Kontrolu zahraničního obchodu se zbožím a technologiemi, které mohou mít vliv na šíření zejména zbraní hromadného ničení, mají všechny vyspělé země upravenu zvláštními právními předpisy a tuto provádějí ve smyslu zásad přijatých nesmluvními mezinárodními ujednáními (NSG - Skupina jaderných dodavatelů, AG - Australská skupina, MTCR - Kontrolní režim v oblasti technologií řízených střel, dřívější COCOM - Koordinační výbor pro multilaterální kontrolu exportu nahrazený pravděpodobně od 1. 1. 1996 novým ujednáním pracovně zvaným Nové Fórum). Nutnost kontroly zahraničního obchodu s komoditami, které mohou být použity při výrobě zbraní hromadného ničení nevyplývá jen z členství v kontrolních režimech, ale i z mezinárodních závazků České republiky vyplývajících z podpisu mezinárodních smluv a úmluv (Smlouva o nešíření jaderných zbraní, Úmluva o zákazu chemických zbraní, Úmluva o zákazu biologických zbraní).
Zboží a technologie dvojího užití představuje široké seznamy kontrolovaného zboží strojírenského, elektronického, chemického, jaderného a biologického charakteru, citlivého z hlediska rizika civilního i vojenského užití. Politické změny v zemích střední a východní Evropy na začátku 90. let vyvolaly postupnou změnu cílů mezinárodních kontrolních režimů v této oblasti, znamenající odklon od původního plného embarga na dodávky vyspělých technologií do nečlenských zemí COCOM a zdůraznění odpovědnosti každého jednotlivého státu za důsledné provádění zejména vývozních kontrol cestou zefektivnění licenčních režimů, s cílem zamezit šíření zbraní hromadného ničení a omezit přístup k vyspělým technologiím těm zemím, jejichž chování je příčinou vážných obav z jejich možného zneužití.
Česká republika má vytvořen národní kontrolní režim zboží dvojího užití na základě zákona č. 547/1990 Sb., o nakládání s některými druhy zboží a technologií a o jejich kontrole. Tento zákon byl přijat v době, kdy Československo bylo na seznamu zakázaných zemí z pohledu členských států COCOM, a jeho cílem bylo stanovit právní rámec pro vytvoření národního kontrolního režimu zaměřeného především na dovoz zboží dvojího užití a poskytnutí státních záruk za jejich užívání a další nakládání na území ČSFR, což byly podmínky pro určité uvolnění vývozů vyspělých technologií ze západoevropských zemí a USA. Tento systém se s ohledem na změnu priorit mezinárodně politických cílů v této oblasti a změnu podmínek uvnitř našeho státu vyúsťujících v přijetí České republiky do zmíněných mezinárodních organizací stal administrativně náročným, postrádajícím na jedné straně systémové prvky zjednodušených licenčních postupů v odůvodněných případech (formou uplatnění tzv. otevřených licencí), na druhé straně právní oporu pro zpřísnění kontrol nejcitlivějších položek zejména v jaderné a chemické oblasti (formou uplatnění doložky catch-all) a pro možné prověřování skutečného konečného užití vyváženého kontrolovaného zboží.
Vybudované kontrolní mechanismy založené na novém vytvářeném legislativním základu kompatibilním s právem vyspělých evropských zemí umožní učinit licenční režim vývozu a dovozu mezinárodně kontrolovaného zboží ještě efektivnějším, umožňujícím státu plně garantovat navenek, že vyvážené citlivé zboží nebude zneužito pro vojenské účely. Odrazem již samotných příprav této nové legislativy navazující na loni přijatý zákon o zahraničním obchodu s vojenským materiálem je další uvolňování potřebných nejvyspělejších výrobků a technologií ze strany západoevropských zemí a USA do České republiky, při jejichž dovozu se české firmy nebudou již potýkat s problémy administrativního charakteru vyvolanými stávající legislativou poplatnou období počátečního budování národního kontrolního režimu v tehdejším Československu. Určité zpřísnění podmínek při vývozu nejcitlivějších položek (zejména jaderných, chemických a biologických) nebude překážkou obchodu tam, kde půjde o dodávky českého zboží pro ryze civilní účely a do teritorií, kde není předpoklad jeho zneužití. Nová právní úprava zároveň zvýší spoluodpovědnost vývozců za nepoškozování zájmů České republiky v zahraničí.
Navrhovaná nová právní úprava bude plně v souladu s požadavky ústavní Listiny základních práv a svobod, kdy veškeré podmínky omezující podnikatelskou činnost z důvodů zahraničně politických, bezpečnostních a obchodních zájmů státu budou upraveny přímo v zákoně a zákonem předvídaný prováděcí předpis se omezí pouze na seznamy upřesňující položky zboží a technologií, na něž se příslušná právní úprava vztahuje. Navrhovaný zákon rovněž zohledňuje v národních podmínkách zcela novou legislativu zemí Evropské Unie, zakotvenou v Nařízeních rady Evropské Unie o kontrole vývozu zboží dvojího užití č. 3381/94 ve znění č. 837/95 a platnou od 1. 7. 1995, čímž vytváří podmínky pro jejich jednoduchou aplikaci v případě očekávaného vstupu ČR do této unie.
Přijetí nové právní úpravy nezatíží státní rozpočet České republiky, neboť realizace zákona bude nadále zajišťována stávajícími pracovníky Licenční správy Ministerstva průmyslu a obchodu, při nezbytné již nyní uplatňované součinnosti s ostatními ústředními orgány státní správy, zejména Ministerstvem financí - Generálním ředitelstvím cel, Ministerstvem zahraničních věcí, Ministerstvem vnitra, Státním úřadem pro jadernou bezpečnost, a nově i s Úřadem pro kontrolu zákazu chemických zbraní. Rovněž v oblasti správních poplatků za udělené licence nedochází ke změně.
K zatížení státního rozpočtu České republiky může dojít, pokud vývozce uplatní podle § 10 zákona nárok na úhradu prokázané majetkové újmy v případě odnětí licence z důvodů zahraničně politických a bezpečnostních zájmů České republiky. Výdaje státu z toho plynoucí nelze předem vyčíslit, protože nelze odhadnout ani četnost ani výši případných nároků.
K § 1:
Vymezuje se předmět úpravy zákona. Oblast zahraničního obchodu se zbožím tzv. dvojího užití je vedle obchodu s vojenským materiálem jednou z nejzávažnějších oblastí, která je mezinárodně sledována s cílem zabránit dodávkám zboží a technologií do oblastí, kde by mohlo dojít k jejich zneužití pro vojenské účely. Proto při výkonu státní správy v oblasti zabezpečení kontrolního režimu jsou nadřazeny celospolečenské zájmy nad zájmy individuálních podnikatelských subjektů. Kontrolní režim přitom musí odpovídat všeobecně uznávaným principům mezinárodních kontrol, které jsou do národních kontrolních režimů jednotlivých členských zemí přenášeny nikoli na smluvním základě, nýbrž vycházejí z jejich faktického uznání a závazkem člena dobrovolně je ve své legislativě a praktických procedurách promítnout. Z tohoto důvodu je nezbytné v úvodním ustanovení zákona vymezit i obecný vztah příslušných orgánů státní správy k těmto mezinárodním závazkům.
K § 2:
Vymezení kontrolovaného zboží vychází z dosud platné legislativy (zákon č. 547/1990 Sb.) a ze specifikací mezinárodních kontrolních režimů a příslušné legislativy Evropské unie k této oblasti. V souladu s těmito mezinárodně uznávanými dokumenty se legislativně zakotvuje pojem "kontrolované zboží". Komplexní seznam konkrétních výrobků a technologií bude rozpracován v prováděcím předpisu. Bude vycházet jednak z již existujících seznamů, dále bude brát v úvahu seznamy mezinárodně uznávané a respektovat potřeby ČR. Ve smyslu zákona o některých opatřeních souvisejících se zákazem chemických zbraní se kontrolní režim v oblasti vývozu a dovozu bude vztahovat i na chemické položky, na které se vztahuje chemická úmluva a které ve své podstatě nemají charakter zboží dvojího užití, jak je vymezeno v odst. 1.
K § 3:
Stanovuje se osobní rozsah působnosti zákona, kde se do kontrolního režimu zapojují tuzemští podnikatelé a výjimečně, v souladu s obchodním zákoníkem, i zahraniční osoby, jsou-li bezprostředním dovozcem nebo vývozcem. Ve vazbě na celní zákon se specifikuje pojem dovoz pro účely tohoto zákona, což má následně dopad na licenční řízení v jednotlivých druzích přechodu zboží přes státní hranici (resp. hranici celního území) a na jednoznačné vymezení činností spadajících do okruhu možných sankcí podle části třetí tohoto zákona.
K § 4:
Vymezují se povinnosti účastníka při vývozu a dovozu kontrolovaného zboží a technologií. Vychází se z navrhované liberalizace kontrolního režimu na straně dovozu, spočívající v možnosti využití nového typu licence (všeobecná licence), v případě změny uživatele a jiného nakládání na území ČR v nahrazení povolovacího řízení povinnými smluvními závazky mezi uživateli. Dále je nutné zajistit dodržování případných specifických podmínek zahraničního dodavatele. Na straně vývozu se tímto jmenovitě zapracovává základní zásada mezinárodních kontrol vývozu v oblasti nešíření zbraní hromadného ničení, tj. ověřování konečného užití a konečného uživatele již na úrovni vývozce od samého navazování obchodních kontaktů. Při ověřování konečného uživatele budou z hlediska formy záruk uplatňovány odlišné přístupy podle druhu zboží, teritoria a úrovně kontrol v zemi uživatele.
K § 5:
Ustanovení vychází z dosavadní právní úpravy s tím, že z povolovacího řízení podle tohoto zákona je vyňato jiné nakládání na území ČR a zavádí se nové typy licencí zjednodušující v odůvodněných případech licenční řízení.
K § 6:
Uplatnění individuální licence vychází z dosavadní právní úpravy a požadavků uplatňovaných v mezinárodním kontrolním režimu. Potvrzení o konečném užití je běžné v případě transferu těchto druhů zboží. V odůvodněných případech je z hlediska objektivnosti rozhodování a nutných státních záruk za nezneužití vývozů potřebné žádost doložit dalšími specifickými doklady, které si ministerstvo k tomuto účelu vyžádá (např. výpis z obchodního rejstříku uživatele, doplňující doklad o technických parametrech vydaný výrobcem, legalizace prohlášení konečného uživatele vydaná státním orgánem země dovozu).
K § 7:
Specifikují se způsob a náležitosti rozhodnutí, které je rozhodnutím správním. Lhůta pro vydání rozhodnutí se výslovně nestanovuje (podle správního řádu je lhůta pro vydání rozhodnutí 30 dní, ve zvlášť složitých případech - např. při nutné součinnosti s dalšími státními orgány - 60 dní). U větších obchodních případů zabezpečovaných plněním dílčích dodávek se umožňuje celním orgánům provádět záznamy o pohybu zboží přímo na licenci tak, aby nedošlo k překročení stanoveného objemu.
K § 8:
Zabezpečuje se zpětná informovanost o skutečně realizovaných dodávkách, která může v určitých případech být předmětem mezinárodních notifikací.
K § 9:
Taxativně se vyjmenovávají důvody pro neudělení individuální licence, přičemž se vychází z důvodů platných pro obchodování s vojenským materiálem dle zákona č. 38/1994 Sb., neboť obchod s kontrolovaným zbožím dvojího užití může mít stejné mezinárodně-politické dopady.
K § 10:
Stanovují se podmínky, kdy lze udělenou individuální licenci odejmout. Z hlediska státních zájmů jsou právně relevantními pouze zahraničně politické a bezpečnostní zájmy. V tomto případě stát nese z rozhodnutí vlády odpovědnost za majetkovou újmu způsobenou odnětím licence.
K § 11:
Způsob řešení se opírá o dosavadní ustanovení § 34 odst. 4 zákona 547/1990 Sb., kdy správní rozhodnutí může být výsledkem součinnosti několika ústředních orgánů státní správy s možným promítnutím zahraničně politických a bezpečnostních státních zájmů, které není vhodné ve správním řízení při případném rozkladu jako formě odvolacího řízení zveřejňovat. Ochrana práv žadatele je zaručena případným soudním přezkumem správního rozhodnutí.
K § 12 až 14:
Vytváří se zákonný předpoklad pro zjednodušení dodávek kontrolovaného zboží dvojího užití do mezinárodně politicky nesensitivních oblastí pro pravidelné vývozy (případně dovozy) stejnorodého zboží. Tohoto ustanovení, které je běžně využíváno v zahraničí (ve formě tzv. Open Individual Export Licences), budou moci použít zejména čeští výrobci s vlastními zahraničně obchodními aktivitami, za přesně specifikovaných podmínek licence.
Forma rozhodnutí a podmínky možného odnětí odpovídají postupu u individuálních licencí, s příslušnými odchylkami vyplývajícími z povahy této liberálnější formy.
K § 15:
Princip předběžného souhlasu je znám z kontrolního režimu v oblasti vojenského materiálu. U fakultativní žádosti je výhodný pro vývozce z hlediska času a efektivity vynaložených prostředků. S ohledem na vývoj mezinárodního kontrolního režimu, zejména v oblasti dodávek jaderných zařízení do některých zemí, je vhodné mít nástroj povinné konzultace vývozce se státními orgány před uskutečněním oficiálních jednání, čímž se lze vyhnout zahraničně politickým dopadům nekontrolovatelných předkontraktačních aktivit. Přitom povinné případy předběžného souhlasu budou přesně vymezeny v prováděcím předpise v souladu s podmínkami stanovenými v odstavci 4 zákonného ustanovení.
K § 16 až 18:
V souladu s postupem zemí Evropské unie se zavádí nový institut všeobecné licence, který bude sloužit k zjednodušení licenčních procedur v méně senzitivních případech. Všeobecná licence může být výrazným odstraněním administrativních překážek v oblasti dovozu průmyslových výrobků, anebo ve vývozu určitých položek, např. do zemí Evropské unie. Pojistkou proti zneužití je oprávnění kontroly a možnost účastníka z využívání všeobecné licence vyloučit. Všeobecné licence (Open General Export Licences) jsou již nyní hojně využívány v řadě zemí i na vývozy do České republiky. Jde o formu samostatné podzákonné normy, která může být vydávána pro příslušný okruh kontrolovaného zboží a příslušná teritoria, přičemž není vázána časově na datum účinnosti zákona. Stejně jako v zahraničí lze mít v platnosti několik všeobecných licencí vydaných samostatnými vyhláškami MPO.
K § 19:
Zapracování doložky "catch-all" vychází z nezbytnosti dosažení kompatibility českého právního řádu s kontrolními režimy uplatňovanými v legislativě vyspělých států včetně Evropské unie. Podstatou této doložky je přenesení prvotní odpovědnosti za kontrolu konečného užití na vývozce i v případě zboží neuvedeného na seznamu kontrolovaného zboží. Jestliže vývozce ví, anebo vzhledem ke svým informacím může předpokládat, že vyvážené zboží by mělo být zneužito v souvislosti se zbraněmi hromadného ničení, je vždy povinen podrobit se licenčnímu řízení. Pokud má vývozce důvody předpokládat, že zboží může být zneužito k výrobě zbraní hromadného ničení a jeho vlastní zjištění (ověření) nevyloučila tuto možnost, musí rovněž požádat o individuální licenci a využít tak možnosti státních orgánů ověřit příslušná podezření. Prokáže-li se, že zboží, třebaže není na seznamu kontrolovaných položek, vyvezl bez licence, ačkoli mohl vzhledem ke svým informacím předpokládat jeho zneužití v oblasti zbraní hromadného ničení, nese plnou odpovědnost za přímé porušení kontrolního režimu, se všemi právními důsledky.
K § 20 až 23:
Ustanovení zákona o kontrolní činnosti respektují dosavadní ustanovení zákona č. 547/1990 Sb. Kontrolní činnost je stejně jako dosud svěřena celním orgánům, pro oblast jaderných materiálů a zařízení Státnímu úřadu pro jadernou bezpečnost, jenž komplexně završuje problematiku státního dozoru nad jadernou bezpečností. K zabezpečení účinné kontroly se celní orgány zmocňují vést evidenci dovezeného kontrolovaného zboží a předávat potřebné informace o realizaci dovozu a vývozu tak, aby toto bylo v souladu s ustanovením § 51 celního zákona.
K § 24 až 25:
Ustanovení o sankčních opatřeních vycházejí věcně z dosavadní právní úpravy dle zákona č. 547/1990 Sb. Oproti zákonu č. 547 došlo k zpřesnění z hlediska vyšší praktičnosti jejich provádění příslušnými celními úřady.
K § 26:
Vychází se z dosavadní právní úpravy a požadavků uplatňovaných v mezinárodním kontrolním režimu. Vytváří se předpoklad pro vydávání dovozních certifikátů (International Import Certificate) jen v případech, kdy je tento doklad vyžadován ze strany zahraničního dodavatele, který tak obvykle činí na žádost státního orgánu udělujícího vývozní povolení, s cílem zamezit případnému nelegálnímu transferu zboží.
K § 27:
Vytváří se právní rámec pro aplikaci postupu běžného v mezinárodním obchodu s citlivým zbožím dvojího užití, kdy zahraniční dodavatel dokladem o ověření dodávky (Delivery Verification) získává pro své státní orgány důkaz, že kontrolované zboží bylo vyvezeno do země, do níž byl tento vývoz povolen.
K § 28:
Veškerá řízení podle tohoto zákona mají charakter řízení správního. Vedle dílčích výjimek oproti správnímu řádu uvedených přímo u příslušných ustanovení zákona (nemožnost odvolacího řízení proti rozhodnutí o udělení, neudělení či odnětí licence, zvláštní lhůty v řízení o žádosti o udělení předběžného souhlasu o možnost vydání všeobecné licence) se oproti správnímu řádu speciálně vymezuje okruh účastníků řízení (žadatelem o licenci může být jen vývozce nebo dovozce, nikoli další subjekty, které licenčním řízením mohou být právně dotčeny - např. uživatel, jenž si dovoz kontrolovaného zboží objednal u obchodní firmy, ten však může být účastníkem řízení o uložení sankce pro neplnění stanovených povinností). Omezuje se okruh spisového materiálu, do něhož má účastník právo nahlédnout, o materiály uvádějící skutečnosti o státním zájmu v oblasti zahraniční politiky a bezpečnosti.
K § 29:
Jde o analogii k zákonu o zahraničním obchodu s vojenským materiálem, která má zabezpečit oprávnění MPO jako orgánu odpovědného za provádění licenčního řízení obrátit se s žádostí o příslušné informace na jiné státní orgány (např. kontrolní orgány Ministerstva financí - Generálního ředitelství cel, bezpečnostní služby aj.) v zájmu dosažení cílů kontrolního režimu. Zvláště aktuální toto bude v souvislosti s členstvím České republiky v Novém Fóru, kdy licenční orgány mohou získat na mezinárodním jednání závažné informace o chování českých firem v zahraničí a budou potřebovat si v zájmu věci tyto poznatky ověřit. Dožádané státní orgány budou k tomuto přistupovat s ohledem na své speciální právní normy.
K § 30:
Licenční řízení ve vztahu k mezinárodním kontrolním režimům nenahrazuje plnění závazků jiných příslušných ústředních orgánů státní správy, zejména působnost Státního úřadu pro jadernou bezpečnost vyplývající z jeho vztahu k Mezinárodní agentuře pro atomovou energii.
K § 31:
Jde o přechodné ustanovení, chránící zájmy těch oprávněných subjektů, jimž byla vydána licence k vývozu nebo dovozu podle zákona č. 547/1990 Sb. a vlastní obchodní operace nebude ke dni účinnosti tohoto zákona plně realizována. Současně se ruší celý systém sledování vnitrostátního pohybu dovezeného kontrolovaného zboží a technologií ze strany orgánů státní správy.
K § 32 až 34:
Stanovuje se rozsah zmocnění pro vydání prováděcího předpisu MPO. V derogační klauzuli se ruší dosavadní federální zákon přijatý pro tuto oblast včetně prováděcích předpisů. Účinnost zákona se navrhuje tak, aby v mezidobí od schválení zákona bylo možno vydat ke stejnému datu nový prováděcí předpis.
V Praze dne 23. července 1996
předseda vlády
ministr průmyslu a obchodu