Důvodová zpráva k Zhodnocení povodňové katastrofy v červenci 1997

č. 1)

Z hodnocení činností povodňových orgánů všech stupňů vyplývá, že v zásadě splnily své poslání a zajistily funkčnost systému řízení povodňové ochrany v postižených územích. Při jejich činnosti se však vyskytla i celá řada problémů a nedostatků, které snížily efektivnost řízení, a proto je nutné je co nejrychleji odstranit. Jedná se především o:

zaměňování či souběh činností povodňových komisí s havarijními komisemi či krizovými štáby na všech úrovních včetně Ústřední povodňové komise,

v řadě činností nebyly respektovány povodňové plány, kterými se mají povodňové orgány řídit,

nesoulad mezi povodňovými plány obcí a okresů,

nevyřešené komunikační systémy, zejména při výpadku elektrického proudu,

nekompetentnost zástupců v povodňových komisích (nemožnost přímého přijímání závazků za subjekty, které zastupují), nebo jejich aktivity na více místech,

přebírání řízení a koordinace činností povodňových orgánů nejen při záchranných a zabezpečovacích pracích zástupci integrovaného záchranného systému,

nízkou informovanost občanů o povodňovém nebezpečí, nerespektování rozhodnutí povodňových orgánů, neuposlechnutí evakuačních pokynů,

souběžné řízení povodňové ochrany a zajišťování obnovy území, pro které chybí zásady i potřebná koordinace počínaje ústředními orgány,

nedostatečnou dostupnost informací o průběhu povodní a provedených opatřeních (frekvence poskytování aktuálních informací, kdo je má komu poskytovat a s jakou podrobností).

Bezprostředně po povodni se začalo s odstraňováním řady nedostatků následujícími opatřeními:

• MŽP na základě rozhodnutí Ústřední povodňové komise uložilo zkoordinovat povodňové plány okresů a ucelených povodí, tato koordinace byla ukončena koncem roku 1997. V této souvislosti bylo rozhodnuto aktualizovat i Povodňový plán ČR. Aktualizace bude dokončena ve vazbě na novelu nařízení vlády č. 27/1975 Sb. o ochraně před povodněmi v letošním roce,

• MŽP vydalo metodický pokyn pro zabezpečení hlásné a předpovědní povodňové služby, jehož výsledkem bude do konce letošního roku jednoznačně definovaný přenos informací o hladinách a průtocích ve vodních tocích z jednotlivých hlásných profilů,

• byla připravena a schválena úprava vodního zákona (zákon č. 14/1998 Sb.), kterou byly zmocněny vodohospodářské orgány ukládat povinnost zpracování povodňových plánů pro nemovitosti ohrožené povodněmi; prostřednictvím územních odborů MŽP byly okresní úřady vyzvány k důslednému naplňování tohoto ustanovení,

• byla vydána norma TNV 752931 Povodňové plány. Pro operativní informovanost obcí byla tato norma publikována v příloze Zpravodaje MŽP a v týdeníku vlády “S’98 - veřejná správa”,

• byla analyzována činnost povodňových orgánů v materiálu pro vládu, kde byl zdůrazněn zásadní význam získávání aktuálních hydrologických a meteorologických informací především v oblastech s krátkou odtokovou odezvou srážek. Vláda odsouhlasila (usnesením vlády č. 185/1998) uvolnění do 100 mil. Kč, z toho 80 mil. Kč pro Český hydrometeorologický ústav na zdokonalení předpovědní povodňové služby a 20 mil. Kč pro Hlavní úřad CO na doplnění varovného systému o další sirény. Ministerstvem financí byla uvolněna v srpnu 1998 pouze polovina těchto prostředků,

• systém přenosu hydrologických a meteorologických informací z ČHMÚ na okresní úřady prostřednictvím Hlavního úřadu CO a jeho regionálních úřadů byl doplněn o přenos prostřednictvím Operačního informačního střediska Hasičského záchranného sboru,

• v dohodě s Českou televizí byla od července 1998 zřízena teletextová stránka 183 na ČT1 - Povodňové zpravodajství,

• v době povodní je zpřístupněn na webové stránce ČHMÚ prostřednictvím internetu vývoj a aktuální stav oblačnosti získaný z radarových snímků.

  Pozn.: Bezprostředně po červencových povodních byla problematika povodňové ochrany začleněna mezi činnosti Mezinárodní komise pro ochranu Odry a Mezinárodní komise pro ochranu Labe.

  Určitým problémem ve vztahu na činnost povodňových orgánů se ukázalo i rozdělení kompetencí ve vodním hospodářství. Podle zákona č. 130/1974 Sb. o státní správě ve vodním hospodářství, ve znění pozdějších předpisů, přísluší ústřední řízení povodňové ochrany a dozoru nad ní Ministerstvu životního prostředí. Naopak podle zákona č. 272/1996 Sb. je ústředním orgánem ve vodním hospodářství Ministerstvo zemědělství s výjimkou ochrany přirozené akumulace vod, ochrany vodních zdrojů a ochrany množství a jakosti povrchových a podzemních vod, které přísluší Ministerstvu životního prostředí. Pro ujasnění úlohy obou ministerstev v oblasti vodního hospodářství byla ministry Luxem a Skalickým podepsána dne 4. 6. 1997 dohoda, podle níž byl převeden výkon akcionářských práv k a.s. Povodí na Ministerstvo zemědělství a dohodnuto, že ústřední řízení povodňové ochrany zůstává nadále na Ministerstvu životního prostředí.

  Ministerstvo životního prostředí zajišťovalo během povodní stálou povodňovou službu a ministr životního prostředí řídil Ústřední povodňovou komisi a koordinoval činnosti povodňových komisí ucelených povodí, včetně odpovědnosti za majetkovou újmu vzniklou prováděním opatření a činností nařízených v době povodně těmito komisemi. Přitom odborné zázemí pro tyto komise zajišťují a.s. Povodí, jejichž jediným akcionářem je Ministerstvo zemědělství.

  2.2 Činnost správců vodních toků

  Katastrofálními povodněmi v roce 1997 byly postiženy vodní toky vodohospodářsky významné ve správě Povodí Odry a.s., Povodí Moravy a.s. a Povodí Labe a.s. a dále drobné vodní toky spravované zejména rozpočtovou organizací Státní meliorační správa a státním podnikem Lesy České republiky.

  V souladu s povodňovým plánem ČR zpracovaly a.s. Povodí Moravy, Odry a Labe a dále i Státní meliorační správa podrobné souhrnné zprávy o průběhu povodňové situace.

  Při vzniku a vlastním průběhu povodňové situace zajišťovaly tyto organizace zejména:

• nepřetržitou službu vodohospodářského dispečinku se zajištěním potřebných vazeb na povodňové orgány a poskytování potřebných informací,

• účast v povodňových komisích, včetně aktivizace a práce Povodňových komisí ucelených povodí Odry, Moravy a Labe,

• monitorování průtoků v síti vlastních vodoměrných stanic a podílení se na zajišťování hlásné služby,

• řízení manipulace na vodních nádržích ve vodohospodářských soustavách

• řízení manipulace na vodohospodářských objektech na vodních tocích (jezy, rybníky, vodní elektrárny apod.),

• potřebné zabezpečovací práce na vodních tocích, na vodohospodářských objektech na nich a v zátopových územích

• spolupráci při záchranných pracích s poskytnutím disponibilních dopravních a stavebních prostředků

• uvolňování průtočných profilů a stabilizace, případně odstraňování poškozených objektů.

  Ihned po snížení kulminačních povodňových průtoků se činnost všech správců vodních toků soustředila na obnovu poškozených toků a souvisejících vodohospodářských děl. Byly prováděny dokumentační práce o rozsahu povodní, mapována zátopová území a zaměřovány maximální dosažené hladiny.

  Pro zajištění podkladů pro státní a místní orgány i pro vlastní potřebu správců vodních toků byly provedeny odhady povodňových škod a stanoveny priority prací obnovy. Rozsah těchto prací odpovídá mimořádnému rozsahu škod, které na vodních tocích a souvisejících vodohospodářských dílech přesahují 5,69 mld. Kč. Předpokládá se, že práce na jejich odstranění budou podle schváleného programu obnovy projednaného ve vládě dne 26. 11. 1997 (usn. vl. č. 746/97) probíhat až do roku 2000.

  V roce 1997 byly na nápravu těchto škod použity státní dotace ve výši 400,8 mil. Kč (299,1 mil. Kč z prostředků Pozemkového fondu ČR pro Povodí Odry a.s., Povodí Moravy a.s. a Povodí Labe a.s., a Státní meliorační správu, 99,2 mil. Kč pro Lesy ČR).

  Pro rok 1998 jsou k dispozici státní finanční prostředky na obnovu vodních toků ve výši 1,49 mld. Kč (pro potřebný letošní rozsah prací chybí cca 350 mil. Kč). Pro rok 1999 bude nutné zajistit finanční prostředky ve výši 1,918 mld. Kč a v roce 2000 0,925 mld. Kč. V rámci návrhu rozpočtu na rok 1999 předpokládá Ministerstvo financí pouze částku cca 0,45 mld. Kč a zbylou částku bude nutné dále řešit.

  Z uvedeného vyplývá, že Program obnovy vodních toků a vodohospodářských zařízení není dosud finančně ze strany státu plně zajištěn. Situace se dále zkomplikovala povodní v letošním roce a záměrem využít finanční prostředky malé privatizace i na řešení jejich následků.

  Z hodnocení činnosti správců vodních toků vyplývá, že v zásadě své povinnosti ve smyslu platných předpisů při povodni splnili. Přesto, zejména v počátku povodní vznikaly situace, které bude třeba systémově řešit především následujícími opatřeními:

• oprostit vodohospodářské dispečinky od činností, které přímo nesouvisí s jejich povinnostmi a umožnit jim soustředit se na vyhodnocování aktuální povodňové situace a návrhy opatření. Zajištění informačního spojení pro veřejnost, média a organizace řešit mimo pracoviště vodohospodářských dispečinků.

• zlepšit činnosti hlásné povodňové služby na všech vodohospodářských objektech podle jejich manipulačních řádů,

• zvýšit počet vodoměrných stanic jako základní předpoklad pro vyhodnocování situace a zvýšení úrovně technických podkladů pro rozhodování dispečinků a povodňových orgánů.

  Pro snížení povodňových škod však budou rozhodující preventivní opatření v mnoha směrech, jejichž iniciování je v odborné působnosti správců vodních toků a to zvláště:

• zvýšení četnosti prohlídek zátopových území a důsledné uplatňování zjištěných závad a nedostatků prostřednictvím orgánů státní správy a samosprávy,

• v dohodě s ČHMÚ zajištění postupné automatizace sběru a přenosu dat z vodoměrných stanic a zvýšení spolehlivosti funkce vodoměrných stanic i za povodní mimořádného rozsahu,

• zpracování hydraulických modelů rozhodující sítě vodních toků pro prognózu vývoje průtoků při povodních,

• zpracování modelů srážkoodtokových stavů pro zlepšení řízení odtoku z ovladatelných akumulačních prostorů,

• přehodnocení stávajícího užívání vodních nádrží z hlediska možnosti zvýšení jejich ochranné funkce,

• zpracování studií odtokových poměrů vymezování zátopových území,

• pořízení studií preventivních protipovodňových opatření dílčích povodí s cílem zvýšit retenční kapacitu území, především v horních úsecích povodí, kde jsou největší rizika povodňových průtoků a vzniku škod,

• účast správců vodních toků při navrhování opatření ke zlepšení a využívání zemědělského a lesního půdního fondu a snížení půdní eroze, především přípravě a realizaci komplexních pozemkových úprav,

• zvyšování retenční kapacity území, zejména obnovou a budováním drobných vodních nádrží, mokřadů apod.

  Do současné doby správci vodních toků zabezpečili k dosažení výše uvedených záměrů:

• zpracování studií preventivních protipovodňových opatření,

• inventarizaci současného vymezení zátopových území a návrh programu na jejich dokončení a aktualizaci,

• podklady pro schválení “Programu obnovy vodních toků a vodohospodářských zařízení”, který přiměřeně k disponibilním finančním zdrojům realizují,

• účast na zahraniční spolupráci (Dánsko, Holandsko) k převzetí a osvojení technologií matematického modelování povodní v hydrologických povodích, jako racionální metody k návrhům systémových protipovodňových opatření a posouzení jejich účinnosti,

• zpracování studií nádrží a vodohospodářských soustav z hlediska možnosti zvýšení jejich ochranné funkce.

  2.3 Činnost záchranných a zabezpečovacích složek

  Podrobně byla činnost těchto záchranných složek hodnocena v předchozích materiálech předložených vládě. Celkově lze konstatovat, že požadavky okresů na nasazení záchranných sil a prostředků byly zabezpečovány okamžitě po jejich obdržení. Činnost záchranných složek mohla být ještě účinnější, pokud by existovalo funkční spojení s postiženými oblastmi. Úloha Ministerstva vnitra při ústředním řízení záchranných prací byla všemi okresy hodnocena velmi dobře. O nutnosti zajištění ústředního řízení záchranných prací svědčí fakt, že na záchranné práce byly nasazeny jednotky požární ochrany ze všech 77 okresů České republiky (celkem 16 967 profesionálních a dobrovolných hasičů z 1544 jednotek PO). Rychlost zajišťování požadavků okresů dokládá skutečnost, že od začátku povodní byly do 8. července 1997 nasazeny síly a prostředky PO z 62 okresů (měst), celkem bylo k tomuto dni nasazeno 984 jednotek PO (200 hasičských záchranných sborů okresů a podniků, 784 sborů dobrovolných hasičů obcí). Nelze opomenout i mimořádné zapojení příslušníků Policie ČR včetně posádek policejních vrtulníků.

  Velmi významnou úlohu sehrály i jednotky Armády ČR a Civilní ochrany ČR. Na likvidaci bezprostředních následků povodní se podílelo 125 útvarů AČR a 19 útvarů CO ČR. Průměrně se denně, od počátku povodňové situace až do jejího ukončení, podílelo na jejím řešení 3500 příslušníků resortu obrany, nejvíce jich bylo nasazeno v době kulminace záplav (7400). Armáda poskytla i leteckou a pozemní techniku, a to 25 letounů a vrtulníků a 280 kusů pozemní techniky denně. Celkem bylo uskutečněno 2501 letů, z toho nejvíce 9. 7. - 650 letů.

  Značný kus práce odvedly rovněž subjekty civilního letectví, které vytvářely vhodné podmínky pro činnost a koordinaci ostatních složek podílejících se na záchraně obyvatel a majetku.

  Svou úlohu sehrály jednotky CO i při obnově povodněmi nejvíce postižených obcí, kdy dlouhodobě pomáhaly zabezpečit odstraňování povodňových škod a humanitární pomoc. Např. zabezpečily rozvoz 150 t materiálu humanitární pomoci, provedly komplexní demolice 157 budov s 30 - 40 % výší nákladů oproti nákladům na demolice firmami.

  Nezastupitelnou úlohu měla i hygienická služba, která se aktivně podílela na řešení problematiky ochrany veřejného zdraví a tím přispěla i k tomu, že v povodněmi postižených oblastech nebyl zaznamenán žádný epidemický výskyt nákaz.

  Přestože se při ústředním řízení záchranných prací vyskytly problémy především v oblasti spojení a speciálního vybavení pro práci ve vodě, byly požadavky a úkoly plněny. Postižené oblasti obdržely pomoc v dostatečné míře a v nejkratším možném čase odpovídajícím daným podmínkám.

  Ukázalo se, že je nutná komunikace zástupců integrovaného záchranného systému (dále “IZS”) s povodňovými orgány nejen během povodně, ale již při přípravě povodňových plánů, kdy je nutné specifikovat možné požadavky povodňových orgánů na IZS, ty rozpracovat do povodňových plánů a k tomu zabezpečit odpovídající vybavení. Pokud není v možnostech obcí, měst a okresů vybavení zabezpečit, je nutné uplatňovat tyto požadavky prostřednictvím přednostů okresních úřadů na Ministerstvu vnitra, které je bude uplatňovat v rámci přípravy státního rozpočtu.

  V souvislosti s touto povodňovou katastrofou a se zkušenostmi v oblasti spojení by také mělo být rozhodnuto o další budoucnosti radiotelefonického systému PEGAS.

  V oblasti varování, evakuace, ukrytí, individuální ochrany a nouzového přežití obyvatel, spojení záchranných složek nelze řešit povodně odděleně od ostatních mimořádných událostí (krizových situací) a musí být řešeny při přípravě legislativy pro krizové situace.

  3. POVODŇOVÉ ŠKODY A JEJICH ODSTRAŇOVÁNÍ

  3.1 Souhrn povodňových škod

  Celkové přímé majetkové škody byly vykázány ve 34 okresech a byly vyčísleny na 62,6 mld. Kč, z toho 39,2 mld. na nemovitém majetku. Z hlediska vlastnictví bylo 22 % celkových škod na majetku státu, 10 % na majetku obcí, 55 % na majetku podnikatelských subjektů a 13 % na majetku občanů. Podle věcného členění škod připadlo na obytné domy včetně vybavení 14 %, na podnikové budovy vč. zařízení a zásob 42 %, na dopravní stavby a inženýrské sítě 18 %, na vodohospodářské objekty a zařízení 11 %, na zemědělskou výrobu 3 % a na ekologické škody 8 %.

  Povodeň si vyžádala 50 lidských životů, 80 tis. obyvatel bylo evakuováno, 11 tis. jich zůstalo bez střechy nad hlavou, 1621 dům byl zcela zničen a dalších 25000 poškozeno, bylo poškozeno nebo zničeno 51 silničních a 15 železničních mostů a 1217 km silniční a železniční infrastruktury (silnic a železničních tratí).

  3.2 Odstraňování povodňových škod a obnova území

  Ještě v průběhu povodní vzhledem k rozsahu škod vláda rozhodla (16. 7.) o jmenování zmocněnce pro obnovu oblastí poškozených povodněmi, vytvoření vládního povodňového výboru a jmenování zmocněnců na okresních úřadech. Výbor soustřeďoval požadavky a formuloval potřeby účasti státu prostřednictvím zmocněnce pro vládu, která o nich rozhodovala. Podrobnější zpráva o činnosti výboru je uvedena v příloze č. 2.

  Proti povodním v minulých letech vznikl i problém zhoršení jakosti vod, ekologických škod v průmyslových podnicích, významný rozsah sesuvů. I těmito problémy se zabývala vláda a uvolnila na ně potřebné finanční prostředky.

  Mimo státního rozpočtu se podílely na likvidaci povodňových škod i účelové fondy. Státní fond životního prostředí uvolnil na řešení povodňových škod ve 24 okresech 155 mil. Kč, a 211 mil. Kč k financování rekonstrukcí a oprav povodněmi zasažené infrastruktury, zejména ČOV a kanalizací a odklad závazků klientů ve výši 200 mil Kč. Pozemkový fond uvolnil na řešení povodňových škod 1,5 mld. Kč.

  Pro přímou pomoc občanů bylo zřízeno tzv. vládní povodňové konto, z něhož bylo použito 247 mil. Kč, z toho 186 mil. Kč pro bytovou výstavbu a 61 mil. Kč na nákupy vysoušečů zdiva a pro humanitární organizace. Dále byla organizována celá řada sbírek a humanitárních pomocí, souběžně se řešila i pomoc ze zahraničí.

  Při mimořádném rozsahu obnovy základních funkcí v postižených oblastech byly v relativně krátké době obnoveny významné komunikace, železniční tratě, dodávky elektrického proudu, zásobování pitnou vodou, provoz ČOV, odstraněny škody v průmyslových podnicích. Vzhledem k rozsahu škod je zřejmé, že obnova plné funkčnosti je záležitostí dlouhodobou, např. při obnově říční sítě, místních komunikací, bytového fondu a stabilizaci sesuvů.

  Vzhledem k mimořádnosti rozsahu a délky trvání povodní a následně i rozsahu škod se objevila řada problémů, které nebylo možno identifikovat při řešení povodní v minulých letech, které měly charakter povodní lokálních.

  V oblasti povodňových škod jde především o:

• nestandardizovaný způsob a postup vyčíslování a sumarizace přímých škod, nepřímé (druhotné) škody (omezení výroby, ztráta odbytiště, návštěvnost kulturních objektů) nejsou většinou vůbec vyčíslovány,

• chybějící metodiky pro oceňování škod, pravidla pro sběr a soustředění dat o škodách, zejména v komunální sféře (obec, okres, příslušný ústřední orgán),

• nejasné zásady pro poskytování státních prostředků, zejména při odstraňování škod na soukromém a obecním majetku,

• neprovázanost účasti státního rozpočtu se zdroji zahraniční a humanitární pomoci a s postupem likvidace škod vyplývajících z pojištění,

• často zdlouhavý postup při odhadování způsobených škod pro účely výplaty pojistného a hodnocení stability poškozených budov,

• chybějící zásady pro účast státního rozpočtu při povodních, zejména takového rozsahu, které překračují možnosti účelové rezervy státního rozpočtu i možnosti rozpočtových kapitol jednotlivých resortů, včetně nejasnosti převodu finančních prostředků mezi kalendářními roky,

• zřízení stabilního vládou garantovaného konta pro dobrovolné příspěvky s jasnými pravidly jeho použití,

• nedostatečné zdroje obecních rozpočtů a malou podporu státního rozpočtu pro sbory dobrovolných hasičů, které se zejména v malých obcích podílejí na bezprostředním odstraňování povodňových škod. Jejich práce pomáhá minimalizovat potřebu nasazení vojska i minimalizovat následné povodňové škody,

• nízkou aktivitu při získávání zahraničních finančních zdrojů a chybějící gesce za tuto oblast.

  V oblasti obnovy území byla zjištěna:

• nedostatečná koordinace obnovy z prostředků jednotlivých resortů s obnovou zajišťovanou okresními úřady a obcemi,

• absence stabilního systému priorit obnovy a harmonogramu jejich realizace,

• obtížnost realizace obnovných prací ve vazbě na zákon o veřejných zakázkách, což vede v praxi k prodlužování stavu ohrožení v území (nebylo využito možnosti požádat o souhlas k odchylnému postupu vládu ve smyslu § 49 odst. 2 písm. a) zákona č. 199/1994 Sb.),

• absence systému zpětného hodnocení efektivnosti využití finančních prostředků na obnovu (především věcné plnění).

Řada výše uvedených problémů byla uvedena již ve zprávě v březnu letošního roku, na jejímž základě vláda uložila svým usnesením č. 185/98 některé z těchto problémů řešit, např. navrhnout právní úpravu na poskytování podpory při živelných pohromách, rozsah a způsob její poskytování. Protože řada z těchto problémů se opakovala i při letošních povodních, uložila vláda usnesením č. 502/98, aby dotčení ministři zhodnotili plnění tohoto usnesení a o výsledku informovali ministra životního prostředí, kterému vláda současně uložila navrhnout systém obnovy postižených území. Tento úkol byl projednán ve vládním povodňovém výboru a na základě předaných podkladů je návrh nového systému uveden v kapitole 5.

4. Návrh na zlepšení povodňové ochrany

Průběh povodní v červenci 1997 (i 1998) a jejich komplexní vyhodnocení přineslo celou řadu cenných poznatků, které musí být využity ke zlepšení povodňové ochrany na území ČR. Přínosem jsou dále také zahraniční zkušenosti, neboť červencové povodně zejména v povodí Odry vedly k založení široké spolupráce mezi ČR, SRN a PR a EU nejen v oblasti předpovídání a řízení povodňových situací, při obnově povodněmi postižených území, ale i v oblasti preventivních opatření. Základním principem pro zlepšení stavu povodňové ochrany v ČR musí být důsledné využívání možností všech realizovatelných preventivních opatření a to jak pro omezování rozsahu povodní, tak i pro minimalizaci možných povodňových škod.

Účelem povodňové ochrany je ovlivňovat průběh povodní a zvládat jejich následky tak, aby byly pokud možno vyloučeny ztráty na lidských životech a maximálně sníženy povodňové škody. Zabránit povodním a zcela zamezit škodám je nemožné a ekonomicky nereálné, zejména v případě povodní katastrofálního rozsahu.

Návrhy potřebných opatření zahrnují jak opatření pro obecné zvýšení úrovně povodňové ochrany, tak opatření v průběhu povodní, dále i pro následnou obnovu postižených území. Tato opatření jsou věcně rozčleněna do oblasti legislativního zajištění, organizačního uspořádání a věcných opatření včetně příslušných ekonomických souvislostí.

4.1 Preventivní opatření

Rozsah povodní lze přiměřeně omezit zvýšením akumulační kapacity v hydrologických povodích tak, aby nedošlo k nežádoucímu lokálnímu zhoršování odtokových poměrů. Povodňové škody je možné omezit snižováním potenciálu škod (vymístění aktivit z ohroženého území a odpovědné posuzování umisťování nových aktivit), dále pak funkční předpovědní a hlásnou službou dotaženou až do úrovně občanů a právnických osob, funkčním systémem povodňových orgánů připravených na zvládání povodňových situací, analýzou rizik, informovaností občanů a subjektů hospodařících v zátopových územích o tom, jak se chovat v případě povodňové situace a včasným odstraněním již vzniklých škod.

Hlavní zásadou obecné prevence ochrany před povodněmi je zabránit tomu, aby hospodaření v celém území negativně ovlivňovalo povodňový odtok a zhoršovalo průběh povodní.

4.1.1 Úprava odtokových poměrů

Je potřebné realizovat všechna dostupná opatření směřující ke zpomalení povrchového odtoku a jeho transformaci na odtok podzemní. Tento proces lze ovlivňovat zejména posilováním vodohospodářské a ochranné funkce lesů, péčí o půdu, zejména zvyšováním obsahu humusu, zlepšováním struktury půdy, zlepšováním vodního režimu půd, zvyšováním retenční kapacity území zejména obnovou a budováním drobných vodních nádrží, vhodným uspořádáním zemědělských pozemků a komunikační sítě, protierozními osevními postupy, pásovým pěstováním plodin, zasakovacími pásy apod. V současné době musí sehrát klíčovou roli program komplexních pozemkových úprav, ve kterém je nutno důsledně prosazovat potřeby ekologické stability krajiny jako celku, a program revitalizace říčních systémů, který musí skloubit požadavky ochrany přírody s vodohospodářskými zájmy (minimální průtoky, povodňová ochrany, stability koryta).

V případě katastrofálních povodní loňského charakteru však nelze pozitivní účinek těchto opatření přeceňovat. Mají však svůj nezastupitelný význam zejména při menších povodních, vyskytujících se relativně často, a zároveň příznivě ovlivňují vodní režim v krajině.

Mezi základní preventivní opatření k omezení účinků povodní patří také úpravy struktury krajiny pomocí zemědělských, biotechnických a technických opatření na vodních tocích i v zátopových územích.

U vodních toků se jedná o údržbu břehových porostů, udržování průtočné kapacity koryt, o řádnou funkci vodohospodářských děl, výstavbu ochranných hrází, odlehčovacích kanálů, vodních děl s vymezenými ochrannými prostory, zřizování řízených inundací, úpravy hospodaření v údolní nivě apod. Ochranný účinek (ale i další funkce) těchto opatření lze významně zvýšit, pokud jsou v rámci uceleného povodí řízeny jako jeden systém.

Zásadní význam má i řádný stav zátopových území. Problémem povodňové ochrany v ČR je skutečnost, že zátopová území jsou stanovena jen asi u 1/2 sítě vodohospodářsky významných vodních toků, v případě drobných vodních toků je situace výrazně horší. Je proto nezbytné tato území vymezit v postupných krocích podle stupně ohroženosti a stanovit zásady pro jejich využívání. Právě loňské červencové povodně ukázaly i na další problém a to že nejsou zpracovány zásady pro stanovení zátopových území. Objevily se snahy stanovovat zátopová území podle rozsahu loňských katastrofálních povodní, které přesahovaly úroveň 500letých průtoků, což by vytvářelo extrémní nároky na přesun v údolních nivách. Z toho vyplývá, že i problematika zátopových území musí být řešena koncepčně s konkrétními, především legislativními výstupy (viz Program stanovování zátopových území).

Loňské červencové povodně také vyvolaly četné diskuse o tom, zda problémy povodňové ochrany je možné řešit buď zvětšováním akumulační schopnosti krajiny a nebo technickými opatřeními. Jak hodnocení na území ČR tak i zahraniční zkušenosti ukazují, že řešením je kombinace obou přístupů založená na podrobné znalosti charakteristiky území s postižením vzájemných vazeb. Nelze však zabezpečit, aby povodňové projevy takto extrémních srážek bylo možné zcela eliminovat.

Proto se navrhuje:

1. Založit “Program studií odtokových poměrů a protipovodňových opatření”, který by umožnil komplexně řešit tuto problematiku.

Obsahem těchto studií bude zejména:

• pasportizace stávajícího stavu a stanovení potřebného výhledového stupně ochrany jednotlivých území - především sídel,

• shromáždění, doplnění a rozpracování jednotlivých návrhů protipovodňových opatření k dosažení určeného stupně ochrany,

• zpracování těchto návrhů do variant systémových řešení v povodích,

• posouzení jednotlivých variant z hlediska jejich :

  - účinnosti,

  - finanční a technické náročnosti,

  - vlivu na životní prostředí,

  - náročnosti na vyvolaná opatření související s jejich realizací,

  - priorit realizace,

• doporučení optimální varianty (event. priorit pořadí variant) pro projednání a předprojektovou přípravu konkrétních technických opatření, projektů komplexních projektových úprav a opatření v oblasti územního plánování.

  Předpokládá se, že řízení Programu zabezpečí meziresortní tým za účasti MZe, MŽP, MMR a MDS.

  Program bude zahájen v roce 1999 s využitím finančních prostředků správců vodních toků, které budou posíleny ve formě státní finanční podpory z rozpočtové kapitoly MZe.

  Jedná se o dlouhodobý, cca 10-letý koncepční program, který bude vyžadovat každým rokem státní finanční podporu ve výši cca 20 mil. Kč. Na základě doporučení, která vyplynula z posouzení a projednání předběžných koncepcí protipovodňové ochrany jednotlivých povodí, zpracovaných v červnu t.r. v koordinaci jednotlivých správců vodních toků, se navrhuje, aby práce v roce 1999 byly prioritně orientovány na nejohroženější povodí zejména Odry (subpovodí Olše a Opavy), Orlice, Moravy (zvláště subpovodí Bečvy a horního toku Moravy) a dále Berounky a Ploučnice.

  Konečným výstupem studií Programu budou variantní řešení pro rozhodování veřejné správy. Ta budou základem pro sestavení Akčních plánů protipovodňových opatření (tj. časový a finanční harmonogram realizace).

  Postup realizace programu bude též koordinován s mezinárodními závazky ČR se sousedními zeměmi a projekty finančně podporovanými ze zahraničních zdrojů.

  2) Založit “Program stanovování zátopových území”, který pomůže odstranit výše uvedené nedostatky v této oblasti, vytvoří podmínky pro efektivní obnovu území postiženého povodněmi a bude i východiskem pro orientaci dalšího rozvoje, resp. útlumu území. Výsledky studií zpracovaných v rámci Programu stanovení zátopových území bude nutné promítat i do aktualizovaných povodňových plánů a územně plánovací dokumentace, využívat pro vydání souhlasu vodohospodářského orgánu ke stavbám, které mohou ovlivnit odtokové poměry (§ 13 zákona o vodách č. 138/73 Sb.) a využívat je i k navrhování a provádění pozemkových úprav.

  Ve smyslu § 13 odst. 2 zákona o vodách stanoví zátopová území vodohospodářský orgán na návrh správce vodního toku. Předpokládá se proto, že zpracovateli podkladových studií pro stanovení zátopových území budou správci příslušných vodních toků. Zpracování podkladů pro vyhlášení zátopových území v rámci Programu si vyžádá náklady cca 400 mil. Kč v časovém období 5 - 8 let. V 1999 bude program zahájen z prostředků Ministerstva zemědělství a správců vodních toků.

  3) Posílení finančních zdrojů na realizace komplexních pozemkových úprav

  Pozemkové úpravy, jak vyplývá z definice ustanovení § 2 zákona č.284/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jsou významným institutem v řešení vodohospodářských podmínek území.

  Ústřední pozemkový úřad Ministerstva zemědělství připravil na základě úkolu z usnesení vlády č.590/1996 materiál “Zpráva o dosavadní realizaci pozemkových úprav a činnosti pozemkových úřadů a jejich střednědobá koncepce včetně finančního zabezpečení do r. 2010”, který vláda na jednání dne 24. 6. 1998 vzala na vědomí. Součástí koncepce je i vyčíslení potřeby zahajování komplexních pozemkových úprav z důvodu potřeby řešení vodního režimu včetně protipovodňové ochrany, jak vyplynulo z podkladů jednotlivých okresů.

  V období let 1998 až 2010 budou zahájeny komplexní pozemkové úpravy výhradně z těchto důvodů v 831 katastrálních územích. Celkem je potřeba v daném období na řešení vodohospodářských opatření v pozemkových úpravách věnovat 1716,4 mil. Kč.

  Pozemkové úpravy je mimo to vhodné zahájit a využít pro majetkoprávní přípravu budoucích stavenišť staveb protipovodňové ochrany ve vazbě na výstupy bodu 1) tak, aby pro tyto stavby byla využita především půda ve vlastnictví státu, je-li v daném katastrálním území k dispozici.

  Pro rok 1999 je požadováno, aby v kapitole Všeobecná pokladní správa činil celkový objem finančních prostředků účelově určených pro pozemkové úřady 1664,5 mil. Kč. Pro urychlení realizace pozemkových úprav směřujících ke zvýšení povodňové ochrany se s ohledem na kapacitní možnosti doporučuje v budoucích letech tento objem dále posilovat tak, aby byla zabezpečena realizace navržených a projektově připravených pozemkových úprav zahrnujících zejména protipovodňová a protierozní opatření.

  4) Posílení finančních zdrojů pro krajinotvorné programy

  Krajinotvorné programy jsou partnerských programem k dotační politice Ministerstva zemědělství v oblastech mimoprodukční funkce zemědělství a v nich budou uplatňovány výstupy z bodů 1) a 2). Jejich hlavním cílem je postupné naplnění všech mimoprodukčních funkcí krajiny. Patří mezi ně program Revitalizace říčních systémů a Program péče o krajinu. Programy mají význam především pro:

• zvýšení samočistící schopnosti a retenční schopnosti především drobných vodních toků, schopnosti rozložit extrémní průtoky a tím zvýšit ochranu proti povodňovým škodám v dolních částech povodí,

• zvýšení schopnosti krajiny zadržet vodu a zvýšení dotování rezervování podzemní vody,

• obnovení retenčních, biologických a hospodářských funkcí nádrží.

Požadavky na finanční navýšení těchto programů, uplatněné v rámci SR na rok 1999:

	1998	1999	navýšení v mil. Kč
Revitalizace říčních systémů	350	420	70
Program péče o krajinu	150	156	6

4.1.2 Předpovědní a hlásný povodňový systém

Předpovědní povodňovou službu v ČR zabezpečuje ze zákona Český hydrometeorologický ústav (ČHMÚ) ve spolupráci se správci vodohospodářsky významných toků. Na hlásné službě se podílejí v souladu se zákonem okresní úřady, obce a další subjekty podle povodňových plánů a pokynů povodňových orgánů.

Hlavním účelem systému je předpovídání povodňových stavů různých stupňů ohrožení a v dostatečném časovém předstihu v předem stanovených předpovědních profilech na vodních tocích ČR. Předpovědi a hlášení povodňových stavů slouží pro včasnou informaci povodňových orgánů, správců vodních toků, vlastníků nemovitostí na tocích a v záplavovém území, pro varování obyvatelstva a institucí odpovědných za bezpečnost veřejnosti. Pro zajištění potřebné účinnosti musí na vydané předpovědi a výstrahy navazovat odpovídající opatření a je proto třeba, aby předpovědní a hlásný povodňový systém byl propojen s Integrovaným záchranným systémem ČR. Rozdělení kompetencí při vydávání a užití předpovědí a výstrah musí být právně upraveno odpovídajícími předpisy (vodní zákon, zákon o krizovém řízení a předpisy navazující).

Systém se skládá z celostátně fungujících modulů, které pokrývají celé území ČR, jsou financované státem a provozované ČHMÚ. Dále pak ze subsystémů územně nebo účelově členěných, které jsou financované a provozované jinými veřejnými institucemi (například správci vodních toků), obcemi nebo privátními subjekty. Základní územní jednotkou pro územně členěné podsystémy má být zásadně povodí vodních toků a to i po budoucím regionálním členění státu. Územně členěné podsystémy by měly být budovány koordinovaně s celostátním předpovědním a hlásným systémem a být s ním vzájemně propojeny, aby byl zajištěn potřebný tok informaci oběma směry, tj. sběr dat a distribuce informací a předpovědí.

V uvedeném smyslu je již prováděna revize hlásné služby na tocích podle novelizovaného metodického pokynu MŽP. Hlásné profily na tocích jsou rozděleny do tří kategorií, z nichž kategorie A je obsluhovaná centrálně ČHMÚ nebo Povodími a.s., kategorie B a C pak příslušnými obcemi. Obdobné hlásné stanice lze budovat také pro sledování srážek, čímž bude postaven základ místních varovných systémů, které mohou pracovat na různé technické úrovni (manuelně nebo automaticky) a poskytovat varování obyvatelstvu zejména při přívalových povodních na malých tocích.

Rozbor současných možností ČHMÚ v předpovídání povodní a specifikace potřebných opatření ke zlepšení systému byla provedena v rámci podkladového materiálu MŽP pro usnesení vlády ČR č. 185/1998. Na realizaci těchto opatření rozhodla vláda uvolnit v roce 1998 částku do 80 mil. Kč, z čehož bylo uvolněno v letošním roce pouze 40 mil. Kč. Z tohoto důvodu bude proces realizace opatření zpožděn, zejména nebude v letošním roce provedena obměna meteorologického radaru v Praze.

Důležité však je, že soubor opatření byl v materiálu koncipován jako střednědobý program do roku 2000, takže určité zpoždění může být v dalších letech vyrovnáno. Je však potřebné, aby byly pro kapitolu MŽP na rok 1999 uvolněny zbylé prostředky na opatření plánovaná v roce 1998 a v letech 1999 a 2000 pak další potřebné prostředky v březnovém  materiálu specifikované na dobudování a provozování systému.

Na zabezpečení varovného systému bylo týmž usnesením odsouhlaseno 20 mil. Kč pro Ministerstvo obrany - Hlavní úřad CO. Ale rozpočtovým opatřením MF čj. 343/41 148/98 ze dne 24. 7. 1998 bylo sděleno, že navýšení finančních prostředků na systém varování obyvatelstva činí jen 10 mil Kč. Toto opatření MF neumožňuje uskutečnit v potřebném rozsahu připravené postupy ke zkvalitnění systému varování na prvotně ohrožených územích povodněmi. Proto vzhledem k tomuto snížení objemu finančních prostředků došlo k výrazné redukci plánovaných investičních akcí. Uvedené finanční prostředky budou po dohodě s Ministerstvem životního prostředí a dotčenými okresními úřady realizovány následujícím způsobem:

1. 8,5 mil. Kč bude vyčleněno na výstavbu 31 ks elektronických sirén ve Východočeském regionu ( okres Ústí nad Orlicí - 7 ks), v Severomoravském regionu (okres Jeseník - 4 ks, Bruntál - 2 ks, Karviná -2 ks, Opava -2 ks, Přerov - 3 ks, Šumperk - 4 ks a Vsetín - 3 ks) a v Jihomoravském regionu (okres Zlín - 2 ks, Kroměříž - 1 ks a Žďár nad Sázavou - 1 ks).

Nákup a montáž bude zabezpečena na základě výběru provedeného cestou obchodní veřejné soutěže v souladu se zákonem č. 199/1994 Sb. Termín kolaudace stavby je 15. 12. 1998.

2. 1,5 mil. Kč bude vyčleněno na výstavbu tří vysílačů infrastruktury na dokrytí terénních zářezů vodních toků signálem infrastruktury rádiového ovládání sirén provozovaného MO - HÚ CO ČR ve Východočeském regionu (okres Rychnov nad Kněžnou - 1 ks), v Jihomoravském regionu (společně pro okresy Vyškov a Břeclav -1 ks) a v Severomoravském regionu (okres Vsetín -1 ks).

4.2 Legislativní opatření

V oblasti systému povodňové ochrany je potřebné v novém vodním zákoně zakotvit zásadu, že povodňová ochrana je zabezpečována ve veřejném zájmu. Jinak lze hodnotit systém povodňové ochrany definovaný platnými legislativními předpisy za vyhovující pro zvládání běžných povodní. Při mimořádných povodních jako byly v červenci 1997 je nutné systém povodňové ochrany začlenit do systému krizového řízení. Proto v rámci připomínkového řízení k zákonu o krizovém řízení došlo k dohodě zástupců MV, MŽP a Mze v tom smyslu, že systém povodňové ochrany (tj. povodňové komise) bude v daném území řešit povodně až do okamžiku, kdy přednosta okresního úřadu nebo vedoucí krajského úřadu nevyhlásí krizový stav. V této souvislosti je nutné zdůraznit, že na rozdíl od jiných mimořádných událostí je vývoj povodní předurčen množstvím a intenzitou srážek, morfologií území. Jejich řízení je vázáno na hydrologický systém povodí a předpokládaný vývoj povodní se dá v 90 % předem určit a stanovit postup jejich zvládání. K tomu slouží vypracování povodňového plánu. Návrh zákona o krizovém řízení a integrovaném záchranném systému bude vládě předložen Ministerstvem vnitra v posledním čtvrtletí roku 1998.

V oblasti právní úpravy poskytování státní podpory při živelných pohromách a návrhu rozsahu a způsobu poskytování této podpory se dle informací z Ministerstva financí otázkou finančního zabezpečení následků povodní tento ústřední orgán státní správy intenzivně zabývá. V současné době probíhá na Ministerstvu financí vnitroresortní připomínkové řízení k návrhu vyhlášky, kterou budou osvobozeny od poplatků úkony spojené s odstraňováním následků povodní. Lze rovněž očekávat aplikaci daňových nástrojů. Těmto návrhům Ministerstva financí bude v rámci meziresortního připomínkového řízení věnována ze strany ostatních ministerstev potřebná pozornost a v co možná nejvyšší míře sledovány i zájmy občanů poškozených povodněmi.

Poskytování finanční pomoci občanům postiženým loňskými povodněmiupravovalo nařízení vlády č. 190/1997 Sb., o poskytnutí finanční pomoci v oblasti bydlení občanům postiženým povodněmi v roce 1997, ve znění nařízení vlády č. 248/1997 Sb. Toto řešení bylo z povahy věci pouze dočasné a neumožňujepohotové řešení potřeb občanů postižených živelnou katastrofou do budoucna. Tomu nasvědčuje i snaha o rozšíření působnosti cit. nařízení ad hoc i na odstranění následků letošních záplav v okresech Rychnov nad Kněžnou, Hradec Králové a Náchod a prodloužení lhůty pro uplatnění žádosti o finanční pomoc ze strany státu do 31. 5. 2000. Lze se však oprávněně domnívat, že řešení této problematiky jemožné pouze zákonem, neboť poskytování finanční pomoci občanům si vyžádá jednak přesné stanovení kompetencí orgánů státní správy, jednak zřejmě i stanovení povinností občanů (např. účelová vázanost poskytnutých prostředků a s ní spojená povinnost vrátit neoprávněně použité či získané prostředky, dále např. jednoznačné stanovení povinnosti prokázat nárok na poskytnutí pomoci atp.).

5. Návrh systému zabezpečení obnovy území postižených povodněmi

5.1 Metodika oceňování škod při likvidaci následků mimořádné události (přírodní katastrofy, provozní havárie)

V oblasti metodiky oceňování škod bylo zjištěno:

• Oceňování probíhalo

• po linii vyřizování pojistných událostí,

• rezortním zjišťováním,

• soupisem škod a jejich shromážděním okresními hospodářskými komorami,

• Nebyla stanovena pravidla oceňování (a to ani v resortu pojišťovnictví), nebylo využito soudních znalců a odborně způsobilých osob. Odhad škod byl prováděn pracovníky, kteří majetek přímo obhospodařují (MV, MO) nebo dokonce přímo pracovníky poškozených podnikatelských subjektů (MPO). Platí to i pro resort zemědělství, kde škody na tocích, stavbách a vodních dílech oceňují správci toků, na majetku vlastníci, příp. správci, na lesních kulturách lesní hospodáři, pouze na zemědělských kulturách se zúčastní mimoresortní zástupci. To všechno vytváří předpoklady pro nadhodnocení škod. Neproběhla verifikace soupisu škod, nezamezilo se duplicitnímu zápočtu škod.

• Škody byly předávány ústředním orgánům několika přenosovými cestami a nekoordinovaně. Řada zjišťování byla opakována pro upřesnění.

Doporučení:

1. Jako hlavní článek zodpovídající za shromáždění informace o škodách způsobených mimořádnou událostí ustanovit okresní úřad. Okresní úřad bude zodpovědný za úplnost a správnost informace o mimořádné události dle požadavků vlády a jednotlivých resortů. Od obcí vyžadovat hlášení odhadu mimořádně významných škod do 24 hodin po kulminaci povodně. Ostatní škody do 1 týdne. Druhý a třetí týden po povodni je místním šetřením za účasti pracovníků referátů životního prostředí, regionálního rozvoje a dopravy OÚ, obce, správce toku. Do 1 měsíce nechat zpracovat předběžný rozpočet prací odbornou firmou (na domy, mosty a pod.) s tím, že se rozliší majetek obce, občanů, podnikatelských subjektů.

2. Uložit resortům zpracovat metodiku soupisu škod, a to včetně vymezení rozsahu informace nezbytné pro výkon jejich činností při likvidaci následků mimořádné události a při obnově území.

3. Tato informace bude mít rozdílnou podrobnost a rozsah podle typu mimořádné události. Je proto nezbytné vypracovat klasifikaci mimořádných událostí, která zjednoduší koordinaci sběru údajů o události. Tuto klasifikaci zabezpečí určený koordinátor obnovy na úrovni vlády. Základními charakteristikami pro posouzení události jsou tyto:

• rozsah postiženého území,

• rozsah škod na budovách pro bydlení a dopravní a energetické infrastruktuře,

• označení události jako ekologické katastrofy.

  d) Ocenění škod zajistit strukturovaně. Za ocenění škod zodpovídají :

• v případě majetku státu ve správě okresních úřadů - okresní úřady,

• v případě majetku obcí - obecní, městské úřady,

• v případě majetku podnikatelů - podnikatelé ve spolupráci s pojišťovnami, se sdružením podnikatelů a okresními hospodářskými komorami,

• v případě majetku občanů - obecní, městské úřady,

• v případě státního majetku, na kterém mají právo hospodaření státní podniky, akciové společnosti nebo přímo resorty (energetické sítě, produktovody, vodní toky, silnice, železnice, zdroje pitné vody) - jednotlivé resorty.

  e) Jednotlivým článkům zodpovědným za sumarizaci škod uložit povinnost verifikovat údaje s využitím odborné způsobilosti pojišťoven, soudních znalců a jiných odborně způsobilých osob a zajistit podrobnou (průkaznou) dokumentaci.

  f) MF uložit zpracování metodiky pro standardizaci určování škod na movitém a nemovitém majetku, specifikaci potřebné dokumentace a určení způsobu úhrady nákladů přizvaných znalců. (Nyní se rozlišuje majetek zcela zničený, u něhož se škoda stanoví jako účetní cena snížená o amortizaci, u spotřebního majetku se použije účetní cena a u oprav se cena vyjádří náklady na uvedení do původního stavu. Podle Okresního úřadu Jeseník nelze stanovit ocenění jednou podle skutečných škod a později podle nákladů na obnovu. Je nutné vymezit pojem “obnova”. Např. u vodních toků pravidla neexistují. Správci na základě projektové dokumentace vychází z aktuálních rozpočtových cen při ocenění škody. Pro zjišťování škod na zemědělských kulturách byl vydán metodický pokyn; na lesních kulturách se využívá vyhl. MF o oceňování.)

  5.2 Metodika uvolňování finančních prostředků

  Z vyhodnocení všech případů, kdy byly ze státního rozpočtu uvolněny peníze pro odstraňování následků povodní v minulých letech, vyplývá:

• Uvolňování přímých finančních prostředků probíhalo:

• na podkladě nařízení a usnesení vlády,

• z prostředků obcí a okresních úřadů,

• vyřizováním pojistných událostí,

• předáním finanční pomoci a darů postiženým subjektům jednak humanitárními organizacemi a jednak partnerskými obcemi a městy.

• Rozhodování bylo dost často zdlouhavé a náročné na administrativu. Celý proces neodpovídal potřebě a charakteru události, jakou byly povodně v roce 1997.

• Finanční prostředky uvolněné direktivou vlády byly vždy určeny k využití pro úzký druh prací (účelové dotace na konkrétní práce) a nemohly zohlednit celou škálu případů, které se jako důsledek této mimořádné události vyskytly.

• Nepřímo byly poskytnuty dotace státu:

• snížením úrokových sazeb pro obnovu a podporu činnosti malého a středního podnikání, např. v rámci program REKONSTRUKCE, který byl v kompetenci Ministerstva průmyslu a obchodu ve spolupráci s Ministerstvem pro místní rozvoj,

• daňovými úlevami,

• operativním usměrněním prostředků programu CBC Phare ( jen pro určité území),

• vhodným zaměřením Programu obnovy venkova,

• aktivitami hrazenými z rozpočtových kapitol jednotlivých resortů.

• Nepřímou pomocí byly také nabídky humanitární pomocí, ať již se jednalo o vysoušeče zdiva, vakcínu proti žloutence typu A, dodávky průmyslových a provozních celků, stavebního materiálu. Tuto pomoc evidovala a vyhodnocovala speciální skupina vytvořená při Hlavním úřadě CO a složená ze zástupců odpovědných resortů.

• Jiným typem nepřímé pomoci bylo financování projektů resortů z prostředků vládního povodňového konta, na které byly tyto prostředky také převedeny dary zahraničních subjektů prostřednictvím Ministerstva zahraničí.

• Další nepřímou podporou byly věcné dary partnerských obcí a měst (stavební stroje, pracovní kapacity).

Doporučení:

1. Zpracovat klasifikaci mimořádných událostí umožňující operativní odhad potřebných prostředků na likvidaci následků a obnovu území.

2. Vytvořit vládní fond finančních rezerv, který by měl mít v zásadě dva účely použití:

3. pokrýt náklady záchranných a zabezpečovacích prací ve veřejném zájmu a umožnit poskytnutí sociální pomoci občanům na podkladě předem stanovených zobecněných kritérií,

4. pokrýt práce na neodkladném zabezpečení a obnově majetku, včetně nařízených demolic.

c) Pro účely shrnuté pod bodem b) II. připravit mechanismy pro urychlené uvolnění finančních prostředků pro obnovu na základě vládního usnesení, podloženého expertně ověřenou informací o odhadu škod způsobených mimořádnou událostí. Ministerstvo financí poukáže prostřednictvím okresních úřadů prostředky na obnovu

• majetku státu ve správě okresních úřadů,

• majetku obcí ( až do výše 100% podle ekonomické výtěžnosti obce).

  d) Formou vládních usnesení dále diferencovaně dle klasifikace události uvolňovat peníze z rezervy přes rezortní ministerstva pro obnovu obslužné infrastruktury, technické infrastruktury a vodohospodářských zařízení.

  e) Formou vládního usnesení nabídnout obcím, občanům a podnikatelským subjektům zvýhodněné, tzv. dlouhé a levné úvěry. Pro podnikatele je možné i v budoucnu vypracovat nabídkové zvýhodněné programy podpory při obnově podnikatelské činnosti a při vytváření pracovních míst.

  Na základě zkušeností v ČR a s přihlédnutím ke skutečnosti, že programy zaměřené na podporu obnovy podnikání po přírodních katastrofách existují ve všech členských zemích EU, lze doporučit přípravu programu REKONSTRUKCE na obnovu podnikatelské činnosti malých a středních podnikatelů v obecném pojetí s tím, že bude umožňovat podporu podnikatelů postižených přírodní katastrofou místního (lokálního) nebo velkého územního rozsahu.

  5.3 Koordinace obnovy

  Koordinace obnovy probíhala:

  - na úrovni vlády:

• Následně začal pracovat vládní povodňový výbor pod gescí ministra životního prostředí. Návrhy výboru byly současně podkladem pro důležitá nařízení a usnesení vlády o uvolnění finančních prostředků na poskytnutí pomoci občanům a pro podporu prací na obnově.

  - na úrovni okresních úřadů:

• Hlavní odpovědnost při záchranných pracích a likvidaci následků povodní spočívá v okresním měřítku na okresní povodňové komisi a přednostovi okresního úřadu. Přednostové okresních úřadů koordinovali i práce na odstraňování následků povodně.

• V etapě obnovy území po povodních v roce 1997 byly přednosty okresních úřadů vytvořeny tzv. referáty obnovy, které koordinovaly jednak tok informací mezi ústředními orgány a složkami podílejícími se na obnově, a jednak další nezbytné aktivity zajišťované na úrovni okresu. Kladně je hodnoceno, že tyto pravomoci nerušily výkon státní správy ostatních odborných úseků (stavebních úřadů, vodohospodářských referátů, referátů životního prostředí). Referát obnovy mohl být účelově sloučen s některým ze zmíněných odborných referátů.

Doporučení:

- všeobecně:

1. Navrhovaná krizová legislativa (zákon o krizovém řízení a integrovaném záchranném systému, zákon o hospodářských opatřeních pro krizové stavy) by měla být doplněna zvláštním zákonem o koordinaci prací na následné obnově území.

2. Při legislativní práci na návrhu nového zákona je možné se inspirovat zákonem č. 227/1925 Sb. z. a n., o státní pomoci při živelních pohromách 1925 a o opatření k zamezení škod při živelních pohromách v budoucnosti, a zákonem č. 118/1927 Sb. z. a n., o poskytování podpor při živelních pohromách.

   - na úrovni vlády:

3. Navrhuje se, aby výše uvedeným zákonem byla zřízena funkce vládního zmocněnce pro obnovu území po mimořádné události velkého územního rozsahu vybaveného výkonnými kompetencemi odpovídajícími postavení člena vlády.

4. Dále se navrhuje, aby současně s určením funkce vládního zmocněnce pro obnovu území byla zřízena také 6-ti členná stálá komise složená ze jmenovaných zástupců ministerstev životního prostředí, zemědělství, průmyslu, dopravy a spojů, pro místní rozvoj a vnitra, na úrovni náměstků ministra. Oprávněnost omezení této komise na uvedené resorty dokládá analýza procentuálního rozložení škod, za jejichž odstranění tyto resorty odpovídají. Zastoupení Ministerstva životního prostředí je dáno tím, že téměř každá mimořádná událost se dotýká životního prostředí a může být označena jako ekologická havárie či katastrofa.

5. Tento návrh nijak neruší působnost Ústřední povodňové komise, jednotlivých článků Integrovaného záchranného systému, ani odborné aktivity jiných úseků státní správy při odstraňování následků mimořádných událostí menšího územního rozsahu.

6. Ústřední povodňová komise na základě svých pozitivních poznatků doporučila, aby v případě územně rozsáhlých a závažných katastrof byly do komise přizváni také zástupci vybraných nevládních humanitárních organizací.

   - na úrovni okresního úřadu:

7. Doporučuje se prověřit stávající kompetence přednostů okresních úřadů a posílit je ve smyslu nařizovacím vůči právnickým osobám zodpovědným za zajištění základních funkcí obslužné infrastruktury.

5.4 Zdroje pro zajištění potřeb povodňové ochrany a úhrady škod

Rozbor postupu zajišťování obnovy ukázal, že:

• Vláda neměla dostatek disponibilních finančních prostředků potřebných na odstranění následků povodní v roce 1997. Chybějící finanční rezervu nahradila z výnosu prodeje státních dluhopisů.

• Vláda byla schopna nalézt způsob nepřímé pomoci prostřednictvím podpůrných programů pro obnovu a Programu obnovy venkova. V případě programu CBC Phare však bylo možné čerpat finanční pomoc jen zavedenými procedurami a na vymezeném území.

• Prokázala se vysoká humanitární solidarita obyvatel. Lze ocenit práci i jiných neziskových organizací a nevládních humanitárních organizací (nadace Naděje aj.), včetně vzájemné solidarity obcí.

• Prokázalo se, že jen zhruba třetinu škod na nemovitém majetku občanů pokryje vypořádání pojistných událostí, a ani varovné příklady povodní nezvýšily zájem obyvatel o pojištění proti povodním nebo jiným přírodním katastrofám. Obyvatelstvo i nadále spoléhá výlučně na pomoc státu.

• Současný stav je takový, že resorty nevytvářejí žádné zvláštní zdroje pro případ krizových situací. V případě krizové situace pouze přesouvají prostředky v rámci své kapitoly - tzn. na úkor jiných úkolů. Proto některé resorty navrhují, aby finanční zabezpečení krizových situací bylo zajištěno odděleně od ostatních položek. Vláda a okresní úřady by měly zabezpečovat úhradu vícenákladů ze zvláštní rozpočtové rezervy. Podrobnosti by mělo upravit MF. Podle požadavků starostů měst a obcí by zdroje na vládní úrovni měly být jednak jako rezerva ve státním rozpočtu a jednak jako rezerva v resortech. Z těchto zdrojů peníze rozdělovat během koordinované obnovy z jednoho místa. Až později chtít po starostech obcí, aby se na obnovu konkrétní věci obraceli na příslušná ministerstva.

Doporučení:

1. Vytvoření zvláštního fondu, jehož příjmem by měla být určitá část z daní, popř. jiných zdrojů. Navrhuje se, aby příjmy tohoto fondu byly stanoveny v celkové výši min. 500 mil. Kč ročně.

2. Zřízení fondu a nakládání s ním upravit vládním nařízením (zákonem).

3. Navrhuje se uložit okresním úřadům počítat s finanční rezervou na práce související s obnovou území po mimořádné události; tato rezerva by mohla být čerpána např. na odstraňování staveb ve vlastnictví občanů, jež byly určeny k demolici, na nákup náhradních pozemků.

4. Vyvinout úsilí formou stanovení jasných pravidel účasti státu při likvidaci škod způsobených mimořádnými události, aby vlastníci ohroženého majetku mohli objektivně posoudit vhodnost jeho pojištění. Zahájit dlouhodobý proces osvěty ve spolupráci s Českou asociací pojišťoven s cílem dosáhnout širokého zájmu fyzických a právnických osob o pojištění proti škodám způsobeným mimořádnými událostmi. Hledat pravidla umožňující rozložení břemene nákladů na obnovu.

5. Finanční prostředky uvolňovat přednostně na obnovu, pro kterou je zpracován harmonogram a jsou zohledněna i možné preventivní opatření (např. vymístění zničených objektů mimo zátopové území).

5.5 Možné využití účelových programů pro obnovu

a) Program obnovy venkova

Jednou z významných součástí aktivit pro obnovu území postižených povodněmi byl program obnovy venkova, z jehož prostředků bylo v r. 1998 orientováno 101,7 mil. Kč (tj. 20,2 % z dosud uvolněných prostředků pro tento Program) do obcí postižených povodněmi nebo sesuvy půdy. Tyto prostředky byly využity na obnovu občanské vybavenosti, místních komunikací a veřejných prostranství. Přes vysoký relativní podíl výše uvedené částky v celkovém objemu prostředků použitých pro program obnovy venkova (obce postižené povodněmi byly při rozhodování o dotacích výrazně preferovány) je tento objem jen malou částí prostředků, které byly na stejné účely (např. na obnovu místních komunikací) za výhodnějších podmínek nabídnuty obcím z jiných finančních zdrojů.

Protože důsledky povodní nebyly v mnoha obcích dosud odstraněny a nepředpokládá se, že budou jiné finanční zdroje v dalších letech k dispozici, doporučuje se pro účely komplexní obnovy venkovských obcí využít dotační titul Programu obnovy venkova a najít finanční zdroje na jeho posílení o cca 100 mil. Kč.

b) Program obnovy obecní infrastruktury

Téměř jedna čtvrtina škod z celkové bilance po katastrofální povodni v roce 1997 na nemovitém majetku byla vyčíslena na majetku obcí. Pro řadu obcí je přitom plná obnova těchto škod vzhledem k vysokému zatížení obecního rozpočtu nerealizovatelná i za aplikace existujících vládních programů obnovy území postižených povodněmi a prostředků poskytnutých pojišťovnami, humanitárními organizacemi, jinými obcemi apod. Příliv mimořádných finančních prostředků způsobil pouze krátkodobé navýšení obecního rozpočtu, přičemž část škod zůstala nepokryta a obce se s nimi budou muset vypořádat v rámci rozpočtu běžné výše.

MMR v průběhu prvního pololetí roku 1998 zpracovala analýzu, jejímž cílem bylo lokalizovat obce, v nichž pro vysoké zatížení obecního rozpočtu přesáhne doba obnovy nemovitého majetku, zejména infrastruktury, obecně přijatelnou hranici. Vycházelo se přitom z presumpce, že obec je schopna ze svého běžného ročního rozpočtu vyčlenit cca 30 % prostředků na tyto investiční akce. Škody ve výši jednoho ročního rozpočtu pak uhradit za něco více než 3 roky. Pokud škody trojnásobně převýšily roční rozpočet, vyplývá z této modelové situace, že zejména v menších obcích s malou daňovou výtěžností hrozí nebezpečí prodloužení doby obnovy povodňových škod na více než deset let.

Zjištěný počet obcí po povodních v roce 1997, ve kterých výše škod převýšila tříletý rozpočet, je 37. Jimi uváděná výše škod, které zůstávají nepokryty i po dosavadním angažování obcí a aplikaci aktuálních vládních programů obnovy postižených území, dosahuje 292 mil. Kč.

Evidované finančně nekryté škody přitom představují z větší částí škody tzv. I. kategorie, tj. ty, jejichž urychlená náprava je nezbytná pro obnovení chodu obce. Zařazeny nebyly položky, které samy obce označily za méně naléhavé (obnova veřejných prostranství, lesní majetek, hřiště).

Dává se ke zvážení založení tohoto programu obnovy obecní infrastruktury s cílem podpořit obnovu v konkrétních obcích při splnění předem stanovených povinností a snížit předpokládanou dobu obnovy v těchto obcích pod hranici deseti let.