PŘEDKLÁDACÍ ZPRÁVA
Úmluva o ochraně a využívání hraničních vodních toků a mezinárodních jezer (Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes - dále jen "Úmluva"), připravená Evropskou hospodářskou komisí OSN, byla sjednána v Helsinkách dne 17. března 1992. Vstoupila v platnost dne 6. října 1996, když dne 8. července 1996 byl jejímu depozitáři - generálnímu tajemníkovi OSN - předán šestnáctý dokument o ratifikaci, přijetí, schválení nebo přístupu. Seznam smluvních stran je v příloze této předkládací zprávy.
Gestorem za předložení návrhu na přístup České republiky k Úmluvě je ministr životního prostředí.
Vláda České republiky projednávala návrh na přístup České republiky k Úmluvě již dne 15. prosince 1993 a tehdy své rozhodnutí o tomto návrhu odložila. Důvod nebyl v zápise z jednání vlády uveden. Je však skutečností, že v té době ještě nebyla Úmluva v platnosti a probíhal proces ratifikace, přijetí, schválení nebo přístupu jednotlivých států a organizací regionální ekonomické integrace k Úmluvě a přístup České republiky k ní nebyl příliš naléhavý. Přestože Česká republika ještě nebyla členským státem Úmluvy, vycházelo již Ministerstvo životního prostředí v období od roku 1992 při sjednávání nových dvoustranných i mnohostranných smluv o mezinárodní spolupráci na hraničních vodách a v povodích Labe, Dunaje a Odry ze základních principů této Úmluvy.
Česká republika je v současné době jedním z posledních evropských států, který se ještě nestal smluvní stranou Úmluvy. Ze sousedů České republiky jsou členy Úmluvy Spolková republika Německo, Rakousko a z organizací regionální ekonomické integrace Evropská společenství. Úmluvu již také podepsala Polská republika, ve které probíhá ratifikační proces. Vzhledem k tomu, že Úmluva již vstoupila v platnost, je nutno považovat přístup České republiky k ní za aktuální.
Příprava přístupu České republiky k Úmluvě byla obnovena v roce 1998, zejména v souvislosti s přípravou návrhu zákona o prevenci závažných havárií v podnicích a zařízeních, kde jsou umístěny vybrané nebezpečné chemické látky (dále jen "zákon o prevenci závažných havárií") a s navazující přípravou přístupu České republiky k Úmluvě o účincích průmyslových havárií přesahujících hranice států, která se týká i havarijního znečištění hraničních vod, podepsané rovněž v Helsinkách dne 17. března 1992. Návrh zákona o prevenci závažných havárií schválila vláda České republiky svým usnesením dne 7. dubna 1999 č. 281.
Cílem Úmluvy je zajistit ochranu a racionální, pro všechny strany únosné využívání hraničních vodních toků a mezinárodních jezer.
Hraničními vodami, o kterých se mluví v Úmluvě, se rozumí "jakékoli povrchové nebo podzemní vody, které vyznačují, přetínají nebo jsou umístěny na hranicích mezi dvěma nebo více státy".
Úmluva zavazuje signatáře k provádění vhodných opatření k prevenci, omezování a snižování znečištění vod přecházejících státní hranice a k tomu účelu zavádět odpovídající právní, administrativní, ekonomická, finanční a technická opatření. Dále směřuje k podpoře únosného hospodaření s vodními zdroji, k monitorování a vyhodnocování stavu hraničních vod, k výměně informací o otázkách spadajících pod její ustanovení (především otázky jakosti hraničních vod a hydrologie), k vypracování postupů hlásné havarijní a povodňové služby atd.
Cílů Úmluvy má být dosaženo mimo jiné aplikací nejlepších dostupných technologií, rozvojem nejlepších ekologických postupů a vypracováním cílových ukazatelů a kritérií jakosti vod.
Úmluva obsahuje ustanovení platná pro všechny strany a ustanovení, která se týkají zainteresovaných stran, t.j. stran, které hraničí s týmiž hraničními vodami. Předpokládá, že zainteresované strany uzavřou dvoustranné nebo mnohostranné dohody či jiná ujednání, která podrobněji definují jejich vztahy a chování při řešení otázek, upravených Úmluvou. Tyto dohody a ujednání budou základem ke zřízení společných orgánů zajišťujících jejich realizaci.
Kromě užší, zpravidla dvoustranné spolupráce, zaměřené bezprostředně na hraniční vody, předpokládá Úmluva též širší spolupráci, která by na základě uzavřených dohod pokrývala celá povodí hraničních vod nebo jejich části.
Orgánem zajišťujícím průběžnou realizaci Úmluvy je zasedání stran, které se bude konat nejméně každé tři roky nebo i častěji, podle jednacího řádu přijatého na prvním zasedání.
Na rozdíl od dosavadních smluv bývalého Československa a následně České republiky o hraničních vodách se sousedními státy, které předpokládaly urovnání vzájemných sporů výhradně dvoustranným jednáním, umožňuje Úmluva, i když preferuje vzájemnou dohodu, případné předání sporu o výklad nebo realizaci Úmluvy Mezinárodnímu soudnímu dvoru nebo rozhodčímu soudu.
Většina požadavků na ochranu a účelné využívání vod, formulovaných Úmluvou, je již v právním řádu České republiky pokryta platnými právními normami, které se postupně přizpůsobují právu Evropské unie. Jedná se zejména o :
*zákon č. 138/1973 Sb., o vodách, ve znění pozdějších předpisů a předpisy na něj navazující, např. nařízení vlády č. 171/1992 Sb., kterým se stanovují ukazatele přípustného znečištění vod,
*zákon č. 130/1974 Sb., o státní správě ve vodním hospodářství, ve znění pozdějších předpisů a předpisy na něj navazující,
*zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí,
*zákon č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí,
*zákon č. 58/1998 Sb., o poplatcích za vypouštění odpadních vod do vod povrchových,
*zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí.
Tento soubor českých právních norem bude doplněn již zmíněným zákonem o prevenci závažných havárií. V současné době Ministerstvo životního prostředí (ve spolupráci s Ministerstvem zahraničních věcí) předkládá do vlády návrh na přístup České republiky k Úmluvě o účincích průmyslových havárií přesahujících hranice států. V návaznosti na připravovanou novelu zákona č. 244/1992 Sb. se rovněž předpokládá ratifikace Úmluvy o hodnocení vlivu na životní prostředí přesahujícího hranice států (EIA) Českou republikou.
Dvoustranná spolupráce na hraničních vodách mezi Českou republikou a sousedními státy je v současné době upravena následujícími smluvními dokumenty:
*Úmluvou mezi vládou Československé republiky a vládou Polské lidové republiky o vodním hospodářství na hraničních vodách ze dne 21. března 1958, sukcedovanou na Českou republiku k 1. lednu 1993,
*Smlouvou mezi Českou republikou a Spolkovou republikou Německo o spolupráci na hraničních vodách v oblasti vodního hospodářství ze dne 12. prosince 1995, která vstoupila v platnost dne 25. října 1997,
*Smlouvou mezi Československou socialistickou republikou a Rakouskou republikou o úpravě vodohospodářských otázek na hraničních vodách ze dne 7. prosince 1967, sukcedovanou na Českou republiku k 1. lednu 1993.
S Polskou republikou probíhají jednání o přípravě nové Dohody mezi vládou České republiky a vládou Polské republiky o spolupráci v oblasti vodního hospodářství na hraničních vodách, která nahradí výše uvedenou Úmluvu z roku 1958. Česká republika zaslala svůj návrh textu do Polské republiky, očekává se její odpověď.
Návrh na sjednání Dohody mezi vládou České republiky a vládou Slovenské republiky o spolupráci na hraničních vodách byl na základě usnesení č. 337 ze dne 14. dubna 1999 schválen ve vládě České republiky.
Mnohostranná spolupráce v širším rámci povodí hraničních vod v souladu s Úmluvou byla již v předstihu zahájena na základě Dohody o Mezinárodní komisi pro ochranu Labe ze dne 8. října 1990 (vstoupila v platnost dne 13. srpna 1993), Úmluvy o spolupráci pro ochranu a únosné využívání Dunaje ze dne 29. června 1994 (vstoupila v platnost dne 22. října 1998) a Dohody o Mezinárodní komisi pro ochranu Odry před znečištěním ze dne 11. dubna 1996 (vstoupila v platnost dne 28. dubna 1999).
Všeobecně lze konstatovat, že nové, resp. připravované smluvní dokumenty již vycházejí z požadavků Úmluvy a starší (sukcedované) smluvní dokumenty neobsahují ustanovení, která by byla se zásadami Úmluvy v rozporu. I když tyto smlouvy zpravidla výslovně neobsahují všechna ustanovení Úmluvy (např. zásadu "znečišťovatel platí", řešení sporů prostřednictvím rozhodčího soudu či Mezinárodního soudního dvora), nevyžaduje přístup České republiky k Úmluvě jejich bezprostřední změny nebo novelizaci.
Poznatky z dosavadní spolupráce na hraničních vodách i v povodích podle výše uvedených smluvních dokumentů jsou kladné, protože tato spolupráce umožňuje vzájemně koordinovat vodohospodářská opatření na hraničních vodách a v rámci povodí přispívá ke komplexnímu řešení ochrany jakosti vod, a to i s využitím zahraniční (mezinárodní) finanční podpory.
Z hlediska zájmů České republiky je přístup k Úmluvě motivován především snahou zajistit její rovnoprávnou účast na činnosti stran Úmluvy a jejích společných orgánů (včetně přípravy a projednávání dodatků k Úmluvě a na ni navazujících protokolů a prováděcích dokumentů) a snahou přispět k řešení celoevropských problémů v oblasti ochrany a racionálního využívání vodních zdrojů.
Přístup České republiky současně přispěje i ke zlepšení stavu jakosti vod v České republice a k postupnému přizpůsobení celého systému ochrany vod v České republice evropským principům a právu Evropské unie. Kromě toho může přístup k Úmluvě pomoci v prosazování nutných změn v rámci přípravy České republiky ke vstupu do Evropské unie a napomoci hladšímu průběhu aproximace českých právních předpisů s právem Evropské unie.
Z přístupu k Úmluvě nevyplývají pro Českou republiku žádné přímé finanční závazky, což bylo potvrzeno dopisem ze sekretariátu Úmluvy ze Ženevy dne 18. září 1998.
Požadavky Úmluvy na ochranu vod jsou v souladu s postojem České republiky k problematice ochrany životního prostředí z hlediska trvale udržitelného rozvoje. Přitom přístup České republiky k Úmluvě nevyvolá žádné přímé a okamžité ekonomické důsledky, protože Úmluva formuluje jednotlivé požadavky převážně rámcově a nestanovuje pro členy Úmluvy konkrétní termíny plnění jednotlivých požadavků. To znamená, že ve smyslu Úmluvy jsou její požadavky na ochranu vod považovány za cílové a musejí být v jednotlivých členských státech uplatňovány v rámci jejich vnitrostátní legislativy. Úmluva sama o sobě přímo nezavazuje uživatele a znečišťovatele vod. Ti jsou vázáni pouze vnitrostátními vodohospodářskými předpisy. Z věcného hlediska to platí např. i o aplikaci nejlepší dostupné technologie (BAT) u bodových zdrojů znečištění a stanovení emisních limitů. Konkrétní důsledky (institucionální, věcné i finanční) pro uživatele - zejména znečišťovatele - vod budou posuzovány a hodnoceny v souvislosti s postupnou novelizací příslušných vnitrostátních předpisů.
V souvislosti s přípravou České republiky na členství v Evropské unii, která je rovněž členem Úmluvy, bude nutné, aby i Česká republika do doby přijetí do Evropské unie postupně splnila všechny požadavky komunitárního práva. To se týká i mezinárodních smluv, jimiž je Evropská unie vázána. Z toho důvodu budou jednotlivé požadavky Úmluvy postupně řešeny v rámci implementace práva Evropské unie do právního řádu České republiky. Ve vztahu k uživatelům vod se pak stanou závaznými nikoliv rámcové požadavky Úmluvy, ale vnitrostátní vodohospodářské předpisy, harmonizované s právem Evropské unie. Např. požadavek Úmluvy na uplatňování nejlepší dostupné technologie (BAT) bude zřejmě pro průmysl významným impulsem pro restrukturalizaci směrem k omezování znečištění přímo ve výrobě. Tento princip je v České republice ekonomicky podporován i novým zákonem č. 58/1998 Sb., o poplatcích za vypouštění odpadních vod do vod povrchových, který umožňuje využít část poplatků za vypouštění odpadních vod na realizaci potřebných opatření přímo u producentů těchto vod. Rovněž ekologizace průmyslových podniků cestou technologických změn nebude bezprostředně vyvolána přístupem České republiky k Úmluvě, ale uplatňováním českých právních předpisů.
Závazky vyplývající z Úmluvy se týkají především mezinárodní spolupráce na hraničních vodách a ve vybraných povodích a vodohospodářské legislativy. Proto budou zajišťovány především ústředními vodohospodářskými orgány. Garantem spolupráce bude Ministerstvo životního prostředí ve spolupráci s Ministerstvem zemědělství a Ministerstvem zahraničních věcí.
Úmluva obsahuje i ustanovení, týkající se problematiky hlásných a poplachových systémů a vzájemné pomoci při mimořádných událostech (povodně, havarijní znečištění vod apod.) na hraničních vodních tocích, upravené dosud jen v rámci dvoustranných smluv o spolupráci na hraničních vodách. Proto bude nutná též úzká spolupráce s Ministerstvem vnitra, které v současné době připravuje soubor komplexně pojatých mezistátních (prezidentských) smluv se sousedními státy o spolupráci a vzájemné pomoci při katastrofách a velkých haváriích. Obdobně bude nutná spolupráce s Ministerstvem zdravotnictví v oblasti vlivu jakosti vod na zdraví obyvatelstva (v návaznosti na Úmluvu byl již podepsán Protokol "Voda a zdraví"). Při dvoustranné spolupráci na hraničních vodách a mnohostranné spolupráci v oblasti ochrany vod v povodích Labe, Odry a Dunaje se dále předpokládá součinnost s ministerstvy dopravy a spojů, financí, obrany a podle povahy projednávaných problémů i s dalšími zainteresovanými ústředními orgány státní správy.
Přístup České republiky k Úmluvě je v souladu s právními předpisy České republiky a se všeobecně uznávanými zásadami mezinárodního práva, jakož i s obdobnými závazky v oblasti vodního hospodářství, převzatými v rámci jiných mezinárodních smluv, včetně smluv o spolupráci v oblasti ochrany a tvorby životního prostředí.
Úmluva je v souladu s právem Evropských společenství. Rada Evropské unie schválila tuto Úmluvu jménem Evropského společenství svým rozhodnutím č. 95/308/EU z 24.7.1995 a dokument o schválení byl předán depozitáři 14.9.1995. Tím je zajištěna i vazba na příslušné právní předpisy Evropské unie v oblasti ochrany vod a postupné promítnutí požadavků Úmluvy do právního řádu České republiky v rámci jeho sbližování s právem Evropské unie.
Návrh na přístup České republiky k Úmluvě byl již předložen na jednání vlády 17. 5. 1999. Z programu tohoto jednání byl materiál stažen s tím, že je třeba upřesnit důvody, pro které nevyžaduje souhlas Parlamentu. Při novém předložení vládě 22.9.1999 byl ministrem životního prostředí dán návrh na předložení Úmluvy do Parlamentu ČR, kterému je tak Úmluva na základě usnesení vlády České republiky ze dne 22. září 1999 č. 982 předkládána k vyslovení souhlasu.