Doba platnosti Ústavy České republiky není dlouhá, a zkušenosti s její aplikací je proto možno označit za malé. Přesto však i odborníci z oboru ústavního práva poukazují na nejednoznačnost, mezery či dokonce rozpory v některých ustanoveních ústavy, zejména v otázkách ustavení vlády, pravomocí prezidenta a vlády a rozpouštění Poslanecké sněmovny. Náprava tohoto stavu a legislativně technické zpřesnění textu je tedy důvodem navrhovaných změn. Ústava jako základní zákon státu si přitom zachovává svou žádoucí úroveň obecnosti a abstraktnosti.
Navrhovatelé jsou zároveň vedeni snahou o jasnější vyjádření pravomocí a vzájemných vztahů jednotlivých ústavních institutů. Základním hlediskem všech předkládaných změn je maximální respekt k projevu svobodné vůle občanů ve volbách, ze kterého musí vycházet povolební uspořádání v zemi. Současně byl také kladen důraz na jednoznačné vyjádření ústavního postavení a role politických stran.
Jedná se o zpřesnění, konkretizaci nebo doplnění procesních ustanovení, vycházejících z principů parlamentní demokracie. Jde o postupy, které jsou běžné v parlamentárních systémech, ať jsou či nejsou výslovně vyjádřeny v ústavě. Týkají se především způsobu jmenování vlády. Důvodem pro výslovnou formulaci odpovídajících pravidel v naší ústavě je mj. zkušenost z období od listopadu 1997 do července 1998, kdy se vyskytovaly interpretace či postupy odchylné.
Navrhovaná úprava vychází ze zásadních ustanovení Ústavy (čl. 5) a Listiny základních práv a svobod (čl. 20 až 22). Jmenování vlády v parlamentní demokracii musí být založeno na výsledku soutěžení politických stran ve volbách jako jediném spolehlivém způsobu zjištění a uplatnění vůle občanů.
Důslednému uplatňování principů parlamentní demokracie odpovídá též navrhované omezení působnosti vlády, jejíž demisi prezident republiky přijal nebo kterou odvolal a pověřil ji vykonáváním jejích funkcí prozatímně až do jmenování nové vlády, jakož i vlády nově jmenované, o jejíž žádosti o vyslovení důvěry se Poslanecká sněmovna dosud neusnesla.
Navrhované změny týkající se ukončení volebního období a rozpouštění Poslanecké sněmovny jsou potřebné, neboť platná úprava v určitém ohledu není zcela funkční, jak se to projevilo rovněž po vládní krizi z listopadu 1997.
Změny, dotýkající se úřadu prezidenta republiky, nejsou motivovány nedůvěrou ke konkrétnímu prezidentovi. Upřesněním pravidel, a tedy zamezením nesrovnalostí v jejich výkladu, důslednějším uplatněním principů parlamentní demokracie se má zvýšit ústavněprávní jistota a důvěra mezi politickými subjekty pro případ kritických situací, bez ohledu na to, kdo jaký úřad či funkci bude v budoucnosti vykonávat.
Ústavní systém České republiky, konstruovaný v r. 1992, vědomě a záměrně navazoval na ústavu první Československé republiky jakožto ústavu parlamentní, nikoli prezidentské republiky. Podle Ústavní listiny z 29.2.1920 jakýkoli prezidentův úkon moci vládní a výkonné potřeboval k své platnosti spolupodpisu odpovědného člena vlády (§ 68), neboť za veškeré projevy prezidenta republiky souvisící s jeho úřadem odpovídala vláda (§ 66). Oproti koncepci vyjádřené v Ústavní listině z r. 1920 však ústava nyní platná posílila postavení prezidenta na úkor vlády, takže prezidentovy pravomoci jsou dvojího druhu. Pouze rozhodnutí při výkonu pravomocí uvedených v čl. 63 vyžadují ke své platnosti spolupodpisu předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády, zatím co při výkonu pravomocí uvedených v čl. 62 prezident rozhoduje zcela samostatně. Tato platná úprava nečiní zadost pojetí, vyjádřenému v ústavě, podle kterého je prezident součástí výkonné moci. Navrhovaná novela ponechává nicméně dosavadní konstrukci v platnosti; pouze se zužuje kompetence prezidenta při udělování milosti a při některých jmenovacích aktech má prezident napříště rozhodovat o návrzích dalších ústavních orgánů.
Další změnou je omezení imunity ústavních činitelů, která je dosud vymezena nesrovnatelně šíře než v ústavách jiných demokratických států a byla již vícekrát předmětem kritiky.
Pro další navrhované změny svědčí různé důvody, které jsou uvedeny ve
Navrhované změny nemají přímý dopad na státní rozpočet.
Návrh je v souladu s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a s ústavním pořádkem České republiky.
K č. 1 (čl. 17):
Ke zkrácení probíhajícího volebního období sněmovny by jinak bylo třeba ústavního zákona; navrhované řešení je účelnější. Je v souladu s demokratickými principy: jejich porušením by bylo prodloužení tohoto volebního období z vůle stávajícího Parlamentu (srov. též čl. 21 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Pro navrhovanou úpravu svědčí rovněž zkušenost z vývoje za vládní krize po listopadu 1997.
K č. 2 (čl. 25):
Mandát poslance nebo senátora by nemohl být náležitě vykonáván občanem, který by si odpykával trest odnětí svobody. Takový trest sice může být nepodmíněně uložen i za určité činy spáchané z nedbalosti (pokud by komora vydala poslance či senátora k trestnímu stíhání za takový čin), šlo by však nejspíše o krátkodobější odnětí svobody.
K č. 3 (čl. 27 odst. 3):
Funkcí imunity je umožnit, aby poslanec či senátor mohl vykonávat svůj mandát v období, na které byl zvolen, jestliže komora nedá souhlas k trestnímu stíhání. Ustanovením, že stíhání je pak navždy vyloučeno, platná česká ústavní úprava poskytuje poslancům a senátorům nepřiměřenou výsadu oproti ostatním občanům. Tak širokou imunitu ústavy jiných demokratických států poslancům a senátorům nezaručují.
K č. 4 (čl. 35):
Na rozdíl od dosavadní úpravy novela zde rozlišuje dva druhy případů. V odst. 1 se jedná o případ, kdy prezident republiky Poslaneckou sněmovnu rozpustit musí, protože žádným ze tří možných postupů se nepodařilo sestavit vládu, která by získala důvěru v Poslanecké sněmovně. Dosavadní úprava (čl. 35 písm. a)) stanoví, že prezident v podobném případě sněmovnu rozpustit "může", a tedy nemusí. Tím však připouští postup odchylující se od parlamentní demokracie.
Vadou dosavadní úpravy (čl.35 písm. a) ve spojitosti s dosavadním čl. 68) je též, že prezidentovo oprávnění rozpustit Sněmovnu a vyhlásit nové volby vznikne, teprve když ve sněmovně třikrát proběhne s negativním výsledkem jednání o návrhu na vyslovení důvěry vládám nově jmenovaným (viz odůvodnění k č. 13 novely).
V odstavci 2, kde novela přejímá beze změny dosavadní textaci čl. 35 písm. c), d), jde o odlišné případy. Rozpuštění sněmovny je zde vlastně sankcí uplatňovanou vůči Poslanecké sněmovně pro její nečinnost. Pro tyto případy se prezidentovi ponechává uvážení, zda sněmovnu rozpustit; nelze totiž vyloučit, že jiný způsob řešení by mohl být účelnější (např. když lhůty zde uvedené jsou jen o málo překročeny nebo když se podaří jednáním mezi poslaneckými kluby překonat obstrukci způsobující, že sněmovna opakovaně není schopna usnášení).
Vypuštěno je ustanovení čl. 35 písm. b) vzhledem k navrhované změně čl. 44 odst. 3 a čl. 73 odst. 2 Ústavy (viz č. 6 a č. 17 novely).
K č. 5 (čl. 41 odst. 2):
Vychází se z předpokladu, že zájmy vyšších územních samosprávných celků mohou v Parlamentu zastupovat poslanci a senátoři zvolení v obvodech spadajících do jednotlivých krajů, dále, že není radno komplikovat zákonodárný proces a že je též namístě vyvarovat se byť jen náznaků federalismu (srov. čl. 1 Ústavy, který stanoví, že ČR je jednotný stát). Změna slovosledu má vyjádřit, že hlavní úlohu a odpovědnost v zákonodárné iniciativě má nutně vláda.
K č. 6 (čl. 44 odst. 3 Ústavy):
V parlamentní demokracii vláda popřípadě potřebuje k plnění svých úkolů, aby vládní návrh zákona byl přijat, zatímco dosavadní úprava umožňuje jen, aby vláda spojila otázku důvěry s požadavkem zákon projednat, tedy např. i zamítnout. V dané spojitosti též platný čl. 35 písm. b) je disfunkční. Viz též č. 4 a č. 17 novely.
K č. 7 (čl. 62 Ústavy):
V systému parlamentní republiky je atypická taková úprava pravomocí, při jejichž výkonu hlava státu rozhoduje zcela samostatně a má zcela volné uvážení. Navrhují se nicméně jen dílčí změny pouze některých ustanovení, přičemž k platnosti rozhodnutí prezidenta, upravených v čl. 62, ani nadále nebude třeba spolupodpisu člena vlády.
K písm. f), j), k):
Co se týče jmenovacích aktů, ustanovení písm. f), j) a k) se mění tak, že prezident jmenuje "na návrh" jiných ústavních orgánů, zatímco dosud je jmenování závislé jen na jediném, monokratickém orgánu. Nezávislost jmenovaných se neomezuje. Prezident sice nemůže jmenovat nikoho, kdo nebyl navržen; může však odmítnout jmenovat podle návrhu, a v tom případě mu musí být předložen vždy jiný návrh. Formulaci "na návrh" je tedy nutno odlišovat od dikce "podle návrhu" (viz čl. 68 odst. 5 a čl. 74 ve znění navrhované novely). Jestliže prezident odmítne jmenovat navrženého kandidáta či kandidáty, předpokládá se, že toto své rozhodnutí zdůvodní, neboť je žádoucí, aby i takto byl vyjádřen respekt k jinému ústavnímu orgánu a jeho návrhu. Takový postup se analogicky přepokládá i u ostatních jmenovacích pravomocí prezidenta, činěných na návrh příslušné ústavní instituce.
Předsedu a místopředsedy Nejvyššího soudu má tedy prezident napříště jmenovat na návrh Senátu (písm. f)). Senát má již podle platné ústavní úpravy určitou pravomoc v oblasti soudní moci, a to při jmenování soudců Ústavního soudu (čl. 84 odst. 2 Ústavy). Prezidenta a viceprezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu má prezident jmenovat na návrh Poslanecké sněmovny (písm. j)). V jmenování členů bankovní rady ČNB mají mít uvedeným způsobem ingerenci čtyři ústavní orgány (písm. k). Tato změna nikterak neznamená omezení nezávislosti České národní banky. Smyslem je vyvolání diskuse nad osobami kandidátů s cílem dosáhnout maximálně možné odborné způsobilosti.
K písm. g):
Zužuje se kompetence prezidenta při udělování milosti, která je dosud nepřiměřeně široká. Např. též ve státech Evropské unie prezident nemá pravomoc udělit milost před rozhodnutím soudu. Teprve po pravomocném soudním rozhodnutí lze mít za to, že byly co možná objektivně a věrohodně zjištěny skutečnosti, které jsou relevantní i při rozhodování o udělení milosti.
Další změny jsou jiné povahy, a tedy jinak motivovány:
V písm. e) jde pouze o jazykově přesnější, jednoznačné vyjádření stávající pravomoci;
K písm. l):
Dosud je stejná pravomoc prezidenta stanovena jen zákonem (zák. ČNR č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů; viz čl. 63 odst. 2 a čl. 98 odst. 2 Ústavy). Zařazuje se do Ústavy z důvodu symetrie v relaci k ustanovením písm. e), f), j) a významu ČNB jakožto ústavní instituce.
K písm. m):
Jde předně o přesunutí pravomoci dosud upravené čl. 63 odst. 1 písm. f), kde rozhodnutí prezidenta podle čl. 63 odst. 3 a 4 vyžaduje k své platnosti spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády a odpovídá za ně vláda. Vylučuje se tím možnost obstrukce při vyhlašování voleb ze strany vlády. Ustanovení se zároveň rozšiřuje i na vyhlašování voleb do vyšších územních samosprávných celků vzhledem k jejich významu. Dále se zajišťuje, aby volby mohly být vyhlášeny i v případě prezidentovy nečinnosti.
K č. 8 (čl. 63 odst. 1 Ústavy):
Viz odůvodnění k č. 7 - čl. 62 písm. m).
K č. 9 a 10 (čl. 65):
Navrhuje se z obdobných důvodů jako změna v čl. 27 odst. 4 - viz odůvodnění k č. 3.
K č. 11 (čl. 66):
K odst. 1: Podle navrhované úpravy v době, kdy úřad prezidenta nemůže být vykonáván, přecházejí na předsedu vlády veškeré pravomoci prezidenta týkající se rozhodnutí, která vyžadují kontrasignaci podle čl. 63 odst. 3, a ostatní pravomoci prezidenta v téže době přecházejí na předsedu Poslanecké sněmovny. Oproti tomu dosavadní úprava v ústavě neumožňuje v téže době vyhlašovat volby do Poslanecké sněmovny a do Senátu, jmenovat a povyšovat generály, jmenovat předsedu a místopředsedy Nejvyššího soudu a udílet milost. K odst. 2:
Dosavadní úprava neřeší případ, kdy prezident ze závažných důvodů, podle zjištění v usnesení Poslanecké sněmovny a Senátu, nemůže svůj úřad vykonávat velmi dlouhodobě. Není účelné, aby Ústava připouštěla takové (více než půlroční) provizórium ve výkonu funkcí prezidenta.
Dlužno podotknout, že Ústava poskytuje prezidentovi proti uvedenému usnesení Poslanecké sněmovny a Senátu opravný prostředek k Ústavnímu soudu (viz čl. 87 odst. 1 písm. h)).
K č. 12 (čl. 67):
Jedná se předně o přesunutí dosavadních ustanovení čl. 68 odst. 1 a 2 do čl. 67 z legislativně technických důvodů. V tomto článku tak budou obsažena obecná ustanovení o vládě. Navrhovaný čl. 67 odst. 4 je však formulován odchylně od dosavadního čl. 68 odst. 2, neboť úprava dosud platná navozuje situaci, kdy po určitou dobu existují dva předsedové vlády - předseda vlády odstupující či odvolané a pověřené prozatímně vykonáváním jejích funkcí a již nově jmenovaný předseda vlády, který má teprve podat prezidentovi návrh na složení nové vlády.
K č. 13 (čl. 68) a k č. 21 (čl. 75a):
Nově formulované čl. 68 a 75a spolu úzce souvisejí a mají stejnou funkci. Ustanovení odst. 1 a 2 ve znění návrhu novely zakotvuje postupy, které jsou běžně samozřejmé v parlamentních republikách. Možnost jednat o sestavení vlády se nabízí postupně představitelům politických stran, ke kterým přísluší nejvíce poslanců. Potřeba výslovné formulace v ústavě vyplývá ze zkušeností s řešením politické krize z období od listopadu 1997.
V případě, že uvedené postupy nepovedou k cíli, může podle odst. 3 předseda Poslanecké sněmovny označit prezidentovi jiného občana, který se má pokusit o sestavení vlády, která by mohla získat důvěru v Poslanecké sněmovně. Již dosavadní čl. 68 odst. 4 přisuzuje předsedovi sněmovny podobnou roli.
Na rozdíl od dosavadní úpravy se však v cit. ustanoveních nejedná vždy o jmenování předsedy vlády (vedle předsedy dosavadní vlády, pověřené prozatímně nadále vykonáváním vládních funkcí), nýbrž o pověření jednáním o sestavení nové vlády. Počítá se s tím, že k jmenování předsedy a ostatních členů nové vlády ani nedojde, jestliže z oněch jednání nevyplyne, že taková vláda může získat ve sněmovně důvěru. Podle odst. 4 pak následuje rozpuštění sněmovny a nové volby (viz ovšem též čl. 35 odst. 1 ve znění č. 4 novely). Navrhovaná úprava tak odpovídá praxi, která je obvyklá v parlamentních republikách. Naproti tomu podle dosavadní úpravy musí být postupně sněmovnou odepřena důvěra třem nově jmenovaným vládám, aby mohla být sněmovna rozpuštěna a vypsány nové volby.
Z odst. 5 plyne, že prezident podle návrhu, který mu byl podán, jmenuje současně jak předsedu, tak i ostatní členy vlády. Vzhledem k čl. 75 odst. 3 ve znění novely se tak na rozdíl od dosavadní úpravy zamezuje, aby po určitou dobu existovali dva předsedové vlády.
Stanovení lhůt v odst. 1, 2 a 3, jakož i formulace odst. 5 má zajistit, aby se nepřiměřeně neprodlužovalo provizórium, kdy je vykonáváním svých funkcí pověřena vláda, jejíž demisi prezident přijal nebo kterou odvolal.
Odstavec 6 je dosavadní čl. 68 odst. 3; zkrácení lhůty je odůvodněno snahou zkrátit období, kdy je ve funkci vláda, která dosud nepožádala sněmovnu o vyslovení důvěry.
K č. 14 a 15 (čl. 69):
Navrhované úpravy pouze zpřesňují a doplňují platné znění tak, aby byla zcela evidentní funkce složení slibu.
K č. 16 (čl. 73 odst. 1):
Je logické stanovit, že demise předsedy vlády znamená demisi vlády a s tím spojenou následnou proceduru (nově upravenou v čl. 75a). Odpovídá to již i nynější úpravě postavení premiéra (viz též čl. 74 - č. 20 novely).
K č. 17 (čl. 73 odst. 2):
Doplnění souvisí s navrhovanou změnou v čl. 44 (viz č. 6 novely) a v čl. 35 (viz č. 4 novely).
K č. 18 (čl. 73 odst. 3):
Prezident má přijmout demisi vlády, ať je podána z jakéhokoli důvodu; stejně tak má přijmout i demisi jednotlivého člena vlády (nikoho nelze nutit, aby trvale vykonával jakoukoli funkci proti své vůli.)
K č. 19 (čl. 73 odst. 4 a 5):
Jako odst. 4 se interpoluje dosavadní čl. 75. Pro doplnění slovem "neprodleně" svědčí obdobné důvody jako pro ustanovení v čl. 68 (č. 13 novely).
Je účelné (také vzhledem k novému znění čl. 75), aby pravomoc a povinnost prezidenta, dosud vyjádřená jen v čl. 62 písm. d), byla uvedena též v daném kontextu, jako odst. 5.
K č. 20 (čl. 74):
Vzhledem k dosavadnímu čl. 68 odst. 5 byl dosavadní čl. 74 vlastně nadbytečný. V navrhovaném znění se obě citovaná dosavadní ustanovení sjednocují. Přitom dikce "podle návrhu" zpřesňuje a zvýrazňuje úlohu a odpovědnost předsedy vlády; navrhované ustanovení tak koresponduje s ustanovením čl. 68 odst. 5 a čl. 75a odst. 4 (viz č 13 a č. 22 novely); viz též čl. 73 odst. 1 - č. 16 novely.
K č. 21 (čl. 75):
Vláda, která je pověřena vykonáváním svých funkcí prozatímně, nemůže mít stejné postavení jako vláda, jež se opírá o důvěru, kterou jí vyslovila sněmovna. Obecné ustanovení odst. 1 je doplněno v odst. 2 výslovným výčtem pravomocí, které jsou této vládě odňaty. Odst. 3 navazuje na čl. 69 odst. 4 (č. 15 novely).
Také vláda nově jmenovaná, o jejíž žádosti o vyslovení důvěry se Poslanecká sněmovna dosud neusnesla, musí mít omezené pravomoci (odst. 4).
K č. 22 (čl. 75a):
Pro tuto úpravu svědčí obdobné důvody jako pro nové znění čl. 68 (č. 13 novely) - viz výše. Jednání o sestavení nové vlády se zde však neodehrává po nových volbách do Poslanecké sněmovny; proto lze stanovit v odst. 1 a 2 kratší lhůty než v čl. 68 odst. 1 a 2.
K č. 23 (čl. 86 odst. 1):
Tato změna je obdobou novelizace čl. 27 a 65 (viz č. 3, 9 a 10 novely); omezení imunity se má týkat všech ústavních činitelů.
K č.24 (čl. 86 odst. 2):
Je žádoucí takto zjednat soulad mezi tímto ustanovením a čl. 8 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, v jehož platném znění od 1.1.1999 je lhůta 24 hodin změněna na 48 hodin.
K č. 25 (čl. 87 odst. 1 pís. f)):
Odstraňuje se mezera v ústavní úpravě. Poslanec nebo senátor se bude moci obrátit na Ústavní soud, který o zániku mandátu s konečnou platností rozhodne.
Ivan Langer ………………………………
Petra Buzková ………………………………
Eva Dundáčková ………………………………
Zdeněk Jičínský ………………………………
Jitka Kupčová ………………………………
Jan Zahradil ………………………………