Vývoj na českém kapitálovém trhu v posledních letech prokázal, že současná právní úprava jeho kontroly je nedostatečná a to jak z hlediska institucionálního, tak i procesně a hmotně právního.
Proto se navrhuje zřízení Komise pro cenné papíry (dále "Komise") jako flexibilního subjektu, bezprostředně vysoce odborně reagujícího na situaci na kapitálovém trhu a disponujícího jistými nadstandardními pravomocemi.
Činnost Komise se zaměří na zvýšení důvěry hodnosti finančního trhu. Proto bude Komise nadána kontrolními pravomocemi ve vztahu k účastníkům kapitálového trhu, bude moci ukládat sankce pokud účastníci kapitálového trhu nebudou plnit povinnosti uložené jim zákony upravujícími kapitálový trh. Zároveň bude spolupracovat s policií a soudy a bude mít ve stanovených případech pravomoc zmrazit přesun cenných papírů a peněz na účtech.
Výrazný pokrok se očekává od jejího působení proti zneužívání veřejně nepřístupných informací, což se zatím nedaří postihovat. Komise bude povinna sledovat a prověřovat podezřelé obchody (opatřovat nepřímé důkazy), trestat provinilce a případně dávat návrh na zahájení stíhání konkrétních osob.
Dalším důvodem pro vznik Komise je rychlý rozvoj stále sofistikovanějších metod (často nemorálních, avšak legálních), které mohou vést k destabilizaci trhu nebo poškození investorů. Krok s rozvojem takových metod může jen stěží držet zákonodárná moc a policie, které zpravidla nedisponují dostatečně kvalitními odborníky na tuto oblast.
Povinností Komise také bude pátrat při svých kontrolách po doposud neošetřených nekalých metodách převádění majetku od investorů a upřesňovat podle toho jí vydávaná pravidla pro aktivity na kapitálovém trhu.
Smyslem tohoto návrhu zákona, jež má zřídit Komisi pro cenné papíry jako další ústřední orgán státní správy pro výkon dozoru nad kapitálovým trhem, je upravit její postavení, působnost, pravomoci, základní organizační strukturu. Návrh zákona upravuje především veřejnoprávní vztahy na kapitálovém trhu. Zákon upravuje i některé hmotněprávní a procesněprávní věci v oblasti veřejného práva, které ve zvláštních zákonech dosud nebyly upraveny.
Komise není definována jako další ústřední orgán státní správy a je, proto zařazena mezi ministerstva a ostatní ústřední správní úřady této úrovně do tzv. kompetenčního zákona. Komise nebude podřízena ministerstvu financí. Komise však musí za svou činnost odpovídat vládě neboť vláda musí mít ve svých rukách tak důležitou složku hospodářské politiky jako je dozor nad kapitálovým trhem a jeho regulace.
Rozhodovací činnost Komise se řídí předpisy o správním řízení. Kontrolní činnost Komise se bude vztahovat zejména k tomuto zákonu, a dalším zákonům zejména zákonu o cenných papírech, zákonu o investičních společnostech a investičních fondech, zákonu o dluhopisech a zákonu o burze cenných papírů. Komise jako ústřední orgán bude oprávněna vydávat k provedení zákona prováděcí právní předpisy. Zákon obsahuje celou řadu zmocňovacích ustanovení pro Komisi. Důvodem pro takovou četnost je nemožnost upravit v zákoně všechny detaily vztahů na kapitálovém trhu a dále potřeba operativně a flexibilně reagovat na rychlý vývoj v této oblasti.
Vymezuje pro účely zákona o Komisi základní pojmy, které se sice běžně používají, ale nejsou dosud vymezeny.
Komise bude mít významnou úlohu v oblasti informací zaměřených na průhlednost trhu. Ta má dvě části. Komise jednak sama poskytuje investorům a dalším skutečným i potenciálním účastníkům trhu informace a jednak kontroluje, zda emitenti, nositelé kolektivních investic a obchodníci s cennými papíry dodržují svoje informační povinnosti. Významná je povinnost obchodníků s cennými papíry a nositelů kolektivních investic podávat Komisi hlášení o uzavřených obchodech, a to jak na veřejných trzích, tak i mimo ně. Tato důležitá povinnost, která je zavedena na vyspělých kapitálových trzích a pro naplnění průhlednosti na kapitálovém trhu je nezbytností, dosud na českém kapitálovém trhu chyběla, i když částečně se již uplatňuje na burze cenných papírů.
Komise vede seznam účastníků kapitálového trhu a zpřístupňuje další informace o nich. Pro správnou interpretaci předpisů, které vydala. Interpretace zákonů upravujících finanční trh zůstává na ministerstvu financí, které tyto zákony navrhuje. Bude mít význam zveřejňování stanovisek Komise k aktuálním problémům kapitálového trhu. Komise bude vydávat Věstník, který bude jejím oficiální tiskovinou, v níž budou zveřejňovány právní předpisy vydané Komisí, její vnitřní předpisy, rozhodnutí a stanoviska a další informace potřebné pro všechny účastníky kapitálového trhu a investory.
Plnění úkolů státní správy v oblasti kapitálového trhu vyžaduje spolupráci a koordinaci mezi Komisí a dalšímu správními úřady a institucemi, zejména těmi, jejichž činnost se úzce dotýká působnosti Komise. Jedná se hlavně o ministerstvo financí a Českou národní banku, které vykonávají státní dozor a dohled nad osobami, jejichž činnost podléhá také státnímu dozoru Komise (např. banky-obchodníci s cennými papíry, banky-depozitáři, institucionální investoři atd.). Požadavek spolupráce těchto subjektů vyplývá též ze skutečnosti, že kapitálový trh je součástí širšího finančního trhu, kde ministerstvo financí a Česká národní banka mají své určité pravomoce. Spolupráce těchto subjektů je dále nezbytná při monitorování všech transakcí na finančním trhu, tj. včetně kapitálového trhu.
V rámci mezinárodní spolupráce zabezpečuje Komise na základě reciprocity i poskytování a výměnu informací mezi příslušnými orgány druhých států o účastnících kapitálového trhu, a to v souvislosti s prováděním výkonu státního dozoru. Zákon obsahuje omezení pro předávání takových informací, které by bylo v rozporu s právním řádem ČR.
Na Komisi přechází působnost ministerstva financí i v oblasti státního dozoru, proto Komise "přebírá" státní dozor nad činnostmi vymezenými zvláštními zákony. Navíc však státnímu dozoru nově podléhají další činnosti a plnění povinností vymezené zákonem o Komisi pro cenné papíry a zvláštními zákony. Rozsah státního dozoru je vymezen především činnostmi, resp. plněním určitých povinností, i když v určitých případech má vazbu na všechny osoby, které například bez příslušného povolení nebo souhlasu provádějí činnost, ke které je podle tohoto nebo zvláštního zákona třeba povolení.
Při výkonu státního dozoru formou kontroly se vztahy mezi Komisí a kontrolovanými osobami řídí zákonem o státní kontrole, pokud tento zákon nestanoví jinak.
Zjistí-li Komise při výkonu státního dozoru nedostatky, je oprávněna ukládat opatření k nápravě a sankce, a to jak podle zvláštních zákonů, tak i podle tohoto zákona.
V zájmu rychlých zásahů potřebných učinit na kapitálovém trhu při zjištění podezřelých operací je komise oprávněna ukládat kromě předběžných opatření podle správního řádu i předběžná opatření spočívající v zablokování cenných papírů a finančních prostředků na účtu kontrolované osoby.
Komise vykonává dozor nejen nad těmi subjekty, kterým vydala k jejich činnosti povolení nebo souhlas, ale i v některých dalších případech. Banky podléhají dozoru Komise v té části své činnosti, kterou vykonávají jako obchodníci s cennými papíry a jako depozitáři podle zákona o investičních společnostech a investičních fondech.
Tato část zákona je věnována organizační struktuře Komise, zejména postavení Prezidia. Komise je řízena kolektivním orgánem - prezídiem, které se skládá z prezidenta Komise a 4 členů. Důvodem je zvýšení demokratičnosti rozhodování Komise v zásadních otázkách. Členy prezídia, předsedu a místopředsedu Komise jmenuje a odvolává na návrh vlády prezident republiky na pětileté období. Tímto způsobem je zajištěna kontinuita a zároveň personální nezávislost na vládě, která je jmenována vždy po volbách na základě výsledků voleb. Předpokládá se, že členové Prezídia nebudou členy žádných politických stran, případně, že po dobu výkonu své funkce se členství v politické straně vzdají. Při obsazování některých významných funkcí ve veřejné správě se již zavedlo takové nepsané pravidlo v případě prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu a ředitele Bezpečnostní informační služby.
Vedení Komise i její zaměstnanci musí při výkonu činnosti dodržovat velmi přísná pravidla zabezpečující nestrannost a objektivnost rozhodování Komise. Zásadní otázky řeší zákon, podrobnosti budou upraveny v etickém kodexu, který vypracuje a schválí prezídium Komise. V zájmu toho, aby v Komisi pracovali opravdu špičkoví odborníci z oblasti kapitálového trhu, je v zákoně stanoveno, že odměny pracovníků stanoví prezident Komise a není při tom vázán předpisem, který stanoví platové poměry zaměstnanců státní správy.
Činnost Komise je financována ze dvou zdrojů
- z poplatků placených poskytovateli služeb na kapitálovém trhu a
- z návratných výpomocí ze státního rozpočtu.
Tento způsob financování je v souladu s direktivami EU. Stát navíc garantuje, že v případě, že se Komise dostane do finančních potíží, poskytne jí bezúročnou půjčku.
Na činnost Komise přispívají všichni poskytovatelé služeb na kapitálovém trhu, a to procentní sazbou. Tuto procentní sazbu stanoví Poslanecká sněmovna při schvalování státního rozpočtu. Předpokládá se, že vláda poskytne Komisi budovu, která je ve vlastnictví státu.
Působnost ministerstva financí v oblasti kapitálového trhu a konkrétní oprávnění vyplývající z této působnosti jsou upraveny v řadě zákonů. Mezi těmito zákony lze vyčlenit dvě základní skupiny.
Do první skupiny lze zařadit zákony, jejichž výlučným předmětem úpravy je oblast kapitálového trhu. Ve druhé skupině zákonů je kromě oblasti kapitálového trhu předmětem úpravy jiná oblast státní správy. § 38 v odst. 1 jsou taxativně uváděny zákony první skupiny, kde dosavadní působnost ministerstva financí přechází na Komisi. Jedná se zákon č.591/1992 Sb., o cenných papírech , zákon č. 248/1992 Sb., o investičních společnostech a investičních fondech, zákon č. 530/1990 Sb., o dluhopisech a zákon č.214/1992 Sb., o burze cenných papírů.
Druhá skupina zákonů je pokryta odst. 2 § 32, podle kterého dosavadní působnost ve věcech kapitálového trhu vyplývající z obchodního zákoníku, zákona o bankách, kompetenčního zákona přechází z ministerstva financí na Komisi.
Zákon rovněž vychází z toho, že Komise převezme pracovníky Ministerstva financí působící v na Úřadě pro cenné papíry.
Druhá část zákona je věnována novelizacím jednotlivých souvisejících zákonů, které bylo třeba provést, aby byl zabezpečen přechod působnosti z ministerstva financí na Komisi.
Zákon o Komisi vyžaduje provést změny v některých dalších zákonech.
1) Zákon č. 591/1992 Sb., o cenných papírech.
Tento zákon se mění z důvodu souladu se zákonem o Komisi, ale i z řady dalších důvodů.
Nový § 45a upravuje minimální základní jmění obchodníka s cennými papíry ve výši 10 mil. Kč, v případě obchodování s deriváty musí být základní jmění vyšší. Jeho výši stanoví svým předpisem Komise. Touto úpravou se zákon o cenných papírech harmonizuje se Směrnicí EU 93/22.
Všechny činnosti uvedené v § 46 odst. 2 může provádět pouze obchodník s cennými papíry, pokud tato činnost vykazuje znaky podnikání ve smyslu zvláštního zákona.
V § 79a je upravena neslučitelnost činností a funkcí.
Ustanovení § 80 odst. 6 umožňuje Komisi vydat prováděcí předpis, v němž rozsah informačních povinností podle typu emitenta a druhu veřejně obchodovatelných cenných papírů.
Další ustanovení v souladu se směrnicemi EU o obchodování s cennými papíry (Směrnice 93/22) a o kapitálovém vybavení obchodníků s cennými papíry (Směrnice 93/6). Rozsah těchto změn je značný a předpokládá se celková novela ZCP v průběhu příštího roku, která bude reagovat na dosavadní poznatky a zkušenosti s tímto zákonem a která zajistí plnou harmonizaci se směrnicemi EU.
2) Pokud jde o novelu zákona o investičních společnostech a investičních fondech, která je v současné době předložena vládě k projednání, budou do ni zapracovány všechny změny týkající se přechodu kompetence dozoru nad finančním trhem z ministerstva financí na Komisi a to ještě před předložením zákona Parlamentu.
3) Navrhují se dílčí změny zákona o dluhopisech pouze v souvislosti se zřízením Komise.
4) Zákon č. 214/1992 Sb., o burze cenných papírů - potřebné změny jsou navrženy
Také v tomto zákoně jsou navrženy pouze změny související s přechodem působnosti z ministerstva financí na Komisi.
5) Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník - potřebné změny jsou navrženy
§ 183d odst. 2 se doplňuje tak, aby byla posílena informační povinnost majitelů a emitentů veřejně obchodovatelných akcií. V § 771 je doplněn nový odstavec, který Komisi dává oprávnění vydat prováděcí předpis k některým ustanovením obchodního zákoníku, která byla novelizována v r. 1996, ale jejichž dodržování je bez dalšího upřesnění a zabezpečení dozoru nad jejich dodržováním nereálné. Jde jen o dílčí změny Obch. zákoníku z hlediska jeho vazeb na Komisi, které neřeší jeho další změny, které se jeví jako aktuální.
6) Pokud jde o zákon č. 21/1992 Sb., o bankách připravuje jeho novelu ČNB ve spolupráci s ministerstvem financí. Do této novely bude třeba zapracovat vazby na zřizovanou Komisi.
Harmonizace s předpisy EU
Do návrhu zákona byly promítnuty některé části směrnice Evropské unie upravující kapitálový trh, zejména Směrnice o investičních službách v oblasti cenných papírů, která stanoví, jaké činnosti na kapitálovém trhu podléhají kontrole státu, způsob vydávání povolení a povinnost státu kontrolovat průběžně, zda subjekty, které obdržely licenci stále splňují všechny předpoklady pro její vydání.
Vyčíslení dopadu na státní rozpočet
Z hlediska finančního dopadu bude realizace návrhu zákona znamenat úsporu v kapitole ministerstva financí cca 18 mil. Kč mzdových nákladů a 3,2 mil. Kč nákladů věcných. (bez nákladů na opravy a modernizaci budovy), což jsou výdaje připadající na dnešní Úřad pro cenné papíry. Dnešní Úřad pro cenné papíry je již dnes umístěn v samostatné budově a otázky správy této budovy bude třeba řešit až po přijetí zákona v Komisi a po podrobnějším ujasnění jejich potřeb.
Finanční dopad na účastníky finačního trhu na které se přenesou výdaje potřebné pro činnost komise odhadujeme na 40 mil. Kč vzhledem k záměru zvýší i počet pracovníků Komise proti dnešnímu stavu a zvýšit jejich platy.