Zákon výslovně stanoví, že Fond není státním fondem ve smyslu zákona o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky. Čerpat z Fondu lze jen na náhrady vlastníkům vkladů, kterými jsou jen členové družstevních záložen, poskytované za podmínek stanovených zákonem, na splátky návratných finančních výpomocí a na úhradu majetkové újmy družstevních záložen způsobené rozhodnutím Úřadu pro dohled nad družstevními záložnami (dále jen “Úřad”). V § 18 odst. 2 zákona je stanoveno, že náhrada se poskytuje ve výši 80 % z částky vypočtené podle zákona, nejvýše však ve výši 100 tis. Kč pro jednoho vkladatele u jedné družstevní záložny.
Zákon dále stanoví, že náhrada za pojištěný vklad se vkladateli z Fondu poskytne, pokud Fond obdrží písemné oznámení Úřadu o neschopnosti družstevní záložny dostát svým závazkům vůči vkladateli za zákonných a smluvních podmínek. Z tohoto důvodu lze Fond považovat za jediný legitimní subjekt, z něhož lze vyplácet náhrady vkladů.
Vláda ČR si byla a je dobře vědoma vážnosti situace, do které se dostali členové družstevních záložen vinou nezodpovědných členů představenstev některých družstev, které si tito družstevníci sami zvolili a svěřili jim své úspory. Za jejich svízelnou situaci nelze dávat vinu výhradně zákonu, byť ve své době liberálnímu pokud se týkalo činností družstevních záložen, neboť při dodržování ostatních zákonů ČR členy představenstev by k současné krizi tohoto sektoru nedošlo. Obviňování státu ze strany družstevníků za jejich současné problémy není opodstatněné, neboť v první řadě by měli hledat vinu u některých členů jimi zvoleného vedení družstevních záložen a v neposlední řadě také sami u sebe, neboť nevyužívali všech práv vyplývajících z jejich členství v družstvu. Přes skutečnost, že v zákoně o spořitelních a úvěrních družstvech, bylo a je výslovně uvedeno, že Fond není státním fondem a není tudíž napojen na státní rozpočet a není tedy povinností státu krýt ztráty těchto soukromých spoluvlastníků, chce vláda eliminovat, nebo alespoň zmírnit situaci, do které se družstevníci dostali. Při analyzování možností státní pomoci, která byla vyčíslena na částku 6 miliard Kč, bylo vyhodnoceno, že se jako optimální řešení jeví vydání státních dluhopisů. Za tímto účelem předložila vláda Poslanecké sněmovně dvakrát návrh zákona o státním dluhopisovém programu, který Poslanecká sněmovna vždy zamítla.
b) Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy
Hlavní princip navrhované právní úpravy - vydání státních dluhopisů spočívá v možnosti získání touto cestou potřebných finančních prostředků pro Fond tak, aby mohly být družstevníkům vyplaceny náhrady za jejich vklady tak, jak stanoví zákon, tedy 80 % pojištěných vkladů, maximálně pak 100.000 Kč. Dle právních rozborů, se kterými se ztotožnily Ministerstvo financí, Legislativní rada vlády a Úřadu, to je jediná schůdná zákonná možnost, jak získat chybějící peníze pro Fond.
c) Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku
Právní a technické možnosti získání potřebných 6 miliard Kč.
V úvahu přicházejí v zásadě tři možnosti:
1) Konsolidační bankou, s.p.ú. (dále jen “KOB”) - tuto alternativu prosazovala Poslanecká sněmovna;
2) poskytnutí bezúročné půjčky ze státního rozpočtu;
3) poskytnutí návratné finanční výpomoci ze státního rozpočtu prostřednictvím vydání
státních dluhopisů.
ad 1)
Forma poskytnutí finančních prostředků KOB Fondu je značně problematická z těchto důvodů:
postavení a působnost Fondu upravuje zákon, který v § 14 taxativně upravuje možnosti, z jakých zdrojů může Fond prostředky získat a kdy lze z tohoto Fondučerpat (jen na náhrady vlastníkům vkladů, na splátky návratných finančních výpomocí – půjček a na náhradu majetkové újmy, která vznikne porušením zákona ze strany Úřad);
zákon tedy neumožňuje získat prostředky ze státního rozpočtu a stejně tak ani
neumožňuje použít prostředky Fondu na splácení úvěru;
KOB v rámci zákona o bankách má licenci na poskytování úvěrů, nikoliv půjček,
natož pak bezúročných (dle obchodního zákoníku musí být součástí smlouvy o
úvěru vždy i stanovené úroky); KOB navíc byla zřízena státem za účelem pomoci
transformaci ekonomiky státu, nikoliv proto, aby státními finančními prostředky
sanovala ztráty soukromých společností (družstev).
I kdyby mělo jít o poskytnutí úvěru na základě vládního usnesení, představují pro toto řešení závažnou překážku ustanovení zákona už vzhledem k uvažovaným parametrům úvěru, kdy se předem předjímá možnost prolongace, či obnovení v případě nesplacení.
Je nutné vzít v úvahu i uvažovanou délku splácení vzhledem k dnes už veřejně známé časové omezenosti trvání KOB jako banky a obecně známý fakt, že Fond není a s největší pravděpodobností nikdy nebude v situaci, kdy by mohl reálně úvěr splatit. Vzhledem k tomu, že ztráta KOB se zúčtovává se státním rozpočtem, musel by KOB takto vzniklou ztrátu stát ze státního rozpočtu uhradit.
Ustanovení § 497 obchodního zákoníku (dále jen “obch. z.”), jež je základním ustanovením upravujícím smlouvu o úvěru, stanoví, že smlouvou o úvěru se zavazuje věřitel (KOB), že na požádání dlužníka (Fond) poskytne v jeho prospěch peněžní prostředky do určité částky a dlužník se zavazuje poskytnuté peněžní prostředky vrátit a zaplatit úroky. Abychom tedy mohli jakoukoliv smlouvu označovat jako smlouvu o úvěru ve smyslu ustanovení § 497 obch.z., musí z ní jednoznačně vyplývat, že dlužník se zavazuje poskytnuté finanční prostředky bezpodmínečně vrátit a ještě zaplatit úroky, tedy cenu peněz.
Z výše uvedeného vyplývá, že KOB nemůže uzavřít smlouvu s dlužníkem, u kterého je značná míra pravděpodobnosti, že poskytnuté finační prostředky zcela nevrátí. Takováto smlouva by nesplňovala základní ustanovení smlouvy o úvěru dle § 497 obch.z., nebyla by tedy smlouvou o úvěru, ale smlouvou inominátní a takovouto smlouvu o poskytnutí finančních prostředků nemůže KOB uzavřít, aniž by porušila zákon č. 21/1992 Sb., o bankách. I kdyby ji však KOB uzavřela, byla by tato smlouva ex lege neplatná dle ust. § 12 odst. 2 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, jež stanoví, že banka (tedy ani KOB) nesmí uzavírat smlouvy za nápadně nevýhodných podmínek pro banku, zejména takové, které zavazují banku k hospodářsky neodůvodněnému plnění nebo plnění zjevně neodpovídajícímu poskytované protihodnotě. Smlouvy uzavřené v rozporu s tímto ustanovením jsou neplatné. V tomto případě by protihodnota byla z hlediska ekonomického pro banku nulová.
Uzavřením ”úvěrové smlouvy”, v níž by dlužník konstatoval, že je zde značná míra pravděpodobnosti, že poskytnuté finanční prostředky zcela nevrátí, se odpovědné osoby KOB vystavují nebezpečí trestního postihu dle § 255 trestního zákona (porušování povinnosti při správě cizího majetku), anebo dle § 127 téhož zákona (porušování závazných pravidel hospodářského styku). U skutkové podstaty definované § 127 trestního zákona se minimálně ve formě spolupachatelství vystavuje nebezpečí trestního postihu i představenstvo Fondu.
Naopak, naplno se představenstvo Fondu vystavuje nebezpečí trestního stíhání z důvodu možného naplnění skutkové podstaty trestného činu dle § 250b trestního zákona (úvěrový podvod) v případě, kdyby uzavřelo úvěrovou smlouvu s KOB bez toho, aniž by bylo dopředu vyřešeno její reálné splacení, či minimálně reálné zajištění pohledávky KOB vzniklé z takto uzavřené úvěrové smlouvy.
Na základě výše uvedeného se domníváme, že cesta ”naplnění” Fondu peněžními prostředky poskytnutými KOB na základě úvěru za předpokladu, že bude nebo bude muset být zúčastněným subjektům zřejmé, že Fond nemůže dostát svým závazkům založeným úvěrovou smlouvou, tj. vrátit peněžní prostředky v plném rozsahu a zaplatit sjednaný úrok, je z hlediska českého právního řádu contra legem. Tato forma úvěru se jeví tedy jako právně neprůchodná.
ad 2)
Poskytnutí bezúročné půjčky Ministerstvem financí ze státního rozpočtu Fondu by bylo v nesouladu se zákonem č. 576/1990 Sb., rozpočtová pravidla republiky, neboť podle tohoto zákona lze poskytovat ze státního rozpočtu pouze návratné finanční výpomoci a to pouze podnikatelským subjektům.
ad 3)
Jako možné řešení, z hlediska technického i legislativního, připadá v úvahu poskytnutí návratné finanční výpomoci ze státního rozpočtu, přičemž prostředky na tuto finanční výpomoc by byly získány státním dluhopisovým programem (vydáním státních dluhopisů). V textu zákona by bylo přímo zakotveno, že získané finanční prostředky jsou určeny ke krytí výplat náhrad za vklady členů družstevních záložen a byly by poskytnuty Fondu.
Na základě zhodnocení výše uvedených variant, současného vývoje stavu sektoru družstevních záložen a za využití právních rozborů možností pomoci členům družstev je zapotřebí, má-li být družstevníkům pomoženo, aby vláda a Poslanecká sněmovna došla ke vzájemnému konsensu při snaze o zmírnění dopadů krize družstevních záložen na jejich členy. Jako jediné možné řešení přichází v úvahu varianta uvedená pod písmenem c) bod 3.
d) Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem ČR
Návrh zákona o státním dluhopisovém programu k získání finančních prostředků na poskytnutí návratné finanční výpomoci ze státního rozpočtu ke krytí výplaty náhrad z Fondu je v souladu s ústavním pořádkem ČR.
e) Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je ČRvázána, její slučitelnosti s právními akty ES
Navržená právní úprava se nedotýká žádných mezinárodních smluv, ani právních aktů ES.
f) Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy, zejména nároky na státní rozpočet.
Jak uvedeno výše, vznáší návrh předloženého zákona na státní rozpočet požadavek ve výši 6 miliard Kč. Protože však tato částka ve státním rozpočtu není k dispozici, je navrženo, aby potřebné peníze byly získány prostřednictvím vydání státních dluhopisů. Tím dojde k rozložení čerpání potřebných zdrojů ve prospěch Fondu do delšího časového období, což bude mít příznivější dopad do státního rozpočtu.
Navrhovaný text zákona je v souladu se změnou zákona č. 530/1990 Sb., o dluhopisech, ve znění pozdějších předpisů. Podle tohoto zákona lze vydávat státní dluhopisy pouze v rámci státních dluhopisových programů, které musí obsahovat účel, rozsah a dobu splatnosti. V rámci státních dluhopisových programů je Ministerstvo financí oprávněno vydávat různé druhy dluhopisů a určovat jejich emisní podmínky, tj. i stanovovat doby splatnosti jednotlivých emisí.
Doba splatnosti závazků plynoucích z tohoto státního dluhopisového programu je nejpozději uplynutím 20 let ode dne účinnosti tohoto zákona proto, že je nutné přihlédnout k ostatním závazkům dluhové služby v budoucích letech.