Návrh z. o náhradním výživném

Nárůst agendy soudů v péči o nezletilé děti je výrazný. Zatímco v roce 1990 bylo ve věci výchovy a výchovných opatření rozhodováno o 64 tis.právech, v roce 2003 téměř o 90 tis.Počet rozhodnutí o výživném přesáhl hranici 100 tis. v roce 1999 a v roce 2003 dosáhl počtu 110 tis. V řízení o výchově byly nezletilé děti v roce 2003 svěřeny do výchovy 21 369 matkám a 1 807 otcům. Tomu odpovídají i počty rozhodnutí o výživném, které bylo uloženo druhému z rodičů. Vyživovací povinnost byla uložena 19 363 otcům a 1 807 matkám. Délka soudního řízení ve věci výchovy a výživy se několik let po sobě jdoucích pohybuje nejčastěji mezi 2-3 měsíci (4 tis.věcí), dalších 4 tisíce věcí bývá vyřízeno do 12 měsíců. Na více než 2 roky se řízení každoročně prodlužuje přibližně v 500 případech. Pravomocné rozhodnutí soudu o tom, kterému z rodičů bude dítě svěřeno do výchovy a jaké výživné je povinen platit rodič nežijící s dítětem ve společné domácnosti, bohužel zaopatření oprávněných dětí v mnoha případech neřeší.

Vymahatelnost práva na plnění vyživovací povinnosti

Vymahatelnost práva je v ČR obecně na nízké úrovni. V případech nezaopatřených dětí však neplnění vyživovací povinnosti a její nedobytnost představuje závažný problém spočívající v ohrožení řádného vývoje dítěte, a to jak pro finanční nedostupnost vzdělávacích, sportovních a kulturních aktivit nutných k rozvoji dítěte, tak maximální pracovní vytíženost matek. K ohrožení řádného vývoje dítěte přispívá i chudoba neúplných rodin. Známá je neochota zaměstnavatelů najít pro osamělé matky odpovídající pracovní zařazení. S mimořádnými problémy je tak zajišťováno zabezpečení alespoň základních potřeb dětí - bydlení, stravy a ošacení. Výživné tedy chybí nejen k uhrazování běžných potřeb dítěte, ale i dalších potřeb prospěšných k jeho všestrannému rozvoji (R 5/1991). Dle sdělení z řad advokátů je výživné vyměřováno zpravidla v částce, která představuje 15% z příjmu povinného. Výše výživného činí v ČR  průměrně 1570 Kč měsíčně. Skutečná výše nákladů na zajištění základních potřeb dítěte činí měsíčně podle údajů ČSÚ 6 350 Kč.

Až do roku 2001 byl v ročence soudních agend vykazován počet návrhů na výkon rozhodnutí dlužného výživného srážkami ze mzdy. Po roce 1989 počet návrhů postupně klesal až na hranici 10 tis. a od té doby není sledován.

Zanedbání povinné výživy

Vzestupný trend je dlouhodobě zaznamenáván u počtu osob odsouzených za neplnění vyživovací povinnosti podle § 213 trestního zákona. Od roku 1983 stoupl jejich počet šestinásobně. V roce1983 činil 973 odsouzených, v roce 1993 již 1986 odsouzených a v roce 2003 pak bylo odsouzeno 6854 osob, z toho 583 žen. Opakovaně bylo odsouzeno 1154 osob. Pravomocné odsouzení povinného ale neznamená, že oprávněné dítě nebo studující se svého práva domohou. Stranou pozornosti zůstává, že judikatura považuje dlouhodobé neplnění vyživovací povinnosti či pravomocné odsouzení za trestný čin zanedbání povinné výživy za závažný způsob zanedbání rodičovské povinnosti (R 41/1976), dále i to, že dlouhodobým neplněním výživného je oprávněná osoba vydána stavu nouze. Tato okolnost podmiňující použití vyšší trestní sazby je naplněna i tehdy, když hrozící nouze byla odvrácena matkou dítěte na úkor uspokojování jejích vlastních potřeb a při mimořádném pracovním vypětí, popř. poskytnutím státního příspěvku na výživu dítěte (R 42/1982).

Tam, kde povinný neplní dobrovolně, ani trest, ani výkon rozhodnutí nepřináší účinnou nápravu. Vymáhání výživného je nedokonalý právní nástroj státního donucení, zejména v případech, kdy povinný má prokázat příjmy z jiné než závislé činnosti, zejména z podnikání. Problémy jsou větší, než je tomu u stanovení výše výživného. Pro účely stanovení výše výživného byla po mnoha diskuzích prolomena zásada mlčenlivosti finančních úřadů a uložena jim povinnost poskytnout údaje o základu daně z příjmu, z podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti, z kapitálového majetku, z pronájmu a ostatních příjmů fyzické osoby. Je však třeba podotknout, že výše základu daně může být zkreslená, ať již z důvodu neschopnosti podnikatele nebo jeho úmyslným jednáním. Naproti tomu, jde-li o vymáhání výživného pro nezletilé dítě, pomůže soud, a to na žádost účastníka, pouze při zjišťování bydliště povinného. Plátce mzdy nebo jiného příjmu povinného nebo peněžní ústav, u něhož má povinný své účty a čísla účtů, může soud zjišťovat jen dotazem na povinného. Sankcí za neuvedení nebo zkreslení požadovaných údajů je uložení pořádkové pokuty. Z výčtu způsobu výkonu rozhodnutí přicházejí v úvahu srážka ze mzdy jak pro běžné, tak dlužné výživné, přikázání pohledávky z účtu peněžního ústavu nebo prodej nemovitých nebo movitých věcí pouze pro dlužné výživné.

Náhradní (zálohované) výživné

Problém úniku před plněním pravomocných rozhodnutí, jimiž bylo určeno výživné pro děti, není nový. Proto byly činěny kroky, aby potřebným dětem bylo ze strany společnosti pomoženo. Stát v rámci svých možností potřeby pravidelně zabezpečoval, ale nepřevzal vyživovací povinnost rodičů na sebe. Posléze to, co poskytl − plnění za jiného − vymáhal zpět. Plnění za jiného není věcí soukromému právu neznámou a stát se jako věřitel dlužného výživného nachází v lepší pozici než nezaopatřené dítě. Po druhé světové válce bylo zálohované výživné upraveno zákonem č.57/1948 Sb., o zálohování výživného dětem. Ten byl nahrazen v roce 1952 zákonem č.69/1952 Sb., který zavádí příspěvek na úhradu osobních potřeb dětí.

Zákon č. 94/1963 Sb., o rodině, upravuje zálohované výživné v § 101 a 102 jako splnění výživného za jiného s následným regresem. Státní orgán je oprávněn svým jménem požadovat úhradu plnění, pokud splnil za povinného zcela nebo zčásti to, co bylo povinností, ale nárok oprávněného na něj přímo nepřechází. Stejná úprava byla promítnuta do zákona č.121/1975 Sb., o sociálním zabezpečení, a zákona č.100/1988 Sb. o sociálním zabezpečení, a konkretizována v příslušných vyhláškách. Zálohování výživného bylo prováděno pevnou částkou odstupňovanou podle věku dítěte.

Současná úprava

Změna přichází se zákonem č.463/1991 Sb., o životním minimu, na který navazuje zákon č.482/1991 Sb., o sociální potřebnosti. Těmito zákony bylo zálohované výživné přeměněno v příspěvek na výživu a začleněno do systému dávek sociální potřebnosti vázaných na životní minimum. Problematičnost současné konstrukce příspěvku na výživu podle § 5 zákona o sociální potřebnosti spočívá v tom, že životní minimum je v příslušném zákoně charakterizováno jako dávka krátkodobé povahy, tedy pro pokrytí krátkého období finanční nedostatečnosti, nikoli na dlouhodobé pokrytí nákladů na výchovu a výživu nezaopatřeného dítěte. Ke stanovenému výživnému se nepřihlíží, přesto, že „v případě nezletilých dětí nejde jen o uhrazování výživy, ale i o uspokojování dalších hmotných potřeb (oblečení), kulturních potřeb, získání a prohlubování vzdělání včetně pěstování individuálních zájmů dítěte.“ (R 30/1990). Současná výše příspěvku na výživu je stanovena výší rozdílu mezi příjmem dítěte a jeho životním minimem. V případě, že z úhrnu příjmů společně posuzovaných osob připadne na dítě částka vyšší než je jeho životní minimum na osobní potřeby, příspěvek poskytován není. Je-li částka připadající na dítě nižší než jeho životní minimum, je příspěvek poskytován v částce do vyrovnání životního minima oprávněného dítěte.

Postavení druhého rodiče, hmotně zabezpečeného tak, že jeho příjem včetně sociálních dávek, ale bez přihlédnutí k výživnému na nezaopatřené dítě, přesahuje společně posuzované hranice životního minima, poskytování příspěvku nepřipouští a dítě, které má právní nárok na výživné, výživné nebo jeho alikvotní část nedostává.Výše příspěvku není tedy omezena, jak by s ohledem na jeho charakter bylo logické, výší výživného stanoveného soudem, ale dle znění zákona výší rozdílu mezi příjmem dítěte a jeho životním minimem.

Počet nezaopatřených dětí pobírajících příspěvek na výživu postupně stoupá:

*) V tomto roce změnilo MPSV ČR statistického ukazatele a vykazuje počet poskytnutých dávek 121 tis. Počet 28 tis.dětí je dán odhadem VÚMPSV ČR.

Průměrný měsíční příspěvek na výživu představuje přibližně 20% průměrného výživného (1570 Kč) a 5% z ročních nákladů na základní potřeby dítěte (6570 x 12=78840).

Při analýze důvodů poklesu porodnosti je jako jeden z důvodů uváděn i ekonomický dopad na rodinu. Finanční náklady s výchovou a výživou dítěte spojené byly vypočteny ze statistiky ČSÚ. Dále se uvádí srovnání vypočtených nákladů se současným životním minimem na osobní potřeby nezaopatřeného dítěte.

Výše příspěvku na výživu, který je vyplácen do životního minima dítěte, se v tomto světle jeví jako nedostatečná. Navíc, při stanovení podmínek pro jeho přiznání, jsou z příspěvku na výživu vyloučeny všechny nezaopatřené děti oprávněné pobírat výživné, jestliže příjem rodiče, se kterým žijí ve společné domácnosti, a sociálních dávek, které pobírá, dosahuje částky jeho životního minima na osobní potřeby. O výši životního minima dvoučlenné domácnosti informuje následující tabulka:

Životní minimum dvoučlenné domácnosti podle věku dětí

Tento příklad byl vybrán, s ohledem na 65% zastoupení rodin s 1 dítětem v souboru neúplných rodin. Další propočty se od této skutečnosti odvíjejí.

Pokus změnit dosavadní nevyhovující úpravu byl učiněn v roce 2001, kdy byl skupinou poslanců podán návrh zákona o náhradním výživném a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (tisk č. 848). K tomuto návrhu zákona zaujala stanovisko vláda usnesením ze dne 14. března 2001 č. 240. Vláda v tomto usnesení vyjádřila souhlas s principy navrhované úpravy, avšak upozornila na potřebu dořešit řadu otázek; přitom nabídla při dopracování návrhu zákona svou součinnost. K tomuto dopracováni však již nedošlo a návrh zákona schválen nebyl.

2. Navrhovaná úprava

Navrhuje se poskytovat místo příspěvku na výživu náhradní výživné ve výši tří čtvrtin výživného stanovaného soudem, jde-li o dítě mladší 10 let, a plné výživné stanovené soudem, je-li dítě starší 10 let, nejvýše však v částce 1,5 násobku částky potřebné k zajištění výživy a ostatních základních potřeb stanovené podle věku oprávněné osoby. Tedy pro děti do 6 let věku 2 580,- Kč, do 10 let věku 2 880,- Kč., do 15 let věku 3 405,- Kč a do 26 let věku 3 735,‑ Kč. Nárok na náhradní výživné má neúplná rodina, pokud součet jejich společných příjmů je menší než trojnásobek životního minima společně posuzovaných osob. O situaci neúplné rodiny s jedním dítětem v daných věkových kategoriích informuje následující tabulka:

Uvedené údaje jsou stochastické. Při výpočtu byl brán v úvahu počet neúplných rodin s jedním dítětem v souboru neúplných rodin (65%), doba trvání manželství od jeho uzavření do rozvodu (66%manželství je rozvedeno do 15 let), rozložení jednotlivých věkových jednotek osob do 26 let, přičemž děti do 15 let jsou zastoupeny 42%, mladí lidé do 26 let 48% osob.

3. Finanční dopad

V tabulce uvedené v bodu 2 je uveden maximální náklad ve výši 1,54 mld. Kč za rok. Od tohoto údaje je třeba odečíst jednak dosavadní náklad na příspěvek na výživu dítěte (cca 120 mil. Kč), jednak je třeba vzít v úvahu, že ne každé stanovené výživné dosahuje maximálně možné výše navrhovaného náhradního výživného (dá se odhadnout, že skutečně stanovené výživné bude dosahovat cca až 2/3 možného náhradního výživného). Přechodem nároku na výživné na stát se získá cca 1/3 stanoveného výživného. Zápočtem náhradního výživného do příjmů pro účely státní sociální podpory a dávek sociální péče dojde též ke snížení nákladů na tyto dávky. Náklad spojený s návrhem zákona tak představuje ročně cca 500 mil. Kč, které představují výdaj hrazený ze státního rozpočtu.

Předpokládané náklady na úhradu náhradního výživného dle krajů

Podle předkládaného návrhu zákona by počet oprávněných dětí stoupl v jednotlivých krajích o 43% a v absolutních číslech by se pohyboval v rozmezí cca od 1 tis.dětí v kraji Plzeňském po cca 9 tis.v kraji Moravskoslezském.Finanční dopad na jednotlivé kraje se v maximálních částkách pohybuje v rozmezí od 41 mil. Kč až k částce 363 mil.Kč.Pokud jde o odhad skutečně zvýšených nákladů na náhradní výživné pohybují se od 13 mil.Kč do 117 mil.Kč.Podrobné údaje přináší shora uvedená tabulka.Finanční nároky na územní jednotky krajů vykazují ještě výraznější rozdíly od několika desítek až po několik tisíc oprávněných dětí a ve finančních částkách se pohybují v rozmezí několika set tisíc až několik milionů Kč.

Podobné úvahy lze uplatnit při stanovení finančních dopadů na rozpočty jednotlivých krajů.Je však třeba zdůraznit, že jak v počtu dětí, které pobírají příspěvek na výživu podle zákona o sociální potřebnosti, tak ve vynaložených nákladech jsou výrazné rozdíly. Např. v kraji Moravskoslezském pobírá příspěvek cca 6 tis.dětí, zatímco v Plzeňském kraji je takových dětí přibližně 600.

Na rozpočet obcí nebude mít nevrhovaný zákon dopad.

4. Soulad navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem ČR

Navrhovaný zákon je v souladu s ústavním pořádkem ČR, zejména s ustanovením čl.  32 Listiny základních práv a svobod, které garantuje ochranu práv dětí a právo na pomoc státu.

5. Soulad navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami a s akty práva Evropské unie

Zvláštní ochranu dětí a mladistvých zabezpečují zejména Úmluva o právech dítěte (zejm. čl. 3 a 27), Evropská sociální charta (čl. 17), Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech (čl. 10) a Doporučení rady Evropy č.R(82)2 o zálohových platbách výživného na dítě státem, které bylo přijato Výborem ministrů RE 4.února 1982. Navrhovaný zákon je v souladu s těmito mezinárodními dokumenty, které naplňuje. Navrhovaná úprava není v rozporu s právem EU, které v této oblasti poskytuje volnost vnitrostátnímu zákonodárci; je proto slučitelná s právem EU.

6. Uplatnění Doporučení rady Evropy R č.(82)2 v národním právu

Doporučení Rady Evropy č. R (82)8 nabádá státy garantovat dávky výživného pro nezaopatřené děti, pokud povinná osoba tuto povinnost neplní. Doporučuje státům, aby založily systém zálohových plateb výživného dětem, který by respektoval principy uvedené v Dodatku k uvedenému doporučení. Rakousko zavedlo tento systém již v roce 1976 Spolkovým zákonem o platbách zálohy na výživu dětí ( Unterhaltsvorschussgesetz), který byl novelizován v roce 1985 (BGBl. Nr. 451/1985). Podle tohoto zákona má dítě právo dostávat zálohové platby, pokud splňuje následující podmínky: rakouskou státní příslušnost, nezletilost, povinná osoba stanovené výživné neplatí nebo plní jen částečně a existuje-li vynutitelný nárok, včetně neúspěšných pokusů o jeho vynucení. K finanční situaci rodiče, kterému bylo dítě svěřeno do péče a žije s ním ve společné domácnosti, se nepřihlíží. Měsíční výška těchto zálohových plateb je ekvivalentem výšky stanovené ve vynutitelném nároku. Horní hranice částky odpovídá výši sirotčího důchodu v systému sociálního pojištění, minimální hranice stanovena není. Jinak je tento právní institut založen na občanském právu a vztahuje se pouze na rakouské občany; na systém sociálního zabezpečení vázán není.

Zálohování plateb výživného nezaopatřeným dětem, pokud povinný rodič neplní, je garantováno např. i v Dánsku.