Ústavní zákon o lidovém hlasování (referendu) ukládá v čl. 6 upravit zákonem podrobnosti jednak navrhování, jednak provádění referenda. Tomu odpovídá členění navrhovaného zákona.
První část obsahuje vymezení pojmů v zákoně používaných. Druhá část upravuje podrobnosti navrhování a vyhlašování referenda tak, aby nemohlo dojít k nesrovnalostem při interpretaci a aplikaci ústavního zákona a aby se tato fáze procesu mohla realizovat bez zbytečných komplikací.
Třetí, nejobsáhlejší část obsahuje pravidla provádění referenda. Tyto postupy mohou být do značné míry shodné s postupy při provádění voleb do zákonodárného orgánu. Proto návrh všude tam, kde tomu nebrání specifika referenda, přejímá ustanovení zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR. (Podobné legislativní techniky se při úpravě referenda používá i v jiných zemích, např. ve Španělsku, Rakousku, Maďarsku, Polsku.)
Postupy zcela shodné se upravují ustanoveními, podle nichž příslušná ustanovení volebního zákona, na která se odkazuje, platí i pro provádění referenda.
Jde-li o postupy, kde jsou nutné odchylky od procedur volebních, pro přehlednost se celá příslušná ustanovení volebního zákona přejímají do zákona o referendu a organicky se interpolují ustanovení, která odpovídají specifikům referenda. V tomto ohledu návrh navazuje na zákon č. 490/1991 Sb., o provádění referenda. Hlavní odchylky od volebního zákona, uplatněné již v onom zákoně ČSFR, lze souhrnně vyjádřit a odůvodnit takto:
Navrhovaný prováděcí zákon vychází stejně jako ústavní zákon z toho, že pravidelnou formou výkonu státní moci je zastupitelská demokracie, zatímco přímá demokracie, v podobě referenda, bude formou výjimečnou, jakož i z toho, že iniciativa k vyhlášení referenda bude náležet vládě nebo velmi početné skupině poslanců. Základní orientace státní politiky je určena již výsledky voleb.
Rozdíly z toho vyplývající se týkají hlavně složení komisí. Volební komise v ČR jsou složeny ze zástupců všech politických stran a hnutí, které podaly kandidátní listiny. Stát je (počínaje okresními komisemi) zastoupen vždy pouze zapisovatelem, který ani nemá v komisi hlasovací právo. (Platná úprava provádění voleb v ČR je v tomto ohledu velmi neobvyklá v porovnání s jinými státy.) Tím jsou oslabeny záruky odbornosti při interpretaci a aplikaci právních předpisů.
Navrhovaná úprava složení komisí pro referendum se odchyluje od složení volebních komisí především tím, že členy komisí, kteří zastupují politické strany či hnutí, mohou být pouze členové delegovaní stranami či hnutími, které mají v Poslanecké sněmovně poslanecký klub. Tyto strany či hnutí mohou být reprezentovány v každé komisi rovně vždy pouze jedním členem (resp. jedním jeho náhradníkem).
Oproti tomu je posílena úloha a odpovědnost státní administrativy. Určení předsedů a prvních místopředsedů komisí je upraveno stejně jako ve volebním zákoně, ale dalšími dvěma místopředsedy Ústřední komise a okresních komisí mají být ze zákona vždy představitelé výkonné moci (resortů vnitra a státní statistiky).
Pro kampaň před referendem je možnost vyhradit plakátovací plochy rezervována (rovně) jen politickým stranám či hnutím, které mají poslanecký klub ve Sněmovně. Taktéž vysílací časy v Českém rozhlase a v České televizi se poskytují bezplatně jen těmto stranám či hnutím (přičemž se přihlíží k míře jejich zastoupení ve Sněmovně - viz důvody k § 12 odst. 3); počet hodin vysílacích časů, vyhrazených této kampani, bude o šestinu nižší oproti volební kampani.
Uvedené a další úpravy (uplatněné již v zák. č. 490/1991 Sb.) znamenají m.j. nižší nároky na výdaje ze státních prostředků oproti volbám.
Čtvrtá část navrhovaného zákona obsahuje nezbytnou novelizaci občanského soudního řádu, protože zákon zakotvuje určitou přezkumnou pravomoc Nejvyššího soudu, a pátá část je novelizací zákona o Ústavním soudu, která je nezbytná vzhledem k ustanovení čl. 6 odst. 2 ústavního zákona o všelidovém hlasování (referendu).
B.
K části první (úvodní ustanovení):
K § 1 a 2:
Vymezení uvedených pojmů mj. umožňuje v dalším textu používat legislativních zkratek.
K části druhé (navrhování a vyhlašování referenda):
K § 3:
Odstavec 1 má souvislost s § 5, na který pak navazuje § 13 odst. 1. Viz zde tedy odůvodnění k § 5.
Ustanovení odst. 2 a 3 zajišťuje podmínky pro realizaci čl. 6 odst. 1 a 2 ústavního zákona.
K § 4 odst. 1: ustanovení má význam pro interpretaci čl. 6 odst. 2 ústavního zákona.
K odst. 2: Možnost stanovit na stejný den konání lidového hlasování o více návrzích či otázkách se pak promítá v ustanoveních § 5 odst.2 písm. b), § 13 odst. 1 písm. b) a § 14 odst. 3 a 4.
Ustanovení odst. 3 má interpretační význam pro uplatnění čl. 1 odst. 5 ústavního zákona.
K § 5:
Ustanovení je nutno posuzovat v souvislosti s čl. 6 odst. 3 ústavního zákona o referendu, z něhož vyplývá, že referendum se má vykonat do 75 dnů ode dne, kdy jsou splněny podmínky pro jeho vyhlášení. Pro vyhlášení referenda ve Sbírce zákonů rozhodnutím prezidenta republiky je tedy vyhrazeno 20 dnů. To je snadno splnitelné, protože náležitosti rozhodnutí podle odst. 2 písm. b) jsou totožné s těmi, které jsou předepsány již pro návrh na vyhlášení referenda podle § 3 odst. 1. Oproti tomuto návrhu je popřípadě nutno provést jen jednoduchou úpravu podle odst. 3 a 4. Nové je tedy jen určení dne konání referenda podle odst. 1 písm. a) (musí jít o pátek a sobotu - vzhledem k ustanovení § 7 odst. 1).
Odstavce 3 a 4 je nutno posuzovat i v souvislosti s ustanovením § 13 odst. 1 písm. a): Hlasovací lístky mají obsahovat údaje uvedené v rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení referenda.
K části třetí (provádění referenda):
V této části není nutno odůvodňovat ustanovení, která jsou shodná s ustanoveními volebního zákona nebo jim obdobná (viz obecnou část důvodové zprávy). Tato ustanovení se zde tedy již neuvádějí.
K § 8 až 11:
Ke složení komisí viz především obecnou část důvodové zprávy.
Odchylky od volebního zákona souvisejí s tím, že v komisích mají být zastoupeny vždy jedním členem pouze politické strany či hnutí, které mají poslanecký klub ve Sněmovně. Úprava přitom musí zajistit, aby komise měly vždy dostatečný počet členů. Pokud jde o okresní komise, politické strany či hnutí mohou, a tedy nemusí určit jejich členy (obdobně jako podle volebního zákona), ale není-li takto určeno alespoň 5 členů, je (na rozdíl od volebního zákona) pamatováno na to, aby orgány výkonné moci mohly zbývající členy jmenovat (§ 10 odst. 2 a 3).
Oproti volebnímu zákonu odpadají procesní postupy spojené s předkládáním a registrací kandidátních listin. Lhůty, stanovené pro ustavení komisí a jejich první zasedání (§ 9 odst. 1 a 5, § 10 odst. 2 a 7, § 11 odst. 2 a 5), tedy umožní v komisích zajišťovat provedení referenda bez jakékoli časové tísně.
K § 12:
K odst. 1 a 2 viz obecnou část důvodové zprávy.
K odst. 3: Ústavní zákon svěřuje iniciativu k vyhlášení referenda vždy buď vládě nebo velmi početné skupině poslanců. Důvodem vyhlášení referenda bude tedy zpravidla (patrně vyjma referendum podle č. 4 ústavního zákona) spor mezi těmi politickými stranami či hnutími, které získaly nejvíce hlasů ve volbách. Úprava tedy umožňuje, aby ve vysílání byl poskytnut dostatečný prostor především těmto stranám či hnutím.
K odst. 4: Pro zákaz agitace v Českém rozhlasu a v České televizi v době 48 hodin přede dnem konání svědčí, že by již dost dobře nebylo možno reagovat na relace, agitující "pro" nebo "proti", během uvedené krátké doby. Uvedený zákaz se ovšem netýká jiných provozovatelů informačních prostředků (tj. mimo Český rozhlas a Českou televizi).
K § 13:
Úprava obsažená v těchto ustanoveních (ve spojitosti s § 5 i vzhledem k složení Ústřední komise) umožňuje, že agenda spojená s určením textu hlasovacích lístků a jeho úpravy bude poměrně velmi jednoduchá. I vytištění lístků a jejich dodání starostům, oprávněným občanům a okrskovým komisím se tedy v rámci stanovených lhůt obejde bez jakékoli časové tísně.
Viz též odůvodnění k § 5.
K § 14:
K odst. 3 a 4: Ustanovení mají význam především pro případ, že ve stejný den se bude konat referendum o více návrzích či otázkách (§ 4 odst. 2). Oprávněný občan se může zdržet hlasování o návrhu či v otázce, na které nemá žádný názor nebo které ho nezajímají, a přitom může hlasovat kladně nebo záporně o jiném návrhu či otázce.
Ustanovení je nutno posuzovat i v souvislosti s tím, že pro celkový výsledek referenda o určitém návrhu je relevantní nejen poměr kladných a záporných hlasů, ale i kvórum účasti oprávněných občanů na hlasování (čl. 2 odst. 2, čl. 3 odst. 2 ústavního zákona).
K § 15:
Ustanovení reflektují specifika referenda; obsahují též určitá zpřesnění oproti volebnímu zákonu.
K § 18 až § 21 odst. 4:
Oproti volebnímu zákonu jde v těchto ustanoveních jen o samozřejmé modifikace, které odpovídají specifikům referenda a vyplývají z předchozích ustanovení zákona o referendu.
K § 21 odst. 5 až 7:
Odst. 5 a 6 usnadňuje uplatnění záruk stanovených v § 22; tyto záruky se však mohou popřípadě uplatnit i nezávisle na zjištění Ústřední komise. Odst. 7 upřesňuje způsob uveřejnění zápisu.
K § 22:
K odst. 1: Upravuje se postup pro případ, že v některém okrsku či okrscích došlo k porušení právních norem, takže v nich referendum nebylo řádně provedeno. Uplatňuje se obecná zásada, podle které k procesním vadám je nutno přihlížet a zjednat nápravu, jestliže bez těchto vad by se mohlo dospět k odlišnému výslednému rozhodnutí ve věci samé. Povinnost zjednat nápravu má ministr vnitra. Odst. 3 obsahuje záruku nápravy pro případ nezákonné nečinnosti ministra a odst. 4 pro případ eventuálně chybného rozhodnutí ministra. Přezkumná pravomoc se svěřuje Nejvyššímu soudu. Odst. 5 upravuje postup okresní komise a Ústřední komise v případě dodatečného provedení referenda v některém okrsku nebo okrscích.
§ 23 je přizpůsobením ustanovení volebního zákona.
§ 25 odst. 2 uplatňuje pravidlo předjaté již v důvodové zprávě k ústavnímu zákonu. I vzhledem k tomuto ustanovení budou výdaje ze státního rozpočtu na referendum podstatně nižší než na volby.
K § 26:
Ve Sbírce zákonů se text zákonů nebo ústavních zákonů, schválených v referendu, bude od těch, které jsou schvalovány Parlamentem, lišit jen zněním úvodní věty. Výsledky referenda, spočívající v neschválení návrhu zákona nebo ústavního zákona, nebo ve schválení či neschválení mezinárodní smlouvy o vstupu ČR do svazku s jinými státy, jakož i výsledky poradního referenda budou ve Sbírce zákonů oznamovány. Ustanovení odst. 3 je nezbytné vzhledem k § 22.
K části čtvrté (změna a doplnění občanského soudního řádu):
K § 27:
Potřeba této novelizace vyplývá z § 22 odst. 3 a 4.
V § 200o, vkládaném do občanského soudního řádu, je odst. 4 nezbytný vzhledem k § 26 zákona o referendu. Pojem "navrhovatel" v odst. 2 je ovšem odlišný od pojmu vymezeného v § 1 písm. c) zákona o referendu.
K části páté (změna a doplnění zákona o ústavním soudu):
K § 28:
Jde o provedení čl. 6 odst. 2 ústavního zákona o referendu. Pojmy "návrh" a "navrhovatel" je zde nutno odlišovat od návrhu na vyhlášení referenda a od pojmu vymezeného v § 1 písm. c) zákona o referendu.
K č. 1: Vzhledem k závažnosti věci bude Ústavní soud rozhodovat v plénu. K č. 4: Nález se bude vyhlašovat ve Sbírce zákonů. K č. 6: Ve vkládaném § 125 odst. 3 a odst. 4 věta první jsou odůvodněny potřebou vyvarovat se zbytečných časových prodlev, jež by zdržovaly realizaci ustanovení o vyhlašování referenda.
K části šesté (závěrečná ustanovení):
§ 29 je přizpůsobením ustanovení volebního zákona.
K § 3O:
Ústřední komise pro referendum není stálým orgánem; je zřízena ad hoc.
C. Nároky navrhované úpravy na státní rozpočet
Přijetí návrhu zákona samo o sobě nevyvolá žádné nároky na státní rozpočet. Jak bylo již uvedeno v důvodové zprávě k návrhu ústavního zákona o referendu, bude záležet na frekvenci využívání institutu referenda. Náklady na provedení referenda budou však evidentně celkově značně nižší než náklady na volby (procedury jsou podstatně jednodušší, příspěvky ze státního rozpočtu politickým stranám či hnutím nebudou poskytovány).
D. Návrh zákona je v souladu s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a s ústavním pořádkem České republiky.