Obecná část
Důchodové pojištění bylo v České republice nově upraveno od 1. ledna 1996, kdy nabyl účinnosti zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění. Tento zákon přinesl mj. novou úpravu přiznávání předčasných starobních důchodů. Možnost přiznání předčasného starobního důchodu byla zavedena již v roce 1988 v zákoně o sociálním zabezpečení a smyslem zavedení této možnosti bylo řešit sociální situaci občanů, kteří v relativně krátké době před dosažením důchodového věku ztratili zaměstnání (původně se vyžadovaly ještě kvalifikované důvody skončení zaměstnání) a nemohli získat zaměstnání nové. Rozšíření možností přiznání předčasného starobního důchodu od 1. ledna 1996 bylo kromě toho určitou kompenzací za postupné zvyšování důchodového věku.
Podle zákona o důchodovém pojištění se rozlišují dva typy předčasných starobních důchodů, a to tzv. dočasně snížený předčasný starobní důchod, který je podle § 30 zákona o důchodovém pojištění přiznáván jen na základě kvalifikovaných důvodů (nezaměstnanost, nárok na částečný invalidní důchod nebo odnětí plného invalidního důchodu) a který nevylučuje přiznání obecného starobního důchodu při dosažení důchodového věku, a tzv. trvale snížený předčasný starobní důchod, který je podle § 31 zákona o důchodovém pojištění přiznáván až tři roky před dosažením důchodového věku jen za podmínky získání aspoň 25 let doby pojištění. Výše procentní výměry obou typů předčasného starobního důchodu se stanoví tak, že za každý celý rok doby pojištění náleží 1,5 % výpočtového základu s tím, že takto stanovená výše se snižuje v závislosti na typu předčasného starobního důchodu a době, která schází do dosažení důchodového věku. U dočasně sníženého předčasného starobního důchodu činí výše redukce procentní výměry 1 % výpočtového základu za každých i započatých 90 kalendářních dnů z doby ode dne přiznání důchodu do dosažení důchodového věku. U trvale sníženého předčasného starobního důchodu závisí výše redukce procentní výměry na tom, do jakého období spadá den, od něhož se přiznává tento předčasný starobní důchod. Spadá-li tento den do období před dosažením dřívějšího důchodového věku (tj. 60 let u mužů a 53 až 57 let u žen podle počtu vychovaných dětí), činí výše redukce procentní výměry 0,6 % výpočtového základu; spadá-li tento den do období po dosažení dřívějšího důchodového věku, činí výše redukce procentní výměry jen 0,3 % výpočtového základu za každé chybějící období. Tato diference u trvale sníženého předčasného starobního důchodu podle období přiznání důchodu byla do zákona o důchodovém pojištění doplněna novelou v roce 1997; před novelou byla redukce procentní výměry jednotná a činila u trvale sníženého předčasného starobního důchodu 0,6 % výpočtového základu.
Dosavadní vývoj ukazuje, že možnost odchodu do předčasného starobního důchodu je stále více využívána. Z celkového počtu všech starobních důchodů přiznaných v roce 1999 činily předčasné starobní důchody 53 %, zatímco v roce 1998 činil tento podíl 48 % a v roce 1996 jen 18 %. Na počtu nově přiznávaných předčasných starobních důchodů se významněji podílejí trvale snížené předčasné starobní důchody (zhruba 67 % z celkového počtu předčasných starobních důchodů v roce 1996 i v roce 1997 a 78 % v roce 1998 byly trvale snížené předčasné starobní důchody; tento trend pokračoval i v roce 1999). Doba, o kterou se odcházelo dříve do předčasného starobního důchodu v roce 1998 a 1999, byla v průměru 8 čtvrtletí (zhruba 2 roky) v případě trvale sníženého předčasného starobního důchodu a 7 čtvrtletí v případě dočasně sníženého předčasného starobního důchodu (oba údaje jsou stejné pro muže i ženy).
Náklady na předčasné starobní důchody velmi rychle narůstají. V roce 1997 činily 0,9 mld Kč (cca 0,5 % celkových výdajů na důchody), v roce 1998 2,5 mld Kč (cca 1,5 % celkových výdajů na důchody) a v roce 1999 již 4,7 mld Kč, tj. cca 2,8 % z výdajů na všechny vyplácené důchody. Při stanovení nákladů na předčasné starobní důchody byly zohledněny i „úspory“ vyplývající z toho, že po dosažení důchodového věku je důchodcům vyplácen nižší důchod (trvale snížený předčasný starobní důchod), než na který by získali nárok v případě odchodu do starobního důchodu až po dosažení důchodového věku. V roce 1998 byla tato úspora cca 104 mil. Kč a v roce 1999 činila cca 207 mil. Kč (tj. cca 4 % z celkových výdajů na předčasné starobní důchody).
Hlavní příčinu rostoucího počtu předčasných starobních důchodů lze spatřovat vedle zhoršující se situace na trhu práce ve výhodné konstrukci stanovení výše předčasného starobního důchodu v porovnání se starobním důchodem přiznaným až ode dne dosažení důchodového věku. Dočasně snížený předčasný starobní důchod je pro jeho poživatele mimořádně výhodný, neboť úhrn „celoživotního důchodu“ je cca o 10 % vyšší než v případě odchodu do starobního důchodu až po dosažení důchodového věku (i když redukční procentní sazba bude zvýšena, zůstane tento typ důchodu pro občany stále výhodný, neboť při dosažení důchodového věku mohou požádat o přiznání obecného starobního důchodu podle § 29 zákona o důchodovém pojištění). Teoretická výše redukční procentní sazby u trvale sníženého předčasného starobního důchodu závisí podle pojistně matematických zásad na době dožití ke dni odchodu do tohoto důchodu, na době pojištění, osobním vyměřovacím základu a výši základní výměry důchodu. Je vyšší pro muže (s postupným snižováním rozdílných věkových hranic se bude snižovat i tento rozdíl), při delší době pojištění a vyšší základní výměře důchodu; klesá s počtem let dřívějšího odchodu do předčasného starobního důchodu a u vyššího osobního vyměřovacího základu. Pojistně-matematická hlediska stanovení redukčních procentních sazeb jsou blíže popsána v příloze důvodové zprávy; výpočet těchto sazeb podle pojistně matematických zásad je uveden v tabulce 4.
V zájmu udržitelnosti veřejného průběžně financovaného systému se navrhují, ve shodě s doporučeními řady mezinárodních organizací, opatření k odstranění motivace k předčasnému odchodu do starobního důchodu. Proto se navrhuje:
1. v případě dočasně sníženého předčasného starobního důchodu zvýšit procentní sazbu redukce procentní výměry za každých i započatých 90 kalendářních dnů z doby ode dne přiznání důchodu do dosažení důchodového věku z 1 % na 1,3 % výpočtového základu,
2. v případě trvale sníženého předčasného starobního důchodu zvýšit procentní sazbu redukce procentní výměry za každých i započatých 90 kalendářních dnů z doby ode dne přiznání důchodu do dosažení důchodového věku z 0,3 % a 0,6 % jednotně na 0,9 % výpočtového základu.
Pokud jde o podmínky nároku na předčasné starobní důchody, změny se nenavrhují, neboť platná právní úprava v podstatě vyhovuje.
V případě, že občan odloží odchod do starobního důchodu, je zvýhodňován ve výši svého důchodu. Podle současné úpravy se pojištěnci, který po vzniku nároku na starobní důchod vykonával výdělečnou činnost a nepobíral přitom starobní důchod ani plný invalidní důchod, zvyšuje za každých 90 kalendářních dnů této výdělečné činnosti výše procentní výměry starobního důchodu o 1 % výpočtového základu. Při takto stanovené výši důchodu je však celková částka finančních prostředků čerpaná po celou dobu pobírání důchodu nižší než částka, která by odpovídala celkové dosažené době pojištění a nevyplaceným splátkám důchodu po vzniku nároku na starobní důchod. Navrhuje se proto zvýšit částku zvýšení procentní výměry za odložený odchod do starobního důchodu, a to z 1 % na 1,5 % výpočtového základu. Tato úprava povede ke zvýšení starobních důchodů na úroveň odpovídající pojistně matematickým principům stanovení výše odloženého důchodu. Od tohoto opatření lze očekávat také posílení motivace pojištěnců k odložení odchodu do starobního důchodu na dobu po vzniku nároku na důchod. Rozdíl mezi výší důchodu při odchodu do důchodu 3 roky před vznikem nároku na důchod a výší důchodu při odchodu do důchodu 3 roky po vzniku nároku na důchod bude činit v průměru cca 2500 Kč měsíčně.
Návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Předpisy Evropských společenství způsob výpočtu předčasných starobních důchodů konkrétně neupravují; návrh zákona je slučitelný s Nařízením Rady (EEC)1408/71 o aplikaci soustav sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, samostatně výdělečně činné a členy jejich rodin pohybující se v rámci Společenství, a Nařízením Rady (EEC)574/72 stanovující postup provádění Nařízení (EEC)1408/71 o aplikaci soustav sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, samostatně výdělečně činné a členy jejich rodin pohybující se v rámci Společenství. Problematikou přechodu ze zaměstnání do starobního důchodu, odchodu do předčasného starobního důchodu a sociální ochranou osob, které předčasně odešly do starobního důchodu, se zabývá též několik rezolucí a doporučení Rady ministrů ES (např. Rezoluce o opatřeních k pružnému odchodu do důchodu z roku 1993 a Doporučení o zásadách politiky Společenství, pokud jde o věk pro odchod do důchodu, z roku 1982), které mj. doporučují, aby návrh a reforma důchodových systémů odrazovaly od časného odchodu z trhu práce, podporovaly flexibilitu v přístupech k odchodu do důchodu a podporovaly aktivní účast starších lidí na životě společnosti. Předložená novela zákona o důchodovém pojištění je v souladu s těmito doporučeními.
Návrh zákona je též v souladu se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z ratifikovaných mezinárodních úmluv o sociálním zabezpečení (úmluva MOP č. 102 o minimálních normách sociálního zabezpečení a úmluva MOP č. 128 o dávkách invalidních, starobních a pozůstalostních), neboť novela se netýká okruhu chráněných osob ani pravidel pro výpočet dávek a sčítání předchozích výdělků.
Finanční dopad
Úspora výdajů na důchody v důsledku navrhovaného opatření u předčasných starobních důchodů by při zachování současného počtu přiznávaných předčasných starobních důchodů činila v roce 2001 cca 0,1 mld Kč (tj. jedna polovina promile z celkových výdajů na vyplácené důchody). V druhém roce po účinnosti by se úspora zvýšila na cca 0,3 mld Kč a od roku 2003 by činila cca 2,5 promile z výdajů na vyplácené důchody a dále by se již nezvyšovala.
Je třeba počítat s tím, že před účinností navrhovaného opatření výdaje na předčasné starobní důchody vzrostou v důsledku nárůstu počtu odchodů do předčasných starobních důchodů před zpřísněním podmínek. Za předpokladu, že by koncem roku 2000 odešlo do předčasného starobního důchodu o cca 6 tis. osob více (tj. o cca 10 % přiznaných předčasných starobních důchodů v roce 1998), zvýší se v roce 2000 náklady na důchody o cca 30 – 50 mil. Kč.
Na základě zvýšení zájmu o pozdější odchod do starobního důchodu lze očekávat v prvních cca 4 letech po účinnosti tohoto opatření snížení výdajů na důchody (nejvíce ve 2. roce cca o 30 mil. Kč) a mírný nárůst výdajů od 5. roku.
Zvláštní část
K článku I
K bodu 1
Jde o legislativně-technickou úpravu, která navazuje na změny provedené zákonem č. 224/1999 Sb.; tento zákon nahradil pojem „Armáda České republiky“ pojmem „ozbrojené síly České republiky“, avšak opomněl provést tuto úpravu též v § 25 zákona o důchodovém pojištění.
K bodu 2
V § 34 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění se zvyšuje zvýhodnění za odložený odchod do starobního důchodu o 50 %. Dále se doplňuje okruh dob, kdy ke zvýšení za další výdělečnou činnost nedochází o další situace, kdy tato činnost není fakticky vykonávána, i když pracovní vztah trvá; dosavadní úprava pamatuje na situace, kdy v době pracovní neschopnosti náleží nemocenské (za tuto dobu ke zvýšení starobního důchodu nedochází), avšak nepamatuje na situace, kdy v době pracovní neschopnosti nemocenské nenáleží.
K bodu 3
Zvyšuje se procentní sazba redukce procentní výměry z 1 % na 1,3 % výpočtového základu u dočasně sníženého předčasného starobního důchodu. Navrhovaná úprava bude znamenat omezení neúměrně zvýhodněného předčasného odchodu do starobního důchodu.
K bodům 4 a 5
V případě trvale sníženého předčasného starobního důchodu by procentní sazba redukce procentní výměry měla podle pojistně matematických zásad činit cca 0,9 % výpočtového základu, a proto se návrhem zákona takto zvyšuje. Celková částka finančních prostředků čerpaná důchodcem po celou dobu pobírání starobního důchodu by při předčasném odchodu do důchodu měla být v zásadě stejná, jako při odchodu do důchodu až po dosažení důchodového věku. Její teoretická výše závisí na průměrné době dožití ke dni odchodu do důchodu a klesá s počtem let dřívějšího odchodu do starobního důchodu.
Návrhem se současně ruší možnost snižovat procentní výměru trvale sníženého předčasného starobního důchodu za každých i započatých 90 kalendářních dnů z doby ode dne přiznání tohoto důchodu do dne dosažení důchodového věku pouze o 0,3 % výpočtového základu, pokud je tento důchod přiznán po dosažení věkové hranice stanovené pro nárok na starobní důchod právními předpisy platnými před 1. lednem 1996. Tuto možnost původní právní úprava, která nabyla účinnosti dnem 1. ledna 1996, neobsahovala a byla zavedena dodatečně až s účinností od 1. ledna 1998 a pouze jako přechodné opatření pro případy, kdy nárok na trvale snížený předčasný starobní důchod vznikne před 1. lednem 2007. Výše procentní výměry důchodu je v tomto případě zcela v rozporu s pojistně matematickými pravidly. Proto se v souvislosti se změnami týkajícími se redukce procentní výměry předčasných starobních důchodů navrhuje současně i zrušit možnost snižovat za stanovené období procentní výměru předčasného starobního důchodu pouze o 0,3 % výpočtového základu.
K bodu 6
Jde o legislativně-technickou úpravu, která reaguje na dřívější novelizaci provedenou zákonem č. 134/1997 Sb.
K bodu 7
Sjednocují se podmínky pro pobírání starobního důchodu při výdělečné činnosti konané po dosažení důchodového věku. Zatímco pro starobní důchody přiznané podle § 29 zákona o důchodovém pojištění platí vedle podmínky nepřesáhnutí určité hranice příjmu též podmínka sjednání pracovněprávního vztahu na dobu určitou, neplatí tato druhá podmínka pro předčasné starobní důchody.
K článku II
K bodu 1
V tomto ustanovení se řeší otázka zhodnocení doby výdělečné činnosti konané po dosažení důchodového věku vzhledem k tomu, že dochází ke zvýšení zvýhodnění. Zvýhodnění ve výši 1,5 % výpočtového základu bude náležet jen za dobu výdělečné činnosti konané za účinnosti navrhovaného zákona s tím, že nezhodnocená část se přičte k době této výdělečné činnosti konané před účinností navrhovaného zákona.
K bodům 2 až 4
Vzhledem ke změněným pravidlům redukce procentní výměry předčasného starobního důchodu se stanoví, podle jakých předpisů se má postupovat, vznikl-li nárok na důchod před účinností tohoto zákona a důchod je přiznáván ode dne, který spadá do období ode dne účinnosti tohoto zákona, nebo dochází-li k přepočtu důchodu přiznaného před účinností tohoto zákona vzhledem k výdělečné činnosti konané již za účinnosti tohoto zákona.
K bodu 5
Ustanovení reaguje na novou podmínku stanovenou v čl. I bodu 7; jde o ustanovení analogické úpravě obsažené v zákoně č. 289/1997 Sb. (čl.V odst.4), která se týkala zavedení této podmínky od 1. ledna 1998; občanům i zaměstnavatelům je poskytována dostatečná doba k případné úpravě pracovněprávního vztahu a zamezuje se zbytečným přeplatkům na důchodech.
K článku III
Navrhovaná účinnost vychází z optimálního předpokladu zavést novou právní úpravu od počátku kalendářního roku a současně z naléhavosti předloženého řešení odchodu do předčasného starobního důchodu.
1. místopředseda vlády a ministr práce a sociálních věcí
Poznámky
1 5) Zákon č.221/1999 Sb., o vojácích z povolání.
2 22) § 3 odst. 2 písm. e) a § 3 odst. 3 písm. a) zákona č. 463/1991 Sb., o životním minimu.