Ústava České republiky (dále jen "Ústava") v samostatné hlavě páté zakotvuje Nejvyšší kontrolní úřad vedle orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní jako orgán nezávislý a stanoví jeho základní funkce a odpovědné orgány.
Působnost Nejvyššího kontrolního úřadu vymezuje Ústava slovy, že Nejvyšší kontrolní úřad "vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu" (Čl. 97 odst. 1).
Ústava v Čl. 97 odst. 2 ustanovením, že prezidenta a viceprezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu jmenuje prezident republiky na návrh Poslanecké sněmovny, vyjadřuje princip monokratického řízení Nejvyššího kontrolního úřadu.
Podle Čl. 97 odst. 3 Ústavy má prováděcí zákon stanovit (tj.blíže rozvést) jeho postavení, působnost, organizační strukturu a další podrobnosti.
Postavení, působnost, organizační strukturu a činnost Nejvyššího kontrolního úřadu sice upravil zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu (dále jen "zákon"), ale místy nedokonale nebo ne zcela v souladu s Ústavou.
K těmto nedostatkům vyskytujícím se v legislativní úpravě stávajícího Nejvyššího kontrolního úřadu patří zejména :
1) Absence některých nezbytných ustanovení.
a) Hned v odst. 1 článku 97 Ústavy se obecně stanoví, že Nejvyšší kontrolní úřad je nezávislý orgán, ale zákon tuto nezávislost blíže nevyjadřuje, tj. nedává odpověď, v čem tato nezávislost spočívá a vůči komu směřuje (na kom nebo na čem je Nejvyšší kontrolní úřad vlastně nezávislý). Tato vágně vyjádřená nezávislost je spíše proklamativním výrokem, než zákonem zajištěnou garancí.
b) Nezávislost tohoto úřadu byla legislativně oslabena dále tím, že do zákona nebylo pojato ustanovení zaručující, že "Nejvyšší kontrolní úřad se ve své činnosti řídí pouze zákony", které obsahovaly předcházející úpravy našich nezávislých kontrolních úřadů. Jestliže takové ustanovení (běžné u všech nezávislých kontrolních institucí) není v zákoně uvedeno, nemá Nejvyšší kontrolní úřad zákonnou oporu pro odmítání a ohrazení se proti zasahování různých orgánů a subjektů do jeho činnosti.
c) V úvodním ustanovení zákona v § 1 odst. 2 se hovoří o tom, že zákon stanoví práva a povinnost orgánů a představitelů Úřadu, avšak nikoliv také práva a povinnosti kontrolovaných subjektů. Tomu odpovídá i vlastní dikce zákona, v jehož § 21 se upravují oprávnění kontrolujících, a naproti tomu v § 24 jsou zakotveny pouze povinnosti kontrolovaných osob. Podle tohoto ustanovení "kontrolované osoby jsou povinny poskytnout součinnost odpovídající oprávněním kontrolujících uvedených v § 21". Kontrolovaným subjektům potřebná práva zákon nedává.
d) V § 27 odst. 6 se stanovuje, že "proti rozhodnutí příslušného orgánu Úřadu nebo člena Úřadu je odvolání nepřípustné". Kromě toho zákon nedává oprávnění kontrolovaným subjektům, aby se seznámily, popřípadě podaly námitky proti kontrolním závěrům, které Nejvyšší kontrolní úřad podle ustanovení § 30 zveřejňuje ve Věstníku Nejvyššího kontrolního úřadu, zasílá Poslanecké sněmovně, Senátu a vládě. Kontrolní závěry jsou tedy jednostranným aktem Nejvyššího kontrolního úřadu bez možnosti kontradikčního dialogu, tzn. dialogu mezi kontrolovanou osobou a kontrolujícím o kontrolním závěru a bez možnosti připojení odlišného stanoviska kontrolovaného subjektu ke kontrolnímu závěru.
2) Podstatné zúžení působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu stanovené v § 3 zákona (oproti působnosti, kterou měly předcházející nejvyšší kontrolní úřady v našem státě) nerespektující důležitá doporučení Limské deklarace ani součsné podmínky a potřeby našeho státu.
a) Podle ustanovení § 3 odst. 1 písm. a) Nejvyšší kontrolní úřad vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem, nikoliv však nakládání s ním. Hospodaření a nakládání s majetkem jsou dva rozdílné ekonomicko-právní pojmy, rozlišované nejenom v ekonomii, ale i našich právních normách (např. občanský zákoník § 123, zákon č. 77/1997 Sb., o státním podniku v § 17, nebo zákonné opatření č. 364/1990 Sb., o nakládání s majetkem svěřeným státnímu podniku). Při převodu majetku státu na jiné osoby ve smyslu zákona č. 92/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, tedy při "privatizaci", příslušné orgány státní správy, Fond národního majetku a Pozemkový fond s tímto majetkem nehospodaří, ale nakládají s ním.
V důsledku toho, že kontrola nakládání se státním majetkem není citovaným zákonem dána do působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu, nepřísluší mu provádět kontrolu privatizace. Pokud Nejvyšší kontrolní úřad za stávající legislativní úpravy v některých případech tak činí, překračuje tím svoji zákonem stanovenou kompetenci.
b) Do kompetence stávajícího Nejvyššího kontrolního úřadu nebyla zařazena kontrola dodržování povinností a práv vyplývajících z právních předpisů nebo povinností uložených na jejich základě, pokud upravují finančně ekonomické vztahy. Do působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu nepatří kontroly, jejichž cílem je prověřit dodržování zákonů a předpisů ze strany kontrolovaných subjektů, ať již se jedná např. o předpisy restituční a privatizační, o pravidla hospodaření se státním majetkem, o pravidla dotační nebo např. o vyhlášku o vyřizování stížností a podnětů občanů apod. Pokud současný Nejvyšší kontrolní úřad do svého programu zařazuje kontroly zaměřené na dodržování právních předpisů, jedná opět nad rámec stanovený zákonem.
c) Obdobně byla z kompetence Nejvyššího kontrolního úřadu - oproti předcházející úpravě - vypuštěna kontrola výkonu státní správy. Nejvyššímu kontrolnímu úřadu proto nepřísluší kontrolovat činnost orgánů státní správy. Nejvyšší kontrolní úřad nemá tedy ze zákona kompetenci kontrolovat, zda ústřední orgány státní správy nebo územní správy řádně vykonávají svoji funkci na úseku zdravotnictví, hygieny, školství, živnostenského podnikání, sociálního zabezpečení, životního prostředí, jakým způsobem rozhodují o dotacích a jak tyto prostředky spravují apod. I při těchto kontrolách Nejvyšší kontrolní úřad, pokud je vykonává, překračuje působnost danou mu zákonem.
d) Do působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu nebyla zařazena kontrola hospodaření a nakládání s dluhy státu a hospodaření s jeho úvěry, pohledávkami a majetkovými právy, ač podle předcházející úpravy Nejvyšší kontrolní úřad ČR tuto kompetenci měl. K tomu je třeba poznamenat, že Spolkový účetní dvůr v SRN nejenom dluhy státu kontroluje, ale příslušné dokumenty kontrasignuje.
e) Kontrola hospodaření s finančními prostředky státu je omezena pouze na "finanční prostředky vybírané na základě zákona ve prospěch právnických osob", jimiž jsou např. pojistné na všeobecné zdravotní pojištění, pojistné placené z titulu odpovědnosti za škodu způsobenou provozem motorového vozidla nebo z titulu odpovědnosti organizace za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, rozhlasové a televizní poplatky. Naproti tomu finanční prostředky plynoucí státu, státním orgánům a institucím z ostatních zdrojů do kontrolní působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu zákonem svěřeny nejsou.
f) Namísto kontroly tvorby a užití prostředků státního rozpočtu má současný Nejvyšší kontrolní úřad podle ustanovení § 3 odst. 1 písm. c) v kompetenci pouze "plnění státního rozpočtu". Uvedené ustanovení zcela nejasně formuluje, co je v této oblasti možno kontrolovat, zda jde pouze o naplňování rozpočtu, tzn. o jeho příjmovou část, nebo jestli tento termín je zde užit ve smyslu "plnění" z doby direktního řízení státu, kdy vše bylo upraveno direktivami, které bylo nutno plnit, jako např. plnění plánu, plnění rozpočtových výdajů apod. Podle stanoviska Úřadu vlády pro legislativu a veřejnou správu lze pod tento výraz zahrnout pouze ověření plnění státního rozpočtu a zjištění příčin jeho nepřiměřeného neplnění, příp. překračování, a nikoliv kontrolu plnění daňových povinností u daňových poplatníků, celních deklarantů a jiných subjektů podléhajících daním, nebo kontrolu hospodaření s prostředky poskytnutými státem (např. s dotacemi) u adresátů těchto prostředků. Pokud Nejvyšší kontrolní úřad takovéto kontroly vykonává, jedná opět nad rámec stanovený zákonem.
g) Také přešetřování stížností a podnětů podaných občany nebo předaných k prošetření poslanci a senátory Parlamentu ČR neumožňuje Nejvyššímu kontrolnímu úřadu působnost daná mu zákonem. Stížnosti a podněty nikdy totiž nesměřují do oblasti plnění státního rozpočtu a pouze jen ojediněle do oblasti hospodaření se státním majetkem. Většinou se týkají výkonu státní správy nebo dodržování povinností a práv vyplývajících ze zákonů a z předpisů na jejich základě vydaných. To znamená, že směřují do oblastí, které nebyly zákonem zařazeny do působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu.
Vzhledem k tomu, že nynější Nejvyšší kontrolní úřad nemá vytvořeny legislativní podmínky, aby uvedená podání občanů mohl přešetřovat, a dosud u nás nebyl ustaven veřejný ochránce práv (ombudsman), není již 4 roky pro občany našeho státu zabezpečena možnost obracet se se svými stížnostmi a podněty na zvláštní státní orgán, který by ze zákona byl povinen se jimi zabývat a je vyřizovat.
h) Nejvyšší kontrolní úřad podle ustanovení § 3 odst. 2 zákona "vykonává kontrolu
v rozsahu podle odst. 1 u ministerstev, jiných správních úřadů a státních orgánů a u fyzických a právnických osob, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak". Z této kontrolní působnosti je vyňata podle ustanovení § 3 odst. 3 zákona Česká národní banka.
V porovnání s působností předcházejícího Nejvyššího kontrolního úřadu ČR a se zásadami Limské deklarace byly z kontrolní působnosti NKÚ dále vypuštěny :
- vláda (Limská deklarace, odd. III, část 9 ),
- právnické a fyzické osoby, pokud hospodaří s dotacemi nebo s jinými prostředky ze státního rozpočtu, včetně fondů spravovaných orgány České republiky,
- právnické osoby s majetkovou nebo finanční účastí státu,
- právnické osoby zřízené zákonem (např. některé pojišťovny),
- další právnické osoby, u nichž tak stanoví zákon (např. pořadatelé sbírek, vydavatelé losů apod.).
3) Nerespektování principu monokratického řízení Nejvyššího kontrolního úřadu vyplývajícího z Ústavy
Ústava tím, že v Čl. 97 odst. 2 vyjmenovává jako statutární orgány Nejvyššího kontrolního úřadu prezidenta a viceprezidenta, vyjadřuje princip monokratického řízení úřadu, nikoliv kolegiální, jak jej zavádí předmětný zákon. Kolegium, senáty a Kárná komora Nejvyššího kontrolního úřadu zákon uvádí jako další orgány Nejvyššího kontrolního úřadu, které mají v některých případech větší pravomoc než Ústavou předvídané orgány úřadu jmenované prezidentem republiky na návrh Poslanecké sněmovny.
4) Legislativní vady zásadního charakteru
Zákon č. 166/1993 Sb. zrušil Nejvyšší kontrolní úřad ČR zřízený ústavním zákonem č. 481/1991 Sb., ale zároveň jej nikde v celém svém obsahu nezřídil a nečiní tak ani žádný jiný zákon.
Skutečnost, že neexistuje tzv. zřizovací ustanovení o Nejvyšším kontrolním úřadu v žádném zákoně, má za následek zpochybňování jeho právní subjektivity, a tím i aktů vydaných tímto úřadem. V praxi se proto vychází z právní konstrukce navazující na přechodná ustanovení zákona (§ 50 odst. 2), z něhož se dovozuje právní subjektivita Nejvyššího kontrolního úřadu, a tedy i platnost aktů jím vydaných.
Absence jednoznačné právní úpravy činí problémy i v soudním řízení, v němž vystupuje jako účastník Nejvyšší kontrolní úřad. V této souvislosti je třeba připomenout ustanovení Čl. 84 odst. 2 písm. a), první odraz, Evropské dohody o přidružení mezi Českou republikou a Evropským společenstvím, v němž se Česká republika zavázala, že "spolupráce bude zaměřena na zřízení nezávislého nejvyššího kontrolního úřadu v ČR".1)
___________________
1) Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 7/1995 Sb.
Tyto zásadní nedostatky v legislativní úpravě stávajícího Nejvyššího kontrolního úřadu spolu s celou řadou formálně právních závad zákona č. 166/1993 Sb. vedou v praxi k jeho soustavnému porušování, a to ze strany vysokého státního orgánu, jímž Nejvyšší kontrolní úřad nepochybně je. Dochází k tomu, jakmile Nejvyšší kontrolní úřad do plánu své kontrolní činnosti zařadí kontrolu privatizace, kontrolu dodržování právních předpisů nebo povinností uložených na jejich základě, kontrolu vnitřních nebo rezortních norem apod. Kromě toho v souvislosti s publikováním kontrolních závěrů ve Věstníku Nejvyššího kontrolního úřadu dochází navíc k porušování předpisů o utajovaných skutečnostech.
Předložený návrh zákona si klade za cíl napravit vady a nedostatky stávající právní úpravy, a to tak, aby se vytvořil bezpečný právní základ pro výkon nezávislé kontroly v našem státě.
V návrhu zákona je v potřebném rozsahu rozpracována působnost Nejvyššího kontrolního úřadu, jeho organizace, povinnosti a oprávnění kontrolorů tohoto úřadu a povinnosti i práva kontrolovaných subjektů.
Působnost Nejvyššího kontrolního úřadu je z věcného hlediska zaměřena především na kontrolu příjmů a výdajů státního rozpočtu České republiky v průběhu rozpočtového období, na výsledky rozpočtového hospodaření, státní závěrečný účet a hospodaření s finančními, hmotnými a ostatními prostředky státu, jakož i s jejich zdroji a účelovými fondy. Jako mimořádně závažný úkol bude tento úřad vypracovávat stanovisko ke státnímu závěrečnému účtu republiky a předkládat jej Poslanecké sněmovně.
V návrhu zákona je formována organizace Nejvyššího kontrolního úřadu s kolegiálními prvky jeho řízení při ponechání plné odpovědnosti za řízení úřadu na prezidentovi. Kolegiální prvky řízení, způsob ustavování řídících orgánů (prezidenta a viceprezidenta) a členů prezidiální rady a jejich odvolání pouze z důvodů uvedených v zákoně vytváří reálné předpoklady pro nezávislost výkonu jejich funkce, a tedy i pro nezávislost této kontrolní instituce.
Oprávnění Nejvyššího kontrolního úřadu mají mu pouze zajistit nerušený výkon kontroly. Nepočítá se se žádnými oprávněními znamenajícími zásahy do řídicí pravomoci kontrolovaných subjektů.
Koncepce Nejvyššího kontrolního úřadu zakotvená v tomto návrhu zákona a jeho postavení jako kontrolního orgánu zcela nezávislého, odpovědného Parlamentu, podřízeného pouze zákonu, vychází z "Limské deklarace o základních pravidlech finanční kontroly", přijaté na IX. mezinárodním kongresu Nejvyšších kontrolních úřadů v roce 1977 a je s ní zcela v souladu.
V návrhu organizační výstavby tohoto úřadu se uvažuje podstatné zjednodušení jeho struktury, a v důsledku toho zvýšená operativnost úřadu a zkvalitnění kontrolní činnosti za současného snížení jeho osobních i věcných nákladů.
Přijetí tohoto zákona a promítnutí jeho koncepce do organizační struktury Nejvyššího kontrolního úřadu a jeho činnosti bude znamenat úsporu nákladů vůči státnímu rozpočtu ročně cca 50 mil. Kč.
Úvodní ustanovení, obsažené v § 1 podává přehled o předmětu úpravy provedené tímto zákonem. Návazně na Ústavu upravuje postavení, působnost a organizační strukturu Nejvyššího kontrolního úřadu, jakož i jeho oprávnění a povinnosti a práva a povinnosti kontrolovaných subjektů.
V základních ustanoveních se v § 2 zřizuje Nejvyšší kontrolní úřad, čímž se vyplňuje stávající závažná mezera v konstituování tohoto úřadu.
Navrhovaná úprava vychází i z Dohody o přidružení k Evropským společenstvím, kterou se Česká republika zavázala v Čl. 84 odst. 2 písm. a) druhý odtrh zřídit nezávislý nejvyšší kontrolní orgán v ČR. Tato Dohoda byla publikována pod č. 7/1995 Sb.
V souladu s Čl. 97 odst. 1 Ústavy je Nejvyšší kontrolní úřad konstituován jako nezávislý ústřední orgán. Aby se tato nezávislost pouze nedeklarovala, zákon uvádí subjekty, na nichž je úřad nezávislý.
Konstituováním Nejvyššího kontrolního úřadu jako plně nezávislého kontrolního orgánu, podřízeného pouze zákonu, se splňuje i hlavní podmínka "Limské deklarace o základních pravidlech finanční kontroly", jak již bylo zmíněno v obecné části této zprávy.
Nezávislost Nejvyššího kontrolního úřadu, zakotvená v ústavním zákoně a blíže vymezená v tomto zákoně, vytváří základní předpoklady pro objektivní výkon kontroly. Jeho nezávislost na vládě, jejích orgánech a ústředních orgánech státní správy mu reálně umožní kontrolovat, jak vláda České republiky, její orgány, orgány státní správy republiky a další subjekty průběžně realizují finanční a rozpočtovou politiku v rozsahu a působnosti, ve kterých byly k tomu zmocněny, a jak příslušné ústřední orgány a další kontrolované subjekty napojené na státní rozpočet nakládají s veřejnými prostředky, které jsou jim státním rozpočtem a příslušnými zákony svěřeny k obhospodařování.
Ustanovení, podle něhož se Nejvyšší kontrolní úřad ve své činnosti řídí pouze zákony, mu vytváří prostor pro nezávislost i na zákonodárném sboru České republiky, a tím i na působení případných politických tlaků.
Odpovědnostním vztahem k Poslanecké sněmovně se vrací k osvědčené koncepci nejvyššího kontrolního úřadu zřízeného zákonem č. 175/1919 Sb. z. a n., o zřízení a působnosti Nejvyššího účetního kontrolního úřadu, který bez jakékoliv změny platil 32 let.
Zahraniční zkušenosti ukazují, že v současných demokratických státech značně převažují úpravy, podle nichž mají kontrolní úřady blízký vztah k parlamentu. Působí buď přímo jako orgány parlamentu (např. Rakousko, Maďarsko) nebo mají k němu vztah odpovědnostní (např. SRN, Anglie, USA, Kanada).
Výslovně se v této části zákona uvádí, že Nejvyšší kontrolní úřad má postavení ústředního orgánu České republiky.