Důvodová zpráva k Podpůrné programy zemědělství pro rok 2001

zdroj jejího financování (institucionální hledisko);

objem podpor (mil. Kč v běžných cenách);

cíl (cíle) podpory;

kritéria (ukazatele) hodnocení účinnosti podpory;

kvantitativní, resp. kvalitativní hodnocení podle kritérií.

podpory investiční povahy s účinky, které se projevují až po více letech;

podpory, jejichž cílem je orientace zemědělství na environmentální činnosti a služby, zejména pokud se týká údržby a zvelebování veřejných statků typu krajina, venkov ap.;

podpory typu obecných služeb (výzkum, informatika, vzdělávání ap.), které jsou poskytovány plošně a neselektivně.

hodnocení podle věcného zaměření a forem podpor, resp. podle tzv. implementačních kritérií (podle metodologie uplatňované v OECD od roku 1998);

hodnocení podle cílů, tzn. jak zemědělská politika napomáhá k plnění dlouhodobých i krátkodobých cílů, které jsou (formálně i neformálně) sledovány;

hodnocení realizace podpor v zemědělství, tzn. hodnocení institucí a mechanismů poskytování a kontroly využití podpor.

V této kapitole jsou hodnoceny podpory zemědělským podnikům, které jsou poskytovány ze státního rozpočtu (resp. daňovými poplatníky). Opatření zemědělské politiky mají krátkodobé i dlouhodobější dopady. Souhrnné posouzení účinnosti podpor se proto týká období 199599, v členění na období 199597 a 199899..

Rekapitulace podpor vyplývajících z uplatňované zemědělské politiky podle jejích cílů za období 199599 (bez uvažování podpor spotřebitelů) ukazuje tab. 1.

Z hlediska cílů politiky připadá rozhodující podíl podpor na restrukturalizaci a modernizaci podniků a na jejich rozvoj a stabilizaci (dohromady 44,2 % v průměru let 199599). Tento vývoj odpovídá rozvojovému zaměření zemědělské politiky v období 199599. Podíl podniků fyzických osob na zemědělské půdě zůstal od roku 1995 prakticky stabilizován, dynamicky se zvýšil podíl obchodních společností při současném výrazném poklesu podílu družstev. Vložené prostředky podpořily postupující proces výrobní restrukturalizace a přispěly ke zlepšení ekonomické výkonnosti a konkurenceschopnosti podniků. Tyto skutečnosti lze přímo či nepřímo dokumentovat následujícími údaji:

Na zlepšení ekonomické situace a příjmů podniků bylo v průměru let 1995-99 vynaloženo 20,7 % podpor. Tento podíl se však v posledních dvou letech v důsledku růstu přímých stabilizačních podpor zvyšuje (26,8 % v roce 1999). To se projevilo mj. ve zlepšení ekonomické situace, resp. zmírnění ztrát zemědělských podniků (zejména podniků v oblastech s horšími podmínkami). K zlepšení ekonomické situace podniků přispěla i činnost SFTR v oblasti subvencování vývozů (zvýšení cen zemědělských výrobců až o 30 %).

Na zlepšení vztahu zemědělství k životnímu prostředí a venkovu bylo vynaloženo v průměru let 1995-99 téměř 18 % podpor, přičemž tento podíl neustále roste (23 % v roce 1998 a téměř 22 % v roce 1999). V souladu s dlouhodobými záměry byla většina těchto podpor vynaložena v souvislosti s údržbou krajiny v horších přírodních podmínkách. Díky podporám státu významně vzrostly plochy obhospodařované systémem ekologického zemědělství, a to na 111 tis. ha z. p. v roce 1999, což představuje 2,6 % z celkové výměry zemědělské půdy ČR, zatímco v roce 1994 to bylo pouze 15,8 tis. ha, tj. 0,4 % z celkové výměry zemědělské půdy ČR. Působením dotační politiky se mírně zvýšila plocha trvalých travních porostů a bylo zalesněno přes 2 500 ha zemědělské půdy horší kvality. Na zlepšení vztahů k životnímu prostředí se však poněkud paradoxně podílel i nedostatek finančních prostředků zemědělských podniků na nákup intenzifikačních vstupů. Spotřeba průmyslových hnojiv z 223 kg č. ž./ha v roce 1989 klesla v roce 1994 na 81 kg č. ž./ha a v roce 1999 dokonce na 66 kg č. ž./ha. Obdobný vývoj byl zaznamenán u spotřeby přípravků na ochranu rostlin (1,98 kg účinných látek/ha v roce 1989, 0,88 kg účinných látek/ha v roce 1994 a 0,97 kg účinných látek/ha v roce 1999). Od roku 1999 je na druhou stranu podporováno vápnění pozemků, které přispívá ke zlepšování kvality zemědělské půdy.

Realizace cíle Rozšíření úlohy zemědělství jako producenta obnovitelných zdrojů energie má výrazný vliv na zlepšení životního prostředí, přičemž ve sledovaném období byla bezprostředně zaměřena především na podporu výroby bionafty (téměř 8 % podpor v roce 1999). Po roce 1989 byly se státní podporou nově vybudovány kapacity na zpracování 200 tis. t řepky ročně. Podíl bionafty na celkové spotřebě nafty se v důsledku úlev na spotřební dani a DPH u bionafty v roce 1999 zvýšil na 8,8 %, zatímco v roce 1995 tento podíl činil 2,6 %.⁠​​‌​​‌‌​​​​‌​​​​⁠

Zemědělská politika byla zaměřena i na podporu spotřebitelů. Cíl Přiměřené ceny zdravotně nezávadných potravin byl podpořen některými ad hoc opatřeními státu (např. zásahy SFTR na domácím trhu a licenčním omezováním vývozu zemědělské produkce pro udržení stability vnitřního trhu v letech 199597). V období 199499 byl růst cen potravin pomalejší (index 127,5) než vývoj CPI (145,6). V důsledku specifických opatření politiky (např. monitoringu cizorodých látek) se zlepšila i kontrola zdravotní nezávadnosti potravin.

Zemědělská politika byla v roce 1998 a 1999 institucionálně zajišťována prostřednictvím MZe, Státního fondu tržní regulace v zemědělství, Podpůrného a garančního rolnického a lesnického fondu, a. s. a dalšími institucemi v rámci rezortu MZe a institucemi z jiných rezortů.

MZe zajišťuje ze své rozpočtové kapitoly zemědělskou politiku státu především formou přímých podpor a dotací do zemědělství, lesnictví a vodního hospodářství. Tyto transfery byly v roce 1999 poskytovány na základě nařízení vlády č. 24/1999 Sb., kterým se stanoví podpůrné programy k podpoře mimoprodukčních funkcí zemědělství, k podpoře aktivit podílejících se na udržování krajiny a programy pomoci k podpoře méně příznivých oblastí, a v rámci dotačních titulů vyhlašovaných každoročně MZe. Legislativním základem podpůrných programů i dotačních titulů je zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství (§ 2, odst. 5, resp. odst. 1), a zákon č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České republiky a obcí v České republice (rozpočtová pravidla republiky), ve znění pozdějších předpisů (§ 5).

Součástí zemědělské politiky jsou také výdaje MZe na učňovské školství, příspěvky na činnost rezortních příspěvkových organizací a výdaje na projekty výzkumu a vývoje.

Celkové výdaje z rozpočtu MZe na podporu zemědělství se zvýšily meziročně o 15,2 %. Samotné dotace se přitom zvýšily o více než 56 % a podpory podle nařízení vlády o 26,8 %, přičemž nejvíce se na tomto zvýšení podílel nárůst výdajů na údržbu zemědělských pozemků (o 30,3 %). Dotace lesnímu hospodářství se zvýšily o 18,5 %, zatímco vodnímu hospodářství poklesly o 8,3 %.

Regulace trhu zemědělských a potravinářských výrobků je od roku 1993 zabezpečována Státním fondem tržní regulace v zemědělství (SFTR) zřízeným na podkladě zákona č. 472/1992 Sb., o Státním fondu tržní regulace v zemědělství, ve znění pozdějších předpisů.

Do regulace trhu pro rok 1999 zařazeny dvě hlavní zemědělské a potravinářské komodity:

mléko, resp. mlékárenské výrobky;

pšenice potravinářská.

V roce 1999 byla do regulace zařazena dodatečně řešení nadprodukce brambor ze sklizně let 1997 a 1998 (subvencováním vývozů bramborového škrobu) a přebytku jatečných prasat (subvencováním vývozů).

Regulace trhu vybraných zemědělských a potravinářských výrobků byla zabezpečována intervenčními nákupy (pšenice potravinářské) a subvencovanými vývozy (mléka, resp. mlékárenských výrobků, bramborového škrobu a jatečných prasat).

Základními nástroji pro regulaci trhu v roce 1999 byly:

Radou SFTR navržené a výměrem MF stanovené minimální (garantované) ceny pro nákup mléka a Radou SFTR schválené smluvní ceny pro pšenici potravinářskou;

sazby vývozních subvencí pro regulované výrobky.

Na zabezpečování regulace trhu bylo ve státním rozpočtu ČR na rok 1999 původně vyčleněno pro SFTR celkem 1 638 mil. Kč. Dodatečným zdrojem fondu se v průběhu roku 1999 staly finanční prostředky ve výši 1 439 mil. Kč, převedené z PF ČR, rozpočtové kapitoly MZe a jiných rezortů. Kromě prostředků ze státního rozpočtu ČR tvořily zdroje SFTR pro financování regulace trhu také zůstatky finančních prostředků z minulých období, tržby z prodeje zásob intervenčně nakoupené pšenice potravinářské v předchozích letech apod.

SFTR se při zajišťování stability agrárního trhu dostává do stále obtížnější situace. Rostoucí domácí nadprodukce a pokles cen na zahraničních trzích zvyšují finanční nároky na subvencování vývozu přebytků.

Podpůrný a garanční rolnický a lesnický fond, a. s. (dále jen PGRLF) byl založen MZe dne 22. 7. 1993 podle usnesení vlády č. 337 ze dne 23. 6. 1993 jako systémový nástroj k podpoře úvěrů poskytovaných obchodními bankami podnikatelským subjektům v zemědělské a lesní prvovýrobě, službách a potravinářském průmyslu, zárukami jistiny úvěru a dotacemi úroků z bankovních úvěrů.

V roce 1999 bylo PGRLF vyčleněno z rozpočtu MZe 2 387 mil. Kč (v roce 1998 to bylo 3 611 mil. Kč; od počátku činnosti fondu v roce 1994 bylo vyčleněno 17 124 mil. Kč).

PGRLF podporuje podniky agrárního sektoru prostřednictvím programů, v jejichž struktuře došlo v roce 1999 k zásadním změnám. V roce 1999 podporoval PGRLF bankovní úvěry zárukami bankovních úvěrů a dotacemi úroků po celý rok v programech PROVOZ a EXPORT. V programech ZEMĚDĚLEC, LESY a TOZ byly úvěry podporovány do 15. 8. 1999. Do téhož data byla zvýhodněna podpora úvěrům v doplňkových programech KRAJINA (v souběhu s programy PROVOZ a ZEMĚDĚLEC) a AGROREGION (v souběhu s programy PROVOZ, ZEMĚDĚLEC a LESY). Do 1. 6. 1999 byla poskytována zvýhodněná podpora úvěru v doplňkovém programu SKOT (v rámci investičního programu ZEMĚDĚLEC).

Od 15. 8. 1999 byl zaveden pro podporu investičních úvěrů nový program INVESTICE s podprogramy ZEMĚDĚLEC a ODBYTOVÁ ORGANIZACE.

Úvěry pro mladé zemědělce byly zvýhodněny po celý rok 1999 v doplňkovém programu MLÁDÍ (do 15. 8. 1999 v souběhu s programy PROVOZ, ZEMĚDĚLEC a LESY a po tomto datu v souběhu s programy PROVOZ a INVESTICE  ZEMĚDĚLEC).

V roce 1999 se na první místo v objemu podporovaných úvěrů dostaly exportní úvěry v programu EXPORT (39,5 % objemu podporovaných úvěrů) pro vývoz mléčných výrobků a sladu. Objem podpor provozních úvěrů v programu PROVOZ byl v roce 1999 na druhém místě (32 %).

Objem podpor v rámci investičních programů ZEMĚDĚLEC a INVESTICE  ZEMĚDĚLEC dosáhl 25,9 % z podporovaných úvěrů. Veškeré podporované investiční úvěry se podílely na úvěrech podporovaných PGRLF 26,1 %.

Od začátku roku 1999 se postupně snižoval rozsah garancí i šíře programů. Od 15. 8. 1999 nabyly účinnosti nové „Pokyny pro poskytování podpor“, které významnou měrou změnily podmínky jednotlivých podpůrných programů. Snížilo se riziko, vyplývající z vydávaných garancí. Nabídka programů se zredukovala na rozhodující typy podpor a zprůhlednil se celý schvalovací postup.

Na realizaci zemědělské politiky se podílely další instituce z rezortu MZe i mimo rezort MZe (MŽP  SFŽP, MPO  ČMZRB atd.). Na realizaci zemědělské politiky, zejména na řešení aktuálních a neočekávaných problémů v zemědělství (v roce 1999 např. na řešení následků sucha a povodní), se významně podílel také PF ČR. Tento fond poskytuje i přímé podpory, které se vztahují k privatizovaným podnikům či k pronajímané státní půdě.

Na zajišťování zemědělské politiky v oblasti vývozu se v roce 1999 částečně podílely také Exportní a pojišťovací společnost, a. s. (EGAP) a zejména Česká exportní banka, a. s. (ČEB). Další státní instituce zasahující do zemědělské politiky jsou Licenční komise MPO (resp. MZe), MMR, finanční úřady v kompetenci MF a Český úřad zeměměřický a katastrální (ČÚZK). MZe se dále ve spolupráci se SSHR podílelo na zajišťování humanitární pomoci do zahraničí. Z rozpočtové kapitoly MZe bylo v roce 1999 uvolněno na tuto pomoc zhruba 60 mil. Kč.

Rekapitulace institucionálních výdajů do agrárního sektoru pro realizaci zemědělské politiky je uvedena v tab. 2.

Souhrnná rekapitulace přímých i nepřímých institucionálních výdajů na podporu agrárního sektoru v období 1998-99 v tab. 2 ukazuje, že v meziročním porovnání došlo k navýšení těchto výdajů o 20,9 %. Na tomto zvýšení se nejvíce podílely výdaje do SFTR (meziroční zvýšení o 170,4 %) a daňové úlevy zejména v souvislosti s bionaftou (meziroční zvýšení o 147,6 %). Výdaje do PGRLF v meziročním porovnání poklesly o 33,9 %.

Souhrnné čisté výdaje na podporu zemědělství, stanovené podle metodiky OECD, se rovněž v meziročním porovnání zvýšily a to o 9,8 %, přičemž se na tomto zvýšení podílel především nárůst přímých podpor o 30,2 %. ČR se však i nadále řadí mezi země s nízkou úrovní podpor zemědělství. V průměru let 1997  1999 činí odhad produkčních podpor našeho zemědělství 18 %, zatímco tento ukazatel dosahuje v průměru za země OECD 36 % a za země EU 44 %.⁠​​‌​​‌‌​​​​‌​​​​⁠

Závěrem je možno konstatovat, že finanční prostředky, které byly vynaloženy na podporu zemědělství a ostatních článků agrárního sektoru, přispěly k naplňování dlouhodobých cílů zemědělské politiky. Podpořily především rozvojovou orientaci zemědělství a zároveň zamezily dalšímu výraznému poklesu jeho produkčního rozměru. Do značné míry snížily i riziko existenčního ohrožení zemědělských podniků, což však na druhou stranu přispělo v některých případech k zachování „života“ méně efektivních podniků. Velmi příznivě lze naopak hodnotit dynamický růst podpor do životního prostředí a do nepotravinářského užití produkce, tzn. do perspektivně žádoucí orientace českého zemědělství.