Otázka prostituce jako sociálně patologického jevu, na který se váže řada bezpečnostních, sociálních i zdravotních rizik, není právním řádem České republikykomplexně řešena. Do jisté míry jsou právně regulované jen některé nejzjevnější problémy s ní související.
Dosud platnou právní úpravou, která byla přijata za účelem regulace prostituce, je zákon č. 241/1922 Sb. z. a n., o potírání pohlavních nemocí, ve znění zákona č. 158/1949 Sb. a zákona č. 88/1950 Sb. Předmět úpravy tohoto zákona byl provedenými novelizacemi zásadně omezen. Jeho platné znění se omezuje výhradně na zákaz zřizování a udržování nevěstinců a na povinnost státní správy zřizovat ústavy, v nichž se „řemeslným prostitutkám“ zajistí dočasný útulek a příležitosti k nápravě. Vedle této úpravy obsahuje i ustanovení zajišťující dozor nad zpustlou mládeží, která vede pohlavně nemravný život.
Ustanovení § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, umožňuje mj. regulovat i prostituci tak, aby nenarušovala veřejný pořádek v obci nebo nebyla v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku.
Na základě citovaného ustanovení mohou obce k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku stanovit obecně závaznou vyhláškou, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranství v obci jsou takové činnosti zakázány.
Obdobně upravuje problematiku také zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.
Vykonávání prostituce v rozporu s obecně závaznou vyhláškou lze podle § 46 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, postihovat jako přestupek. V některých případech může být vykonáváním prostituce na veřejném prostranství naplněna i skutková podstata trestného činu výtržnictví (§ 202 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů).
Trestněprávně lze stíhat některé negativní jevy, které doprovázejí prostituci - trestná činnost páchaná na osobách provozujících prostituci (např. kuplířství, obchodování s lidmi) i samotná trestná činnost těchto osob (např. krádež). Trestní právo umožňuje postihnout i sexuální jednání, které může ohrozit mravní výchovu dětí a mládeže.
V zásadě existují tři přístupy k řešení problematiky prostituce: prostituci právně „ignorovat“ a postihovat pouze určitá jednání, která ji doprovázejí (daňové úniky, drogová kriminalita, násilná trestná činnost apod.), prostituci vymezit určitý rámec, ve kterém je dovolena, a postihovat jakékoliv vybočení z tohoto rámce (tedy regulace), nebo prostituci zakázat a v případě výskytu toto jednání stíhat. Návrh zákona vychází z druhého přístupu - nejefektivnějším řešením problematiky prostituce je její regulace, což také dokládají zkušenosti ze zahraničí (Rakousko, Nizozemí, Maďarsko). Ty také potvrdily, že zákaz není řešením.
V Rakousku existuje od roku 1984 spolkový zákon, kterým jsou jednotlivé spolkové země zmocněny k místní úpravě prostituce. Zákon stanovuje dolní věkovou hranici prostituující se osoby, místně omezuje prostituci, toleruje veřejné domy za předpokladu, že jsou řádně ohlášeny, obcím dává pravomoc při rušení licencí pro provozování veřejných domů a prostituce a dále je stanovena povinnost pro osoby vykonávající prostituci platit daně a absolvovat pravidelné lékařské prohlídky.
V Nizozemsku byl v roce 1999 přijat samostatný zákon o prostituci. Zákonem byla stanovena základní pravidla pro provozování prostituce jakožto jedné z forem podnikání. Prostituce je tolerována ve veřejných domech, ve vymezených ulicích a jako tzv. eskort servis. Je stanoveno, v kterou dobu lze prostituci vykonávat, obec má možnost rozhodovat ve věcech zřizování veřejných domů, povolování a zakazování prostituce. Jsou stanoveny postihy šíření pohlavních chorob a za vykonávání prostituce mimo stanovené prostory a čas. Dodržování zákona kontroluje mravnostní policie, na majitele veřejného domu se nepohlíží jako na kuplíře.
V Maďarsku byl přijat v roce 1999 zákon o organizovaném zločinu, jakož i o zásadách zákroku proti jeho projevu a s tím souvisejícími zákonnými novelizacemi. Součástí tohoto zákona je vymezení tzv. zón tolerance prostituce. Prostituující se osoba musí disponovat lékařským osvědčením, není vyloučena existence veřejných domů – podléhají licenci vydávané Ministerstvem zdravotnictví a Ministerstvem hospodářství. Za porušení zákona jsou stanoveny přísné sankce – vysoké pokuty. Zákon také zakazuje zvukové a obrazové inzerování nabídky prostituce.
Důvodem pro předložení návrhu zákona o regulaci prostituce je snaha řešit neuspokojivý stav, který v současné době v této oblasti existuje a jejž není možné pomocí stávající právní úpravy účinně řešit. Podrobná analýza dosavadní situace a zároveň možnosti jejího právního řešení jsou obsaženy ve vládou schválených materiálech - „Rozbor problémů souvisejících s prostitucí a vymezení podmínek jejich systémového řešení“(usnesení vlády č. 331 ze dne 14. dubna 1999) a „Návrh opatření k řešení problémů souvisejících s prostitucí“(usnesení vlády č. 1145 ze dne 15. listopadu 2000). V současné době prostituci vykonává zhruba 10 – 25 000 tisíc osob.
Na základě vládou schválených materiálů lze konstatovat, že v České republice neexistuje komplexní právní předpis, který by definoval pojem prostituce a její vykonávání. Živnostenský zákon ji vylučuje ze živností (§ 3 odst. 3 písm. p)). K problémům souvisejícím s prostitucí, které jsou předkládaným návrhem zákona řešeny, patří zejména:
organizovaný zločin a nedobrovolná prostituce, kdy je početná skupina osob nucena k prostituci násilím zločinnými strukturami, jež se podílejí na obchodu s lidmi;
ochrana osob ve věku 15 - 18 let před prostitucí a dalšími formami mravnostní trestné činnosti tak, jak to vyžadují mezinárodní dokumenty vztahující se k ochraně lidských práv, respektive ochrany práv dětí, které jsou součástí našeho právního řádu;
neefektivní snaha o regulaci erotických podniků, jejich počtu, vzhledu a umístění a kontrola jejich provozu. To se týká i preventivně - zdravotního působení mezi osobami vykonávajícími prostituci (v současné době je na území ČR více než 800 takovýchto zařízení);
nedostatečná možnost regulovat prostituci nabízenou na veřejných prostranstvích prostřednictvím obecně závazných vyhlášek, k jejichž vydávání jsou obce zmocněny zákonem o obcích;
prozatímní neřešitelnost platby příspěvků na zdravotní a sociální pojištění a platby daní a poplatků z vykonávání prostituce;
ochromení normálního života občanů některých měst veřejně nabízenou prostitucí, která má nepříznivý vliv na veřejný pořádek a mravní výchovu dětí a mládeže;
Návrh zákona vychází z předpokladu, že není reálné prostituci jako určitý sociálně patologický jev právním předpisem účinně zakázat. Možné je jen právním předpisem stanovit určitá pravidla tak, aby prostituce nebyla veřejností pociťována jako výrazný problém veřejného pořádku, a aby také nepředstavovala vážné zdravotní ohrožení.
Cílem nové právní úpravy je:
oddělit legální a nelegální dobrovolnou prostituci a minimalizovat počet osob, které jsou k prostituci nuceny násilím;
založit možnost ochrany ohrožených osob před zneužíváním a obchodováním za účelem sexuálního vykořisťování;
zakázat vykonávání prostituce osob mladších 18 let;
stanovit podmínky, za nichž bude možné prostituci vykonávat;
stanovit pravidla pro provozování prostituce na veřejně přístupných místech a v objektech a místech k tomu určených;
stanovit podmínky, za kterých je možné vykonávat prostituci jako podnikání;
omezit pravidelnými zdravotními prohlídkami osob provozujících prostituci šíření pohlavně přenosných a jiných nakažlivých chorob;
vytvořit možnost postihu osob, které budou konat v rozporu s navrhovanou právní úpravou;
eliminovat případy narušování veřejného pořádku v souvislosti s vykonáváním prostituce;
zavést a zajistit evidenci osob legálně provozujících prostituci;
omezit trestnou a další protiprávní činnost, která souvisí s prostitucí (např. obchodování s lidmi, ohrožování mravní výchovy mládeže, kuplířství, nedovolená výroba a držení omamných a psychotropních látek a jedů);
Jak již bylo výše naznačeno, uvedených cílů nelze dosáhnout s využitím stávající právní úpravy. Byla zvolena cesta samostatného zákona, která se jeví jako efektivnější a přehlednější než dílčí novelizace jednotlivých právních předpisů. Oblast prostituce a jevů s ní souvisejících je natolik široká, že jednoznačně nekoresponduje s žádným dosud platným zákonem. Nejvhodnější variantou se jeví vytvoření samostatného zákona, využití souvisejících právních norem a dílčí změny v souvisejících zákonech.
Co se týče vztahu navrhované právní úpravy k trestnému činu kuplířství (§ 204 trestního zákona), bylo nutné toto ustanovení přizpůsobit určitému posunu ve výkladu pojmů „kořistí“ a „zjedná“. Za stávající právní úpravy se kořistěním z prostituce provozované jiným rozumějí jakékoli způsoby získávání majetkového prospěchu z této činnosti za podmínky, že lze dovodit, že pachatel využívá vědomě svého vztahu k osobě provozující prostituci (jedná se především o tzv. pasáka, ochránce, řidiče, osobu, která jí poskytuje za tímto účelem ubytování atd.). Podobně i zjednáním se myslí uzavření jakékoliv smlouvy nebo dohody, jejímž předmětem je vykonávání prostituce.
Vzhledem k tomu, že od účinnosti navrhovaného zákona bude prostituce podnikáním, bude i vztahy mezi těmito osobami nutné posuzovat jako vztahy, které osoba poskytující sexuální služby navazuje v rámci podnikatelské činnosti. Kořistěním bude teprve přijímání takové úplaty, která neodpovídá poskytnutému protiplnění, v rámci běžného obchodního styku je nepřiměřená, odporuje dobrým mravům. Rovněž zjednávání osob za účelem vykonávání prostituce bude postihováno v případě, že se nebude jednat o dohodu uzavřenou v rámci podnikatelské činnosti. Zpravidla se bude jednat o případy, kdy prostituující osoba nebude k této činnosti oprávněna, provozovatel zařízení nebude splňovat požadavky stanovené zákonem pro tuto činnost apod.
Soulad s ústavním pořádkem
Navrhovaný zákon je plně v souladu s ústavním pořádkem.
Soulad s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána
Návrh zákona je v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, s výjimkou Úmluvy o potlačování a zrušení obchodu s lidmi a využívání prostituce druhých osob.
Úmluva o potlačování a zrušení obchodu s lidmi a využívání prostituce druhých osob (dále jen „Úmluva“)
Úmluva vstoupila v platnost dnem 25. července 1951. Československo k ní přistoupilo 14. března 1958. Tato Úmluva nebyla vyhlášena ve Sbírce zákonů České republiky ani v předchozích obdobných sbírkách.
Úmluva navazuje na Mezinárodní ujednání z 18. května 1904 o potírání obchodu s bílými otroky, doplněné protokolem schváleným Valným shromážděním Spojených národů z 3. prosince 1948, Mezinárodní úmluvu z 4. května 1910 o potírání obchodu s bílými otroky, doplněnou uvedeným protokolem z roku 1948, Mezinárodní úmluvu z 30. září 1921 o potírání obchodu s ženami a dětmi, doplněnou protokolem schváleným Valným shromážděním Spojených národů z 20. října 1947 a Mezinárodní úmluvu z 11. října 1933 o potírání obchodu s plnoletými ženami, doplněnou uvedeným protokolem z roku 1947. Tyto smluvní dokumenty nejsou s navrhovanou zákonnou úpravou v rozporu.
Návrh zákona o regulaci prostituce je především v rozporu s články Úmluvy, které zavazují smluvní státy k trestání každého
kdo využívá prostituce druhé osoby, a to i s jejím souhlasem,
kdo provozuje, spravuje nebo financuje nevěstinec,
kdo vědomě pronajímá nebo najímá budovu za účelem vykonávání prostituce,
kdo připravuje, pokusí se o výše uvedené jednání nebo se ho účastní.
Úmluva dále, v rozporu s návrhem zákona, zavazuje smluvní státy k přijetí všech nutných opatření ke změně či zrušení veškerých platných zákonů atd., podle nichž jsou osoby, které provozují nebo jsou podezřelé z provozování prostituce, nuceny podrobovat se speciální registraci, musí mít speciální průkaz nebo podléhají speciálnímu dozoru nebo ohlašovací povinnosti.
Úmluvu přijalo celkem 77 států. K Úmluvě však nikdy nepřistoupila řada členských států Evropské unie (např. Rakousko, Německo, Nizozemí, Velká Británie, Švédsko, Irsko) ani USA a Kanada, Švýcarsko nebo Austrálie. Mnohé z těchto států mají v současné době přijatu legislativu, která umožňuje prostituci regulovat.
Dnes se již nacházíme ve zcela jiné politické, sociální i ekonomické situaci. Otevření hranic, migrace obyvatelstva, globalizace ekonomiky, životního stylu i kriminality a organizovaného zločinu vede nezbytně k závěru, že Úmluva je již zastaralá a nereaguje na požadavky dnešní doby. Vnímání morálního, sociálního i zdravotního problému prostituce se za posledních padesát let změnilo. Jako nerealistické byly opuštěny snahy o její odstranění, místo toho je kladen důraz na její regulaci a na potlačování pouze těch nejzávažnějších průvodních jevů, jako je obchodování s lidmi. Změnily se ovšem i objektivní podmínky. Zatímco tradiční kuplířství, provozování veřejných domů apod. přestavovalo převážně lokální kriminalitu jednotlivců či malých skupin, v dnešní době jde o jednu z nejvýznamnějších sfér činnosti nadnárodního organizovaného zločinu, spojenou s pohybem osob přes hranice států. Dnešní obchod s lidmi v celosvětovém měřítku se navíc neomezuje pouze na zneužívání prostituce. Změny v chápání problému odráží rovněž nové smluvní dokumenty v této oblasti. Příkladem může být zejména Protokol proti obchodování s lidmi, zejména se ženami a dětmi doplňující Úmluvu OSN proti nadnárodnímu organizovanému zločinu. Protokol byl již za Českou republiku podepsán a připravuje se jeho ratifikace.
Přijetím zákona o regulaci prostituce by ČR porušila některé závazky vyplývající z Úmluvy. Okamžikem vstupu zákona v účinnost by tak vznikla mezinárodněprávní odpovědnost ČR za protiprávní jednání. Z hlediska dodržování zásady pacta sunt servanda, která je promítnuta do článku 1 odst. 2 Ústavy České republiky („Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva“), je tedy nezbytná výpověď Úmluvy. Návrh na výpověď Úmluvy je tedy předkládán současně s návrhem zákona.
Některé další mezinárodní závazky České republiky, které se vztahují k problematice prostituce
Mezinárodní úmluva o odstranění všech forem diskriminace žen (vyhlášená pod č. 62/1987 Sb.)
Cílem této úmluvy je především odstranit diskriminaci žen a zaručit rovnoprávnost žen a mužů v přístupu k jejich právům. Návrh zákona proto nečiní rozdíly mezi pohlavími v přístupu k vykonávání prostituce (vztahuje se na osoby obou pohlaví).
Mezinárodní úmluva o právech dítěte(vyhlášená pod č. 104/1991 Sb.)
Obsahem této úmluvy je především vyjádření toho, že děti vzhledem ke své zranitelnosti vyžadují zvláštní péči a ochranu. Návrh zákona je s obsahem této úmluvy v souladu. Vylučuje se vykonávání prostituce tam, kde by byla ohrožena mravní výchova dětí. Prostituce je zakázána osobám mladším 18 let. Návrhem zákona o regulaci prostituce je především naplněn článek 19 výše uvedené úmluvy, který upravuje ochranu dětí před násilím a zanedbáváním.
Soulad s právem ES/EU
Návrh zákona respektuje právo na volné poskytování služeb a svobodu usazování podle čl. 49 a 43 Smlouvy o založení ES. Občané ostatních členských států EU mají stejné postavení jako občané ČR, nebude u nich vyžadováno povolení k pobytu a budou moci prostituci vykonávat za stejných podmínek. Pokud jde o občany států asociovaných k EU, i tito mají zaručen „národní režim“, pokud splní stanovené podmínky. U těchto občanů je vyžadováno povolení k pobytu, na které není právní nárok, nicméně asociační dohody v rámci svobody usazování nepovažují právo pobytu za právo absolutní, tzn. že návrh je v souladu i s těmito dohodami.
Vzhledem k tomu, že výkon tohoto druhu služeb, který nebude poskytován v souladu s podmínkami navrhovaného zákona, bude v případě naplnění skutkových podstat zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, možné kvalifikovat jako trestný čin, je nutné reflektovat následující právní akty ES/EU:
- Rozhodnutí Rady č.2003/375/JHA k potírání dětské pornografie na internetu,
- Směrnice č. 2002/90/ES o definici pomoci k nedovolenému vstupu a průjezdu a k nedovolenému pobytu,
- Rámcové rozhodnutí Rady č. 2002/946/JHA o posílení trestněprávního rámce pro potírání pomoci k nedovolenému vstupu a průjezdu a k nedovolenému pobytu,
- Rámcové rozhodnutí Rady č. 2002/629/JHA o potírání obchodu s lidmi,
- Rámcové rozhodnutí Rady č. 2004/68/JHA o boji proti sexuálnímu vykořisťování a dětské pornografii
Návrh zákona je s právem ES/EU plně slučitelný.
Předpokládaný hospodářský dopad
Na státní rozpočet neklade návrh zákona žádné zvláštní finanční požadavky. Lze také předpokládat, že s realizací předmětné právní úpravy nebudou spojeny zásadní mzdové a personální nároky. Udělování oprávnění k vykonávání prostituce, evidence osob vykonávajících prostituci, odnímání oprávnění při nesplnění podmínek pro vykonávání prostituce, archivace apod. si vyžádá jisté časové nároky na pracovníky veřejné správy, nikoliv ovšem zásadního charakteru. Výdaje vyvolané navrhovanou právní úpravou budou pokryty příjmy ze správních poplatků.
K § 1
Účelem navrhovaného zákona je vymezení podmínek, za kterých lze nabízet a vykonávat prostituci a provozovat zařízení určená k vykonávání prostituce. Zákon zároveň stanoví kontrolní mechanismy dodržování těchto podmínek a sankce ukládané za jejich nedodržení.
Navrhované vymezení prostituce ve shodě s dosavadní judikaturou postihne všechny případy vykonávání sexuálních služeb (od soulože přes další formy uspokojování pohlavního pudu, může jít též o dotyky na jakékoli části těla, onanii nebo vzájemnou onanii, sadomasochistické praktiky za použití předmětů a nástrojů, až po tzv. „erotické masáže“). Návrh usiluje o co možná nejvýstižnější zákonné vymezení pojmu prostituce. Z definice vyplývá, že prostitucí nebude striptýz ani tzv. sex po telefonu, protože účelem zákona není regulovat tu činnost, která není spojena se zdravotními riziky, veřejným pohoršením ani se závažnou trestnou činností.
Vykonávání prostituce nebude živností podle zákona č. 455/1991 Sb., živnostenský zákon, ve znění pozdějších předpisů. Nabízení a vykonávání prostituce bude podnikáním na základě jiného než živnostenského oprávnění podle zvláštních předpisů dle § 2 odst. 2 písm. c) zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. (Naproti tomu provozování zařízení určených k vykonávání prostituce bude živností – srov. § 14 odst. 1).
Pokud tento zákon nestanoví jinak, vztahují se na prostituci obecné předpisy upravující podnikání. Osoby vykonávající prostituci budou povinny platit daň z příjmu fyzických osob, pojistné na sociální zabezpečení, příspěvek na státní politiku zaměstnanosti, vést odpovídajícím způsobem účetnictví apod.
K § 2
Prostituci bude moci vykonávat pouze fyzická osoba splňující zákonem vymezené podmínky. Návrh záměrně vylučuje právnické osoby z této formy podnikatelské činnosti, neboť by se jednalo o nepřijatelnou a také nadbytečnou institucionalizaci kořistění z prostituce, ke které nejsou věcné důvody (provozovat zařízení určená k vykonávání prostituce bude moci jak fyzická, tak právnická osoba, zde je to ovšem na místě vzhledem k vedení, organizaci a provozu tohoto zařízení – srov. § 14 a násl.).
Průkaz je dle návrhu veřejnou listinou, kterou se prokazuje oprávnění k nabízení nebo vykonávání prostituce.
Vymezuje se, co se pro účely tohoto zákona považuje za nabízení prostituce. Zákon se tak bude vztahovat na tzv. pouliční nabízení (z důvodu ochrany veřejného pořádku) a na nabízení v zařízení (z důvodů kontrolních).
Výslovně se stanoví, že prostituci nelze nabízet nebo vykonávat v pracovněprávním vztahu.
K § 3
Oprávnění udělí obecní úřad obce s rozšířenou působností žadateli, který vyhoví stanoveným podmínkám (starší 18 let, státní občan, způsobilost k právním úkonům, trestní zachovalost, zdravotní způsobilost, zdravotní pojištění). Místní příslušnost k udělení oprávnění je stanovena odlišně od správního řádu – tzn. namísto místa podnikání (které v tomto případě není vázáno na konkrétně určené místo) je pro stanovení místní příslušnosti rozhodné místo trvalého pobytu žadatele, popřípadě místo jeho pobytu na území České republiky.
Jinak se na řízení podle tohoto zákona vztahuje subsidiárně zákon č. 500/2004 Sb., správní řád.
Z vykonávání prostituce na našem území budou vyloučeni cizinci, kromě občanů států EU a států, na základě jejichž asociační dohody vyplývá právo na svobodu usazování (občané EU mají v současné době zásadně stejné právní postavení jako naši občané, pokud se jedná o občany přidružených zemí, ti podle judikatury ESD mají již nyní právo na svobodu usazování za účelem provozování ekonomických aktivit – viz rozsudek ESD ze dne 20. listopadu 2001 ve věci Jany and Others C-268/99). Vyloučení se dále nebude vztahovat na občany těch států, kterým mezinárodní smlouva přiznává právo podnikat nebo vyvíjet v ČR hospodářskou činnost za stejných podmínek jako občanům českým. Důvodem pro vyloučení ostatních cizinců je snaha snížit počet prostituujících osob na našem území; zákon v tomto směru představuje výrazný regulační prvek. Velký počet osob prostituujících na našem území pochází ze zemí bývalého východního bloku, vzrůstá také počet osob ze zemí Blízkého a Dálného východu. S touto skupinou osob jsou spojena vysoká bezpečnostní rizika, ve velké většině jsou zcela pod vlivem zločineckých struktur, slouží jako jeden ze zdrojů pro financování dalších nelegálních aktivit (např. drogová kriminalita). Nelze pomíjet ani nebezpečí šíření různých přenosných chorob (nejen pohlavních).
Na udělení oprávnění bude při splnění stanovených podmínek právní nárok. Pokud žadatel splní stanovené podmínky a oprávnění mu bude uděleno, vydá obecní úřad obce s rozšířenou působností v souladu s § 151 nového správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.) průkaz místo písemného vyhotovení rozhodnutí.
Pravomoc udělovat oprávnění se stanoví obecním úřadům obcí s rozšířenou působností, neboť se jedná o činnost blízkou činnosti živnostenských úřadů.
Na základě uděleného oprávnění bude jeho držitel oprávněn nabízet a vykonávat prostituci na území celé České republiky, obdobně jako je tomu u živnostenského oprávnění.
K § 4
Trestní bezúhonnost žadatele o udělení oprávnění je konstruována jako trestní zachovalost. Jak již bylo uvedeno výše, účelem je zahrnout do systému budoucí právní úpravy co nejvíce osob, což je z hlediska požadavku čistého trestního rejstříku velmi problematické (velká skupina osob, které se v současné době živí prostitucí, již byla jednou či vícekrát soudně trestána). Na druhé straně nelze povolit provozování prostituce osobám, které se v minulosti dopustily násilné trestné činnosti (jedná se především o trestný čin loupeže, vraždy apod.).
K § 5
Ustanovení vymezuje náležitosti, které obsahuje žádost o udělení oprávnění a které je žadatel povinen předložit spolu s žádostí.
Pokud žadatel pobýval stanovenou dobu v zahraničí (bez ohledu na státní příslušnost), má povinnost kromě výpisu z českého trestního rejstříku předložit také rovnocenný doklad vydaný příslušným cizozemským státním orgánem.
Vzor žádosti o udělení oprávnění bude stanoven vyhláškou Ministerstva vnitra.
K § 6
Žadatelé, kteří nejsou občany EU, budou moci provozovat prostituci pouze na základě víza k pobytu nad 90 dnů uděleného za účelem podnikání nebo povolení k dlouhodobému pobytu nebo povolení k pobytu. Občané EU mají stejné postavení jako občané ČR. S těmito státy neexistuje vízová povinnost. Shodné postavení jako občanům EU se přiznává rovněž občanům jiného smluvního státu Dohody o Evropském hospodářském prostoru a občanům Švýcarska (viz § 25).
Cizinci jsou povinni předložit také uvedené doklady vydané státem, jehož jsou občany. Jedná se o běžný požadavek stanovený i v jiných právních předpisech (např. živnostenský zákon), jehož účelem je ověřit, zda určitá osoba splňuje podmínku trestní zachovalosti.
K § 7
Oprávnění má časově omezenou platnost, přičemž je zakotvena možnost opakovaného prodloužení jeho platnosti.
Stanoví se důvody zániku oprávnění. V případech uvedených v odst. 3 skončí platnost oprávnění okamžikem, kdy nastane některá z vyjmenovaných skutečností, v případech uvedených v odst. 4 odejme oprávnění obecní úřad obce s rozšířenou působností.
K § 8
Stanoví se náležitosti průkazu. Vzor průkazu stanoví Ministerstvo vnitra vyhláškou. V průkazu nebude uvedeno jméno a příjmení držitele z důvodu ochrany před možným zneužitím ze strany zákazníků (např. vydírání). Účelem průkazu je ověřit, zda osoba vykonávající prostituci je k tomu oprávněna (k tomu postačí fotografie držitele, číslo, pod kterým je průkaz veden v evidenci obecního úřadu, který průkaz vydal, datum vydání, otisk úředního razítka a podpis oprávněné úřední osoby.).
Náležitostí průkazu není osvědčení o zdravotní způsobilosti. Na základě § 9 se však trvání zdravotní způsobilosti pravidelně (s dobou platnosti 1 měsíc) v průkazu vyznačuje, a to otiskem razítka zdravotnického zařízení a podpisem lékaře.
K § 9
Prostituce s sebou nese zvýšené zdravotní riziko. Osvědčení o zdravotní způsobilosti nebude pochopitelně absolutně vylučovat možnost výskytu pohlavně přenosné a jiné infekční nemoci u držitele oprávnění, účelem zákona je však tuto možnost v maximální možné míře omezit.
Osvědčení o zdravotní způsobilosti podle § 9 má dvojí charakter:
pro účely udělení oprávnění či prodloužení platnosti oprávnění je nezbytný lékařský posudek (v souladu se zákonem č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů), - viz odst. 1,
v průběhu trvání platnosti oprávnění je skutečnost, že zdravotní způsobilost držitele oprávnění trvá (tzn. skutečnost, že posuzující lékař nezjistil skutečnosti, které by odůvodňovaly vydání nového – negativního lékařského posudku), osvědčována potvrzením ve formě otisku razítka zdravotnického zařízení a podpisu lékaře v průkazu – viz odst. 2.
Potvrzení ve formě otisku razítka a podpisu lékaře v průkazu má platnost 1 měsíc, držitel průkazu tedy bude muset v pravidelných měsíčních intervalech navštěvovat posuzujícího lékaře. Bez tohoto potvrzení nebude držitel průkazu moci prostituci nabízet nebo vykonávat (viz § 2 odst. 1).
Seznam nemocí a stavů, které vylučují zdravotní způsobilost, seznam závažných nemocí, které způsobují trvalou zdravotní nezpůsobilost k vykonávání prostituce, druhy, četnost a obsah lékařských prohlídek včetně vyšetření a obsah posudku o zdravotní způsobilosti, jakož i výčet oborů specializačního vzdělávání, jejichž získání opravňuje lékaře k provádění posouzení zdravotní způsobilosti a k potvrzování platnosti posudku o zdravotní způsobilosti stanoví vyhláškou Ministerstvo zdravotnictví.
Zdravotní péče poskytnutá v souvislosti s vydáním lékařského posudku podle odst. 1 a v souvislosti s vydáváním potvrzení podle odst. 2 nebude hrazena ze zdravotního pojištění (výjimkou budou ty výkony, na které má pojištěnec nárok podle zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů). Nebude se totiž jednat o výkony léčebné, ale o výkony prováděné na žádost fyzické osoby nikoli z objektivních zdravotních důvodů, ale v souvislosti s možností vykonávat prostituci.
Z důvodu zajištění účinného zdravotního dohledu nad osobami vykonávajícími vysoce rizikovou činnost z hlediska ochrany veřejného zdraví budou osoby vykonávající prostituci oprávněny změnit posuzujícího lékaře pouze 1x za kalendářní rok.
K § 10
Skutečnost, že držitel trpí závažnou chorobou, která je trvalého rázu a v důsledku které není prostituci způsobilý vykonávat, je důvodem odnětí oprávnění. Informační povinnost lékaře zde představuje určitou záruku, že platnost oprávnění skončí i v případech, kdy jeho držitel nebude mít zájem (ať už úmyslně nebo z nedbalosti) sám o jeho ukončení požádat.
Podmínkou vzniku informační povinnosti lékaře (tzn. každého lékaře, nejen posuzujícího lékaře) je, že tento lékař zjistí, že osoba, kterou ošetřuje, je držitelem oprávnění.
K § 11
Vykonávání prostituce je možné pouze na uvedených místech, a to v zařízení určeném k vykonávání prostituce a v prostorách, které je oprávněn užívat zákazník.Tento požadavek je stanoven nejen z hlediska ochrany veřejného pořádku, ale také zajištění určitých hygienických standardů (které ovšem nelze vyžadovat ze strany zákazníka).
K § 12
Držitelé oprávnění budou moci nabízet prostituci pouze v zařízeních a na těch veřejných prostranstvích a v čase, které stanoví obec obecně závaznou vyhláškou s ohledem na konkrétní místní poměry. Toto ustanovení je zaměřeno především na eliminaci pouličního nabízení prostituce.
K § 13
Povinnosti držitele oprávnění jsou stanoveny tak, aby bylo možno účinně vykonávat kontrolu nad dodržováním podmínek tohoto zákona včetně zajištění aktuálnosti údajů vedených v evidenci obecního úřadu obce s rozšířenou působností, který průkaz vydal.
K § 14
Koncepce provozování zařízení určeného k vykonávání prostituce vychází z toho, že tato forma podnikání je živností (přesněji řečeno živností volnou ohlašovací). Samotné živnostenské oprávnění ale ještě nepostačuje k zahájení této činnosti. Obci je v rámci samostatné působnosti přiznána významná kompetence povolit na svém území provoz takového zařízení, a to v rámci velmi široké diskreční pravomoci, jelikož na udělení povolení není právní nárok. V zájmu vyloučení případných snah umístit zařízení tam, kde je to např. s ohledem na zájmy sledované v oblasti výchovy mládeže nevhodné, se zákonem v odst. 5 stanoví případy, kdy nelze povolení vydat.
Na řízení podle tohoto zákona se vztahuje subsidiárně zákon č. 500/2004 Sb., správní řád.
Konkrétním orgánem obce příslušným k vydání povolení bude rada obce. Stanovení konkrétního orgánu je nezbytné s ohledem na právní úpravu zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, podle něhož by příslušným orgánem v tomto případě byl obecní úřad. Účelem návrhu však je svěřit tuto významnou kompetenci orgánu obce reprezentujícímu územní samosprávu.
V případě, že určitá osoba provozuje zařízení bez platného povolení obce, dopouští se správního deliktu (viz § 20 odst. 4). Byla-li takové osobě za tento správní delikt uložena pokuta, není možné následně vydat povolení dříve než po uplynutí 1 roku, a to pouze za předpokladu, že uložená pokuta byla skutečně zaplacena. Tím se zpřísňuje sankce v podobě pokuty.
Výrazným motivačním prvkem k dodržování podmínek zákona je stanovení zákazu provozovat zařízení v určitých prostorách po dobu 12 měsíců v případech odnětí povolení či zániku povolení ze stanovených důvodů bez ohledu na osobu provozovatele. Tím se má zabránit pouhé „výměně“ provozovatelů osobou, která tuto činnost fakticky kontroluje.V krajním případě bude muset osoba hodlající provozovat zařízení absolvovat tři správní řízení: o povolení obce k provozování zařízení, řízení o vydání souhlasu stavebního úřadu s užíváním stavby a řízení o udělení živnostenského oprávnění. Ve srovnání s většinou ostatních podnikatelů zde přibývá řízení o povolení obce.
K § 15
Platnost povolení je omezena na dobu 10 let, po uplynutí této doby lze o povolení opětovně zažádat. Je nicméně žádoucí dobu platnosti omezit z toho důvodu, že postoj obce k problematice prostituce se může během určité doby změnit a nelze bránit jejím případným snahám o regulaci počtu dříve povolených zařízení. Zároveň není žádoucí stanovit kratší lhůtu, jelikož je nutné zaručit také provozovateli právní jistotu pro podnikání.
Zákon dále stanoví případy, kdy platnost povolení zaniká ex lege.
Stanoví se také případy, kdy lze povolení odejmout v souvislosti s uložením sankce za správní delikt. V takovém případě je možné povolení opět vydat nejdříve po uplynutí 1 roku, a to pouze za předpokladu, že uložená pokuta byla skutečně zaplacena. Tím se zpřísňuje sankce v podobě pokuty.
K § 16
Východiskem pro úpravu povinností provozovatele zařízení je idea, že provozovatel by měl v co nejvyšší míře odpovídat za služby, které se v tomto zařízení poskytují. Ačkoliv tedy osoby vykonávají prostituci samostatně jako podnikatelé, nelze omezit „starost“ provozovatele pouze na úroveň např. pouhého smluvního vztahu v rámci pronájmu pokojů. Naopak je nutné, aby provozovatel dbal na to, zda tyto osoby splňují základní podmínky stanovené zákonem (zda mají platné potvrzení platnosti posudku o zdravotní způsobilosti a platný průkaz), a v případě, že tyto povinnosti nezajistí, měl by následovat přísný postih.
Při vedení evidence průkazů se postupuje v souladu se zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů.
Povinnost předložit kolaudační rozhodnutí, jímž se povoluje zařízení, má především při výkonu kontrolní pravomoci zabránit případným nejasnostem, co se týče určení, které prostory jsou zařízením a které prostory jsou soukromé. Stavba bude zkolaudována jako zařízení určené k vykonávání prostituce, nikoliv jako ubytovací zařízení (hotel, motel atd.).
K § 17
Osoby, kterým bylo uděleno oprávnění, mají na základě § 33 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, oznamovací povinnost vůči správci daně. Oznamovací povinnost má podle tohoto ustanovení každý, kdo zahájí samostatně výdělečnou činnost. Jestliže sám poplatník tuto registrační povinnost nesplní, správce daně jejzaregistruje z úřední povinnosti. Snahou tohoto návrhu je ulehčit správci daně jeho postavení v případě získávání informací o osobách, kterým tato povinnost vznikla, a přesto z jejich strany oznamovací povinnost nebyla splněna. Obdobně je oznamovací povinnost stanovena též vůči příslušné správě sociálního zabezpečení.
Povinnost informovat cizineckou a pohraniční policii je nezbytná z důvodu kontroly.
V zájmu účinné kontroly je stanovena povinnost obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností vést evidenci obsahující údaje vztahující se k vydaným průkazům a k držitelům oprávnění. Při vedení evidence se postupuje v souladu se zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů.
K § 18
Ze stejných důvodů vede evidenci rovněž obec, která vydala povolení k provozování zařízení na svém území. Při vedení evidence se postupuje v souladu se zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů.
K § 19 a 20
Úprava správních deliktů obsahuje úpravu přestupků fyzických osob (osob nabízejících či vykonávajících prostituci bez platného oprávnění, zákazníků a lékařů) a úpravu správních deliktů právnických osob a podnikajících fyzických osob (držitelů oprávnění, zdravotnických zařízení, provozovatelů zařízení určených k vykonávání prostituce a osob, které provozují zařízení bez povolení).
Sankční mechanismus odpovídá tomu, že účelem zákona je v prvé řadě regulace prostituce. Sankce jsou tedy stanoveny poměrně přísně, opakované vykonávání prostituce bez oprávnění bude trestným činem.
Ten, kdo nabízí nebo vykonává prostituci bez platného oprávnění (bez ohledu na to, zda platnost oprávnění zanikla nebo tato osoba nikdy nebyla držitelem oprávnění) může být pokutován až do výše 50 000 Kč. V případě, že osoba, která již byla za tento přestupek potrestána, se uvedeného jednání dopustí opětovně, bude moci být stíhána za trestný čin nedovoleného vykonávání prostituce. V rámci navrhované novely trestního zákona se tedy zavádí trestnost recidivy přestupku.
Takto bude možno postihnout nejen tzv. pouliční prostituci, ale i prostituci bytovou. V případě bytové prostituce lze odhalit i související trestnou činnost, jako je např. kuplířství, obchodování s lidmi, včetně odhalení a identifikace obětí, zneužívání dětí, výskyt dětské pornografie atp.
Navrhovaný zákon si klade za cíl výrazně omezit zdravotní rizika spojená s prostitucí. Nezbytným předpokladem je také řádné plnění povinností zdravotnickým zařízením a lékařem s ohledem na to, že se podílejí na odpovědnosti za to, že prostituci nebude vykonávat osoba, která k tomu není zdravotně způsobilá.
Cílem regulace není pouze zavést represivní opatření vůči osobám, které prostituci vykonávají, ale zároveň stanovit, že velký díl odpovědnosti spočívá i na straně poptávky, tedy na straně osob, které tyto služby využívají. Je žádoucí požadovat od zákazníků, aby využívali služeb pouze osob, které prostituci vykonávají dobrovolně a za zákonem stanovených podmínek.
K § 21
Na řízení o přestupcích se subsidiárně použije zákon o přestupcích. Základní zásady odpovědnosti právnických osob za správní delikty jsou upraveny v § 21. Tyto zásady se použijí i v případě správních deliktů spáchaných fyzickými osobami při podnikání nebo v přímé souvislosti s ním.
Stanoví se, že k projednávání správních deliktů jsou v prvním stupni příslušné obecní úřady obcí s rozšířenou působností, s výjimkou vyjmenovaných správních deliktů, k jejichž projednávání jsou příslušné orgány obce. Bude záviset na jednotlivé obci, který její orgán bude příslušný. Může se jednat o obecní úřad, přestupkovou komisi jako zvláštní orgán obce, nebo komisi rady obce, jestliže jí byl svěřen výkon přenesené působnosti.
K § 22
Návrh počítá se standardními kontrolními mechanismy zajišťovanými příslušnými státními orgány. Oprávnění, kterými tyto orgány disponují, jsou dostatečná pro zajištění účinné kontroly.
Kontrola vykonávaná obcemi v přenesené působnosti, stejně jako jinými kontrolními orgány, bude prováděna na základě zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. V případě ostatních kontrolních orgánů se jedná např. o kontrolu živnostenského úřadu podle zákona č.455/1991 Sb., živnostenský zákon, ve znění pozdějších předpisů, nad dodržováním podmínek provozování živnosti u provozovatelů zařízení, kontrolu stavebního úřadu podle zákona č. 50/1976 sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů, nad dodržováním povinností týkajících se stavby zařízení, kontrolu finančních úřadů atd.
K § 23
Stanoví se působnost Policie České republiky a obecní policie při zajišťování dodržování tohoto zákona.
Stanoví se oprávnění policistů a strážníků obecní policie, a to vstupovat v zařízení do všech prostor, vyžadovat předložení průkazu a nahlížet do evidence vedené provozovatelem zařízení.
K § 24
V případech, kdy se vyžaduje předložení dokladů vydaných v zahraničí, musí být pravost podpisu a otisku razítka v nich obsažených úředně ověřena. S ohledem na nezbytnost zajistit slučitelnost návrhu s právem Evropské unie se vymezuje, na které případy se nevztahuje povinnost úředního ověření pravosti úředních razítek a podpisů na originálech předkládaných dokladů.
K § 25
S ohledem na přijetí evropského práva v oblasti volného pohybu i státy EHS a prostřednictvím mezinárodní smlouvy i v případě Švýcarska se vymezuje, že stejné postavení jako občan členského státu EU má i občan jiného státu Dohody o EHS a občan Švýcarské konfederace. Obdobná úprava je stanovena i pro právnické osoby.
K § 26
S ohledem na § 8 obecního zřízení se výslovně stanoví, kdy je působnost vykonávaná orgány obcí působností přenesenou.
K § 27
Ustanovení obsahuje zmocnění k vydání prováděcích právních předpisů. Navazuje na § 5 odst. 3, § 7 odst. 6, § 8 odst. 2, § 9 odst. 6 a § 10.
K § 28
Zákon záměrně stanoví dostatečnou (šestiměsíční) lhůtu, v jejímž průběhu budou mít dotčené osoby možnost se s novou právní úpravou seznámit a přizpůsobit se novým požadavkům. Je nutné přihlédnout k tomu, že zákon upravující otázky právní úpravou doposud neřešené bude představovat radikální změnu v oblasti prostituce a kratší lhůta se jeví nepřiměřená.
Po dobu šesti měsíců ode dne účinnosti zákona nebude postihován provozovatel zařízení za to, že zařízení nesplňuje stavebnětechnické a jiné tímto anebo jiným zákonem stanovené požadavky.
K § 29
Zákon č. 241/1922 Sb., o potírání pohlavních nemocí, ve znění zákona č. 158/1949 Sb. a zákona č. 88/1950 Sb., nebyl dosud generálně derogován, jeho platné znění je však značně omezeno (obsahuje pouze tři ustanovení – viz
K § 30
Účinnost zákona je navržena tak, aby nedošlo ke kolizi této právní úpravy s Úmluvou o potlačování obchodu s lidmi a využívání prostituce druhých osob a jejím závěrečným protokolem ze dne 21. března 1950.
V Praze dne 20. července 2005
předseda vlády
ministr vnitra
1) Zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů.
2) Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
3) Zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
4) Zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů.
5) § 6 odst. 1 písm. c) a § 6 odst. 2 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů.
6) § 2 odst. 2 obchodního zákoníku.