových a statistických povinností.
Náležitosti záznamu, vzor tiskopisu záznamu a popř. jiná forma záznamu, např. na technických nosičích dat, budou nově stanoveny prováděcím předpisem v souladu se Směrnicí Rady EHS č. 78/546/EHS, o statistických výsledcích ve vztahu k silniční přepravě zboží a Směrnici č. 3821/1985/EHS, o záznamových zařízeních v silniční dopravě.
K části II - Hlava I
K § 4 - § 7
Návrh zákona rozlišuje provozování silniční dopravy pro cizí potřeby, které je živností a které není živností. V obou případech vyžaduje jako základní a jedinou podmínku způsobilosti podnikatele v silniční dopravě jeho spolehlivost.
Obsah spolehlivosti kryje přestupky na úseku podnikání, čímž se navrhovaná úprava dostává do souladu s dobrou pověstí podnikatele podle práva ES.
Spolehlivost (mít dobrou pověst) není v právu ES přesně definována a je ponecháno členským státům, aby ji závazně upravily. Za tím účelem se v právu ES (Směrnice Rady ES č. 74/561/EHS a Směrnice č. 74/562/EHS, ve znění pozdějších předpisů) stanoví, že spolehlivé nemohou být osoby, které byly potrestány za závažný trestný čin, prohlášeny za nezpůsobilé, aby vykonávaly povolání provozovatele silniční dopravy a odsouzeny za závažné a opakované porušení předpisů v oblasti dopravních aktivit.
Návrh zákona upravuje povolovací řízení pro provozování silniční dopravy pro cizí potřeby, které není živností. Nutnost úpravy povolovacího řízení je vyvolána skutečností, že v současnosti existuje řada nadací, které provozují bezúplatně zejména linkovou osobní dopravu (např. pro tělesně a zrakově postižené), pro jejíž provozování je nutné splňovat všechny podmínky ve stejném rozsahu, jako kdyby se jednalo o podnikání.
K § 8
Označení vozidel obchodním jménem je nutné pro potřeby
snadné identifikace podnikatele v obchodním styku. Požadavek na dovršení věku při řízení určitých druhů vozidel a délku praxe vyplývá z komunitárního práva.
K části II - Hlava II
K § 9 - § 17
V osobní dopravě návrh zákona zavádí linkovou osobní dopravu, a to v souladu se směrnicemi EHS o zavedení společných pravidel pro opakovanou dopravní obsluhu autokary a autobusy (č.516/72/EHS a č. 517/72/EHS) i dohodou ASOR o osobní autobusové dopravě, kterou uzavřela ES s pěti nečlenskými evropskými státy.
Oproti současné úpravě návrh nově umožňuje zahájit provozování linkové osobní dopravy jen na základě licence k jejímu provozování. O licenci rozhoduje na žádost dopravní úřad a licenční řízení je formou, kterou stát zasahuje z důvodu zajištění dopravní obslužnosti a racionálního vynakládání státních i obecních prostředků na podporu pravidelné linkové osobní dopravy a železniční dopravy do linkové osobní dopravy.
Udělení licence může být odmítnuto pouze z důvodů taxativně uvedených v zákoně nebo vázáno (avšak pouze se souhlasem dopravce) na provozování jiné linky nebo vedení linky odlišně od žádosti dopravce. Toto ustanovení však lze použít jen tehdy, kdy licencí stanovený soubor linek, spojů jako celek zajišťují dopravci zisk. V opačném případě pro zbylé a takto vázané linky a spoje nastupuje institut závazku veřejné služby. Regulace pomocí licence buď "bez úhrady", t.j. po kompenzaci s výnosy lukrativní linky nebo spoje, nebo "s úhradou" ve smyslu závazku veřejné služby, se týká jen malého počtu dopravců a je omezena pouze na malou část dopravního trhu.
V zájmu zajištění plynulosti provozu a uspokojování přepravních potřeb dané oblasti je třeba dopravci stanovit určité povinnosti. Jedná se především o provozní povinnost, t.j. povinnost provozovat povolenou dopravu ve stanoveném rozsahu po celou dobu trvání oprávnění, přepravní povinnost, t.j. povinnost přepravit každého cestujícího, který o přepravu požádá, je-li to v souladu se smluvními přepravními podmínkami a nebrání-li dopravci objektivní důvody, a dále zejména povinnost seznámit veřejnost s jízdními řády, smluvními přepravními podmínkami a tarify. Návrh předpokládá, že podrobnější úpravu budou obsahovat smluvní přepravní podmínky, které bude povinen vydat dopravce.
K § 18
V souladu s principy právní úpravy Evropských společenství je i právní úprava závazků veřejné služby, kdy dopravce komerčně nezajímavé dopravy, na jejímž dalším trvání má stát veřejný zájem, má právo na vyrovnání ztráty, která mu vznikne v důsledku provozování nerentabilní dopravy. Návrh v souladu s nařízením ES definuje závazky veřejné služby a stanoví podmínky pro jejich realizaci tak, aby při poskytování dopravních služeb byl zohledněn veřejný zájem a zároveň byla zachována finanční samostatnost a nezávislost provozovatelů dopravy. Nařízení ES definuje závazky veřejné služby jako závazky při přepravě osob a věcí ve prospěch státu nebo jiného subjektu, které je podnikatel v silniční dopravě povinen přijmout a které by jinak ve svém obchodním zájmu nepřijal, nebo by je přijal pouze zčásti. Pro zajištění veřejného zájmu na plynulém a efektivním uspokojování veřejných přepravních potřeb při respektování komerční samostatnosti a nezávislosti dopravních podniků, stanoví nařízení ES finanční vyrovnání ztráty, která podnikateli v silniční dopravě v důsledku této služby vznikne. Závazky vycházejí ze smluvního principu a pouze výjimečně, na omezenou dobu 6 měsíců může vzniknout závazek i na základě rozhodnutí dopravního úřadu.
K § 19
Povinnost vlastníka nemovitosti strpět umístění zařízení pro
označení zastávky zakládá pro podnikatele oprávnění požadovat možnost tohoto umístění a v případě nesouhlasu vlastníka vymáhat plnění této povinnosti soudní cestou.
K § 20
Taxislužba je specifickou formou podnikání v silniční dopravě, a proto vyžaduje zvláštní úpravu podmínek jejího provozování.
K části III
K § 21 - § 24
Ustanovení upravující přepravu nebezpečných věcí navazují jednak na mezinárodní smlouvu (Evropská dohoda o mezinárodní silniční přepravě nebezpečných věcí ADR) a dále na zvláštní předpisy upravující obecné zásady ochrany před účinky nebezpečných věcí (např. zákon o vodách, zákon o ochraně ovzduší) i konkrétní podmínky přepravy jednotlivých druhů nebezpečných věcí (např. zákon o hornické činnosti, výbušninách a státní báňské správě). Předkládaný návrh rozlišuje 3 kategorie nebezpečných věcí:
- V souladu s dohodou ADR návrh vymezuje nebezpečné věci, které silniční dopravou nelze přepravovat vůbec.
- Dále návrh upravuje povolovací řízení pro dopravu nebezpečných věcí určených prováděcím předpisem. Jedná se o postup, který je běžný ve vnitrostátní silniční dopravě nebezpečných věcí vyspělých států i v mezinárodní silniční dopravě nebezpečných věcí podléhajících dohodě ADR.
- Třetí kategorií nebezpečných věcí podle návrhu jsou věci, které lze přepravovat bez povolení, ale jen za dodržení zvláštních podmínek stanovených zvláštními předpisy nebo prováděcím předpisem.
V souvislosti s plněním úkolů České armády dochází i k přepravě trhavin, střeliva a jiných nebezpečných věcí. Na přepravu těchto věcí ozbrojenými silami se vztahují ustanovení o přepravě nebezpečných věcí s tím, že se nevyžaduje povolení.
Definice nebezpečných věcí v sobě zahrnuje i nebezpečné odpady. Odpady, které jsou ve smyslu zákona č. 238/1991 Sb., o odpadech, považovány za nebezpečné, mohou, ale nemusí být nebezpečnými věcmi z hlediska dopravy ve smyslu tohoto zákona. Jde o analogický vztah mezi Basilejskou konvencí o kontrole pohybu nebezpečných odpadů přes hranice státu a jejich likvidaci a mezinárodními předpisy o přepravě nebezpečných věcí.
K části IV
K § 25 - § 32
Návrh úpravy mezinárodní dopravy se vztahuje na zahraničního i českého dopravce.
V mezinárodní silniční dopravě, stejně jako v mezinárodní dopravě jiných druhů dopravy, jsou především rozhodující uzavřené dvoustranné a mnohostranné mezinárodní smlouvy, proto podmínky pro mezinárodní dopravu stanovené v této části návrhu zákona mají platnost tehdy, nestanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného.
Návrh upravuje současnou praxi, která vychází z mezinárodních dvoustranných dohod uzavřených s většinou cizích států. Povolení k nákladní dopravě jsou recipročně předávána v rámci dohodnutých kontingentů českým orgánům státní správy, které je rozdělují dopravcům. Předáním jen určitého počtu povolení se reguluje přístup provozovatelů dopravy jednoho státu na dopravní trh druhého státu. Počet povolení se každoročně sjednává na smíšených komisích s ohledem na situaci na trhu a požadavky na ochranu životního prostředí. ČR odpovídá druhému státu za to, že povolení bude vydáno jen osobám oprávněným k provozování mezinárodní silniční nákladní dopravy podle českých právních předpisů, tedy jen osobám, které splňují podmínku spolehlivosti a bezúhonnosti. Předpokládá se, že podrobnosti o využívání povolení a náležitostech osvědčení upraví prováděcí předpis v souladu se Směrnicí EHS č. 3164/76, o přístupu na trh k mezinárodní silniční přepravě zboží. Povolení k osobní dopravě jsou vydávána vždy jen ke konkrétní žádosti českého podnikatele v silniční dopravě.
Navrhovaná právní úprava odpovídá dvoustranným mezinárodním dohodám o silniční dopravě, jimiž je ČR vázána i obdobným úpravám obsaženým v právních řádech ostatních evropských států i úpravě platné mezi státy ES a dalšími pěti státy (Dohoda ASOR).
Zakotvení možnosti osvobodit od povolení další druhy dopravy nebo nevyžadovat povolení, je v současné době vysoce aktuální, vzhledem k připravované liberalizaci mezinárodního dopravního trhu a nutnosti promítnout její principy do dvoustranných mezivládních dohod o silniční dopravě.
Přebírá se dosavadní úprava provozování silniční dopravy mezi místy ležícími na území ČR. V daném případě jde o tzv. vnitrostátní kabotáž. Ve většině mezinárodních dohod taková činnost je buď zakázána, nebo podléhá povolovacímu režimu. Cílem takové úpravy je chránit zájmy místních dopravců před zahraniční konkurencí. Tato všeobecně obvyklá právní úprava se proto přejímá a je v souladu s předpisy ES.
K části V
K § 33 - § 37
V části o státním odborném dozoru se v podstatě přejímá dosavadní právní úprava, zejména pokud jde o vymezení působnosti dopravních úřadů při výkonu státního odborného dozoru. Nově v návaznosti na předchozí ustanovení vymezuje skutkové podstaty správních deliktů, kterých se dopustí provozovatel silniční dopravy porušením povinností stanovených tímto zákonem. Dále se vymezuje vztah orgánů státního odborného dozoru v silniční dopravě k orgánům státního odborného dozoru nad bezpečností práce a orgánům policie, jimž přísluší dohled nad bezpečností silničního provozu. Zavádí se postih osob za nedovolené provozování silniční dopravy. Pro porušení zákona v oblasti přepravy nebezpečných věcí a zastavení nebo omezení linkové osobní dopravy bez příslušného povolení se zavádí s ohledem na stupeň nebezpečnosti tohoto jednání pokuta až do výše 500 tis. Kč.
Podle zákona o Policii České republiky je jedním z úkolů policie dohled nad bezpečností a plynulostí silničního provozu. Splnění podmínek stanovených tímto zákonem pro vybavení vozidel, popř. odbornou způsobilost osádky vozidla a dodržování pracovního režimu při řízení vozidla má význam nejen pro podnikání v silniční dopravě, ale i pro bezpečnost silničního provozu. Povinnosti stanovené tímto zákonem ohledně pracovního režimu řidičů mají též značný význam pro bezpečnost práce při provozu silničních dopravních prostředků, proto se orgány bezpečnosti práce při své kontrolní činnosti, nutně zabývají i dodržováním těchto podmínek. Nejsou však oprávněny porušení předpisů postihnout.
Dále se zachovává dosavadní oprávnění orgánů celní správy na hraničních přechodech kontrolovat povolení k provozování dopravy.
Navrhuje se rozšířit oprávnění celnice na státních hranicích o povinnost kontrolovat při dopravě nebezpečných věcí, zda jsou vozidla vybavena přepravními doklady a zda jsou označena tak, jak to vyžaduje Evropská dohoda o mezinárodní silniční přepravě nebezpečných věcí ADR a v případě nesplnění nepropustit vozidlo ke vstupu do České republiky nebo k výstupu z ČR. Kontrola dodržení stanovených podmínek při přepravě nebezpečných věcí je nutná v zájmu ochrany životního prostředí ČR i v zájmu bezpečnosti silničního provozu. Přepravními doklady podle bodu 100 381 Dohody ADR jsou nákladní list, který zahrnuje všechny přepravované nebezpečné věci a v případech stanovených dohodou pokyny pro případ nehody sepsané stanovenými jazyky, osvědčení o školení řidiče a osvědčení o schválení vozidla pro tyto přepravy.
V Praze dne 8. prosince 1993