I. Návrh navazuje na čl. 2 odst. 2 Ústavy, podle něhož ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo, a na čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle něhož občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.
Restriktivní interpretace čl. 2 odst. 2 Ústavy předpokládá, že budou přijímány ústavní zákony ad hoc, které stanoví ústavní podmínky konání a předmět referenda případ od případu, tzn. vždy jen pro provedení referenda v jedinečné konkrétní věci. Zákonodárnou úpravou v pravém smyslu však je úprava obsahující pravidla, tj. úprava vztahující se na případy stejného druhu a neurčeného počtu. V citovaném ustanovení Ústavy se ostatně používá nedokonavého slovesného vidu (nepraví se, kdy lid "vykoná", nýbrž kdy "vykonává" státní moc přímo). Je nepochybné, že citovanému ustanovení Ústavy lze učinit zadost právě vymezením podmínek, při jejichž naplnění lid vždy vykonává státní moc přímo, formou referenda, tedy stanovením druhu případů. Nejde tedy o změnu Ústavy, ale o její doplnění způsobem, který Ústava sama předvídá. Bez ohledu na to však otázka, zda jde o změnu Ústavy, a tedy ani otázka širšího nebo užšího výkladu čl. 2 odst. 2 Ústavy není relevantní, neboť ústavním zákonem lze Ústavu (podle čl. 9 odst. 1 Ústavy) doplňovat, nebo měnit.
II. Záměrem předloženého návrhu je, aby přímý výkon státní moci lidem byl jen výjimečný. Referendum se nemá stát běžnou formou zákonodárství; soustava vládnutí má být nadále založena především a převážně na principu zastupitelské demokracie.
V návrhu ústavního zákona se zavádí jen fakultativní referendum, a to jeho vyhlášení z iniciativy vlády nebo značné menšiny poslanců. Tato úprava nepovede k častému konání referenda. Lze totiž předpokládat, že při úvaze o potřebě iniciovat referendum budou hrát roli výsledky výzkumu veřejného mínění a že vláda ani parlamentní menšina nebude riskovat případně pravděpodobný neúspěch v referendu, takže se otázka zpravidla vyřeší, aniž dojde k vyhlášení referenda.
Neumožňuje se vyhlašování referenda na základě lidové iniciativy, protože by mohlo vést k přílišné frekvenci lidových hlasování, i kdyby se stanovila podmínka vysokého počtu podpisů pro tuto iniciativu. Účast občanů na hlasování by pak měla klesající tendenci, v nepřímé úměře s výdaji na referenda ze státního rozpočtu.
Možnost použití referenda je v návrhu omezena nejen procedurálně, ale i věcně (viz čl. 1 odst. 2); zamezuje se tak populistické zneužití, které by mohlo vést k pronikání prvků totalitarismu nebo rozvracení finanční politiky státu. Garancí toho má být preventivní ústavně soudní kontrola (čl. 6).
Institut referenda má být významným doplněním soustavy založené na zastupitelské demokracii. V procedurálně i věcně vymezených případech umožní, aby lid vykonal státní moc nejen volbami při skončení volebního období, ale i přímo. I když po přijetí navrhované úpravy bude referendum zřejmě poměrně řídkou výjimkou ve způsobu výkonu státní moci, již samo jeho uzákonění zvýší vliv veřejného mínění na výkon moci zákonodárné nebo výkonné.
III. Výdaje ze státního rozpočtu na realizaci tohoto ústavního zákona budou záviset na frekvenci institutu referenda v praxi. Vzhledem k naznačenému omezení referenda na určitý druh případů lze očekávat, že referendum sotva bude vyhlašováno průměrně častěji než jednou během čtyřletého volebního období Poslanecké sněmovny (v některých případech by mohlo jeho konání spadat vjedno s konáním voleb do Poslanecké sněmovny nebo voleb senátních, popř. komunálních). Při tom výdaje budou evidentně podstatně nižší než výdaje na volby. V připravovaném návrhu zákona o způsobu provádění referenda (předpokládaném v čl. 6 odst. 5 tohoto navrhovaného ústavního zákona) se mj. počítá s tím, že politickým stranám a hnutím nebudou poskytovány žádné příspěvky ze státního rozpočtu na úhradu nákladů ve spojitosti s referendem.
K čl. l:
K odst. 1:
Prezident republiky je povinen referendum vyhlásit, pokud bude podán návrh na jeho vyhlášení podle čl. 2 až 5. Avšak podle čl. 6 odst. 2 bude prezident jedním ze subjektů, které budou moci podat návrh Ústavnímu soudu na preventivní přezkoumání ústavnosti a zákonnosti návrhu na vyhlášení referenda. Rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení referenda nebude vyžadovat spolupodpisu předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády.
K odst. 2:
Návrh má na zřeteli uplatnění vůle většiny, ale zároveň mu klade nezbytné meze výčtem věcí, které se nemohou stát předmětem referenda.
Respektuje se ustanovení čl. 9 odst. 2 Ústavy, podle něhož změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná.
Sleduje se ochrana práv jedince, a tedy i menšin (písm. a), zajištění mezinárodněprávních závazků (písm. b) a racionality státní finanční politiky (písm.c), a zamezuje se tak populistické zneužití institutu referenda.
Ustanovením písm. c) se rozumí jak státní rozpočet, tak i daně a poplatky, jakož i zákony dotčené článkem 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, týkající se sociálních práv. Téměř i každý jiný zákonodárný akt ovšem nese s sebou třebas i jen minimální výdaje ze státního rozpočtu. Na tyto případy se ustanovení písm. c) nevztahuje.
Ustanovení písm. d) je potřebné vzhledem k institutu poradního referenda (čl. 5); rozhodování o obsazování funkcí nebo odvolávání z nich v individuálních případech cestou referenda by narušovalo systém působností stanovených ústavou a zákony.
Ustanovením písm. e) se zamezuje možnost učinit předmětem referenda rozhodnutí příslušející moci soudní, neboť to by narušovalo strukturu a záruky právního státu.
K odst. 4:
Referendum má implikovat pouze dva alternáty řešení. Nebude tedy umožný výběr z více variant řešení téže věci.
K odst. 5:
Ustanovení přispěje k tomu, aby se referendum nemohlo stávat běžným způsobem výkonu státní moci. Nebude totiž možné během volebního období Poslanecké sněmovny vyhlásit referendum o návrhu nebo položené otázce, jejichž funkcí by bylo vlastně novelizovat cestou referenda výsledek předchozího referenda.
Odst. 3 a 6 nevyžadují zvláštního zdůvodňování.
K čl.2:
K odst. 1:
Předpokladem má být bu_ návrh vlády, anebo návrh značné menšiny poslanců z důvodů shora uvedených v obecné části.
K odst. 2:
Při stanovení kvóra účasti na referendu je nutno zvažovat dvě hlediska. Na jedné straně je nutno počítat s nevelkou účastí občanů na hlasování, jestliže návrh či otázka předložená k v referendu popřípadě nebude značnou část občanů zajímat. Na druhé straně nelze stanovit kvórum nižší, než jaké je stanoveno Ústavou pro způsobilost Poslanecké sněmovny nebo Senátu usnášet se, má‑li mít institut referenda potřebnou vážnost.
K odst. 3:
Zákon přijatý v referendu, jakožto bezprostřední projev vůle lidu, musí mít vyšší stupeň rigidity než běžné zákony, má‑li mít výsledek referenda odpovídající funkci v právním řádu. Řešení v odst. 3 je rozumnější než stanovení víceméně dlouhé lhůty, po kterou výsledek referenda nesmí být zrušen nebo změněn, takže je po tuto dobu nezměnitelný (absolutně rigidní), i když se podmínky, za nichž byl zákon v referendu přijat, mezitím podstatně změní, popř. nastanou mimořádné události.
K čl. 3:
K odst. 1:
Viz důvody v obecné části.
K odst. 2:
Kvórum účasti v referendu musí být vyšší, než když předmětem bude návrh obyčejného zákona. Ještě náročnějšími podmínkami by však ustanovení čl. 3 až 7 ztrácela funkci; tak by tomu bylo při stanovení, že k přijetí návrhu v referendu je třeba, aby se pro něj vyslovila nadpoloviční většina všech občanů zapsaných v seznamech voličů. Příklad: při účasti 100% by stačilo dosáhnout 50% + 1 hlas a při účasti 51% by bylo nutno dosáhnout 99,9% kladných hlasů zúčastněných.
K odst. 3:
Ustanovení nevyžaduje zvláštního odůvodnění.
K odst. 4:
Důvody uvedené pro čl. 2 odst. 3 se obdobně vztahují i k tomuto ustanovení; protože však jde o ústavněprávní matérii, podmínky zrušení nebo změny musí být náročnější.
K čl. 4:
Je žádoucí, aby referendu podléhalo omezení výkonu státní svrchovanosti. Ustanovení vyžaduje, aby se referendum konalo před schválením příslušné mezinárodní smlouvy Parlamentem. Z ustanovení implicitně vyplývá, že Parlament nemůže dát souhlas, jestliže se občané v referendu vyslovili záporně.
K podání návrhu na vyhlášení referenda postačí zde menší počet poslanců než v případě návrhu na referendum o zákonu nebo ústavním zákonu. Omezení výkonu státní svrchovanosti je tak závažný zásah do národního a státního života, že je namístě, aby referendum bylo vyhlášeno, i když to navrhne nejméně třetina (nikoli nejméně dvě pětiny) poslanců.
Prakticky se toto ustanovení bude týkat vstupu do Evropské unie. Jinak, bude‑li sporné, zda se jedná o omezení výkonu státní suverenity, bude moci tuto otázku posoudit a rozhodnout Ústavní soud (viz čl. 6 odst. 2).
K čl. 5:
Předmětem návrhu na konzultativní referendum by byla zpravidla určitá zásada, směr či cíl státní politiky. Prakticky půjde o otázky, jejichž řešení patří výkonné moci. Návrh přijatý v poradním referendu by se nestal právním aktem. Proto není třeba stanovit kvórum účasti. Míra účasti voličů a výsledek tohoto referenda by ovšem měly nezanedbatelnou politickou a morální závažnost.
K čl. 6:
K odst. 1 a 2:
Prezident nebude moci rozhodnout o tom, zda návrh na vyhlášení referenda je v rozporu s tímto ústavním zákonem nebo zákonem podle odst. 5.; v pochybnostech bude moci podat návrh Ústavnímu soudu (stejně jako skupina poslanců nebo senátorů) podle odst. 2.
Zatímco přezkumná pravomoc Ústavního soudu, zakotvená v Ústavě, je následnou kontrolou, je žádoucí zde zavést preventivní kontrolu ústavnosti a zákonnosti návrhů na vyhlašování referenda Ústavním soudem. Bylo by nevhodné, kdyby po provedení referenda při jeho kladném výsledku Ústavní soud případně rušil tento výsledek pro vady, k nimž došlo před vyhlášením či provedením referenda (už i se zřetelem na náklady na referendum ze státního rozpočtu).
Subjekty, na jejichž návrh bude Ústavní soud rozhodovat, jsou určeny shodně jako v ustanovení zákona o Ústavním soudu v řízení o zrušení zákonů. Ústava v čl. 88 odst. 1 pro případy uvedené v čl. 87 odst. 1 ponechává obyčejnému zákonu určení, kdo a za jakých podmínek je oprávněn podat návrh na zahájení řízení před Ústavním soudem. Řízení o ústavnosti a zákonnosti návrhu na vyhlášení referenda je však do té míry odlišné a zvláště závažné, že je účelné, aby příslušné ustanovení bylo obsaženo v ústavním zákoně.
Zákonodárná úprava předpokládaná v odst. 5 má obsahovat i výklad, popř. upřesnění některých postupů upravených v ústavním zákoně. Proto se má přezkumná pravomoc Ústavního soudu vztahovat i na soulad s touto úpravou.
K odst. 3:
Odlišnost od úpravy v případě voleb vyplývá z povahy věci.
K odst. 4:
Ustanovení nevyžaduje zvláštního odůvodnění.
K odst. 5:
Pokud jde o pravidla provádění referenda, lze očekávat, že se budou do značné míry shodovat s úpravou, která byla obsažena v zák. č. 490/1991, o způsobu provádění referenda a že soudní kontrola dodržení těchto pravidel bude přitom svěřena Nejvyššímu soudu. Zákon podle odst. 5 bude obsahovat i odpovídající novelu zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.