Novela energetického zákona

1. Dosavadní stav právní úpravy a její zhodnocení

Zákon č. 458/2000 Sb. v platném znění vytváří právní rámec pro regulaci v dotčených energetických odvětvích, stanoví pravidla pro podnikání, práva a povinnosti jednotlivých účastníků trhu s energií a pravidla pro uplatňování role státu v těchto odvětvích. Jeho ustanovení, po rozsáhlé novele provedené zákonem č. 670/2004 Sb., by měla být v souladu s právem EU. Podle zpracovatele uvedené novely, schválené Poslaneckou sněmovnou koncem minulého roku, byly jedním – a to základním – důvodem k novelizaci energetického zákona nové Směrnice platné v EU. Druhým důvodem byly nashromážděné zkušenosti a poznatky z dosavadního uplatňování zákona v praxi, protože se ukázalo, že některá ustanovení platného zákona je třeba zpřesnit či jinak upravit. Tyto navrhované změny byly výsledkem tříletých zkušeností s uplatňováním zákona v jednotlivých sektorech energetiky. Nebyly však projednávány se zástupci odběratelů a proto zkušenosti z tohoto sektoru zákon nereflektuje.

Základní principy, na nichž je zákon postaven platí v zemích EU stále, ale některé z nich byly rozšířeny a upraveny v zájmu zavedení jednotného trhu s elektřinou a s plynem v rámci zemí EU. Konečným cílem nových pravidel daných směrnicemi EU je ochrana stability a bezpečnosti zásobování elektřinou a plynem a zajištění obrany jednotlivých subjektů – zejména konečných zákazníků – před nežádoucími vlivy a tendencemi spojenými s monopolním chováním.

Zákon č. 458/2000 Sb. i po provedené poslední rozsáhlé novele obsahuje nadále některé principy, které byly do právní úpravy v oblasti energetických odvětví zahrnuty jeho předchůdcem, tj. zákonem č. 222/1994 Sb. Jedná se zejména o povinnost odběratelů elektřiny podílet se na účelně vynaložených nákladech spojených s připojením k distribuční soustavě a se zajištěním požadované dodávky a o úhradu nákladů spojených se zřízením přípojek a zajišťováním provozu a údržby těchto přípojek. Dále se jedná o povinnost úhrady přeložek rozvodných zařízení ze strany toho, kdo potřebu přeložky vyvolal. Zavedení těchto povinnosti bylo zdůvodněno tím, že zvýšené náklady spojené s těmito činnostmi by se musely promítnout do ceny elektrické energie a tím by byly hrazeny i těmi odběrateli, kteří nikdy nepožadují zvýšení příkonu či nevyvolali potřebu přeložek. Předkladatelé zákona vůbec nebrali v úvahu námitky uplatňované zástupci jedné z největších skupin odběratelů – měst a obcí, kteří toto zdůvodnění považovali za diskriminaci nových odběratelů, protože stávající odběratelé takové poplatky do té doby neplatili. V roce 2000 byl při projednávání zákona č. 458/2000 Sb. výše uvedený princip, přes nesouhlas měst a obcí, ze strany zpracovatele zákona nadále uplatňován a následně prosazen. Ke změně přístupu k požadavkům Svazu měst a obcí ČR na změnu výše uvedených principů nedošlo ani v roce 2004 při projednávání novely tohoto zákona. Předkladatel opětovně zdůrazňoval, že nelze považovat za zcela spravedlivé, aby se na úhradě těchto nákladů podíleli i ti zákazníci, kteří z toho nemají žádný prospěch. Nově je odmítnutí zdůvodňováno i tím, že úhrada uvedených nákladů v současné době tímto způsobem probíhá což znamená, že ti zákazníci, kteří takto své náklady uhradili, by toto mohli považovat za diskriminaci. Že tento stav platí až od roku 1994 a však předkladatel zamlčel.

Uvedené argumenty předkladatele nakonec vedly k tomu, že po hlasování zůstal v oblasti elektroenergetiky zachován současný stav povinností odběratelů podílet se na účelně vynaložených nákladech spojených s připojením k distribuční soustavě. V oblastech plynárenství a teplárenství však tyto povinnosti byly zrušeny. K řešení problematiky přípojek bylo přistoupeno opačně. Změna byla odsouhlasena v oblasti elektroenergetiky, nikoliv však v oblastech plynárenství a teplárenství.

2. Důvody navrhované úpravy

Evropská rada a Evropský Parlament po poměrně dlouhém a složitém období vyjednávání dospěly k přijetí nových směrnic stanovujících pravidla trhu s elektřinou a s plynem. Pro oblast elektroenergetiky se jedná o Směrnici 2003/54 o společných pravidlech vnitřního trhu s elektřinou, která byla schválena 26. 6. 2003 a pro oblast plynu o Směrnici 2003/55, o společných pravidlech vnitřního trhu s plynem, která byla schválena 26. 6. 2003.

Žádná z těchto Směrnic neobsahuje povinnost odběratelů podílet se na účelně vynaložených nákladech spojených s připojením k distribuční soustavě a se zajištěním požadované dodávky a povinnost úhrady nákladů spojených se zřízením přípojek a zajišťováním provozu a údržby těchto přípojek. Neobsahují ani povinnost úhrady přeložek rozvodných zařízení ze strany toho, kdo potřebu přeložky vyvolal

Naopak obě Směrnice obsahují následující článek:“ Členské státy vytvoří vhodné a účinné mechanismy pro regulaci, kontrolu a transparentnost, tak aby zabránily jakémukoli zneužívání dominantního postavení, zejména ke škodě spotřebitelů, a jakémukoli bezohlednému chování.“ Explicitní zahrnutí tohoto článku do zákona č. 458/2000 Sb. neexistuje zřejmě proto, že řada ustanovení zákona je s ním v rozporu.

Z uvedených důvodů je navrhováno zrušení povinností odběratelů podílet se na účelně vynaložených nákladech spojených s připojením k distribuční soustavě a se zajištěním požadované dodávky (dále připojovací poplatek). Tento návrh podporují dále tyto důvody:

• Odběrateli, který uhradil připojovací poplatek nevznikne podíl na majetku dodavatele i když do něj touto formou vložil svůj kapitál.

• Nový odběratel zajišťuje dodavateli nárůst odbytu energie a tím i nárůst zisku. Odběratel se ale na zisku dodavatele nepodílí přesto, že tento zisk roste v důsledku investice jejíž rozhodující část neuhradil dodavatel, ale on formou připojovacího poplatku.

• Odběratel, který uhradil připojovací poplatek nemá proti odběratelům, kteří připojovací poplatky nehradili, a těch je většina, levnější dodávky energií.

• Každá nová investice se po uvedení do provozu stane součástí nákladů provozovatele na dodávky energii a jako taková se ve formě odpisů plně promítne do ceny energie účtované odběratelům. Tuto cenu pak hradí všichni odběratelé, odběratel který uhradil připojovací poplatek tak novou investici dodavatele hradí podruhé.

• Odběratel není schopen zkontrolovat oprávněnost či účelnost, ale ani výši připojovacích poplatků a tak se souhlasem státu hradí distribučním společnostem mnohdy značně přemrštěné náklady.

• V oblasti distribuce elektrické energie, ale i plynu panuje jednoznačně monopolní prostředí. Úkolem energetického zákona by mělo být stanovení podmínek, které nahradí neexistující konkurenci a tím možnému monopolnímu chování zabrání. Z tohoto pohledu je úhrada připojovacích poplatků podmínka, která nejenže monopolnímu chování distributoru nebrání, ale toto chování dokonce podporuje. V oblasti dodávek tepla, kde existují další dodavatelé schopni dodávat teplo za nižší ceny, se žádné připojovací poplatky neuplatňují vzhledem k fungování trhu.

• Důvodem pro uplatňování připojovacích poplatků má být i zamezení zbytečným investicím, které by dodavatelé museli realizovat na základě přemrštěných požadavků odběratelů na dodávky. Úhradou poplatků však jsou trestáni preventivně všichni a ne pouze ti, kteří neodeberou to co původně požadovali. Přitom mají dodavatelé dostatečný právní prostor pro ošetření možných nenaplněných vysokých požadavků na odběr v rámci smlouvy o připojení či v rámci smlouvy o dodávkách.

Rovněž povinnost úhrady nákladů spojených se zřízením přípojek a zajišťováním provozu a údržby těchto přípojek nemá oporu ve výše uvedených směrnicích ES a je s těmito směrnicemi v rozporu.

Argumenty, že náklady na zřízení přípojky by se promítly do cen všem zákazníkům a nebo, že přípojka je zařízením odběratele a náklady na její zřízení se nepromítají do ceny energie, které jsou uváděny pro podporu přijatého způsobu financování přípojek, jsou argumenty podporující zneužívání monopolního postavení dodavatelů.

Pro rozhodující část stávajících odběratelů přípojky zřídili a jejich provoz a údržbu zajišťují dodavatelé. Náklady na provoz a údržbu těchto přípojek, ale i náklady na jejich zřízení ve formě odpisů, jsou součásti ceny energie, kterou hradí všichni odběratelé. Tuto cenu samozřejmě hradí i všichni noví odběratelé, kteří si přípojky pořídili vlastním nákladem. Tím na jedné straně vzniká této skupině odběratelů škoda, na druhé straně pak rostou dodavatelům příjmy a zejména zisk a to bez toho, že by se o tento růst zisku svoji podnikatelskou činností zasloužili.

Situace ve zřizování přípojek v oblasti elektroenergetiky již dospěla do stadia, kdy v honbě za snižováním investičních nákladů, a tím za zvyšování zisku, jsou u dodavatelů přijímána absurdní technická řešení. Na příklad u výstavby řadových rodinných domů se již nepoužívá klasické zasmyčkování hlavního uličního vedení, ale toto vedení je ukončeno na začátku řady domů a ty se od tohoto bodu napojí každý svojí vlastní přípojkou. Podle zákona č. 458/2000 Sb. pak tyto přípojky plně uhradí odběratelé, v případě zasmyčkování by musel 40 % nákladů uhradit dodavatel.

Podle zákona by měl realizaci tepelné přípojky, stejně jako přípojky el. energie či plynu, hradit odběratel. V případech, kdy má dodavatel tepla na trhu konkurenci, která je schopna poskytnout levnější dodávky tepla, neexistuje, že by po novém odběrateli požadoval zřízení tepelné přípojky. Pokud v tomto případě přípojku nezřídí na svoje náklady dodavatel, tak tohoto odběratele nezíská. U dodavatelů elektrické energie a plynu tento princip nefunguje proto, že tito dodavatelé mají na svoje dodávky monopol a s odběratelem se nemusí díky zákonu bavit. Je proto nezbytné, aby jim realizaci přípojek pro potřeby domácností a malých zákazníků minimálně v délkách, které se nemohou negativně projevit v jejich hospodaření, uložil zákon. Při úhradě přípojek ze strany dodavatelů bude navíc dána záruka efektivního vynakládání prostředků a také toho, že se přípojky nestanou příčinou ohrožení života a zdraví osob či poškození majetku. Především od kategorie domácností a malých zákazníků je obtížné očekávat, že by tyto podmínky splňovali.

Zákon č.458/2000 Sb. ukládá, že přeložky rozvodných zařízení zajišťuje jejich vlastník na náklady toho, kdo potřebu přeložky vyvolal. Přeložkou se podle zákona rozumí dílčí změna trasy vedení nebo přemístění některých prvků zařízení. Uvedená dílčí změna trasy ve většině případů spočívá v tom, že se staré vedení ve dvou bodech přeruší a v těchto dvou bodech se napojí nové vedení umístěné v jiné, převážně delší trase. Výběr materiálu použitého na přeložku (jeho dimenze, kvalitu, cenu), výběr zpracovatele projektu i dodavatele vlastní realizace provádí vlastník překládaného zařízení. Ten kdo potřebu přeložky vyvolal nemá možnost tyto náklady jakýmkoliv způsobem ovlivnit, ale musí je v plném rozsahu uhradit. Takto realizována přeložka ve většině případů znamená podstatné zhodnocení překládané části zařízení, tzn. vlastník překládaného zařízení se tímto způsobem obohacuje na úkor toho, kdo přeložku vyvolal. Naprosto specifická situace však nastává, když přeložku zařízení vyvolává majitel nemovitosti na které je toto zařízení umístěno.

Práva vlastníků zařízení k dotčeným nemovitostem jsou v podstatě převzata z dříve platných předpisů a to ze zákona č. 438/1919 Sb., o státní podpoře při zahájení soustavné elektrisace a ze zákona č. 79/1957 Sb., elektrizační zákon. Tyto zákony však současně s právy vlastníků zařízení na užívání cizích nemovitostí řešily i práva majitelů nemovitostí a s tím související problematiku přeložek takto:

• Zákon č. 438/1919 Sb. § 9 Výkon užívacích práv

1. Elektrické podniky všeužitečné mohou pro zřizování a udržování rozvodných sítí a jich příslušenství užívati pozemků nacházejících se ve správě veřejné v mezích § 7. jen tehdá, netrpí-li tím užívání, jemuž pozemky ty podle svého určení slouží a nejsou-li tím dotčeny důležité veřejné zájmy (doprava, provoz, slaboproudá státní zařízení a pod.).

2. Užívání pozemku při stavbě a provozu elektrických zařízení nesmí překážeti jeho vlastníku neb užívateli v právu na pozemku hospodařiti neb jím nakládati (jej měniti, zastavěti a pod.). Vyžaduje-li nakládání pozemkem odstranění neb změnu elektrického zařízení, neb mohlo-li by elektrické zařízení býti při tom poškozeno, musí vlastník neb užívatel pozemku nejpozději 4 týdny před početím prací vlastníka elektrického zařízení o zamýšleném nakládání s pozemkem zpraviti.

Vlastník elektrických zařízení musí pak včas na vlastní útraty potřebné opatřiti, po případě zařízení přemístiti.

Nestačí-li k tomu 4 nedělní lhůta, může býti lhůta na žádost vlastníka elektrického zařízení politickým úřadem prvé stolice, při pozemcích železničních železniční správou, prodloužena, nejdéle však na 3 měsíce. O podání žádosti třeba vlastníka neb užívatele pozemku současně zpraviti.

Nebyla-li zamýšlená změna na pozemku ohlášena vinou vlastníka neb užívatele pozemku, aneb nebyla-li ohlášena včas a jsou-li opatření vlastníka neb užívatele pozemku trvání neb provozu elektrického díla na újmu, jest tento povinen škodu nahraditi.

3. Rovněž jest vlastník neb užívatel pozemku povinen škodu nahraditi, jestli úmyslně nesprávným sdělením o zamýšleném použití pozemku způsobil odstranění, neb přeložení elektrického zařízení, aneb jestli zamítl opatření vlastníkem elektrického zařízení navržené, jímž by se bylo žádaného účelu dosáhlo, aniž by bylo třeba elektrické zařízení měniti, a když se vlastník elektrického zařízení současně nabídl, že ponese větší náklady, které tím případně vlastníku neb užívateli pozemku vzejdou.

• Zákon č.79/1957 Sb. § 26

(2) Ocitne-li se věcné břemeno změnou okolností, za kterých vzniklo, v hrubém nepoměru k výhodě energetického podniku, lze se domáhat, aby energetický podnik vedení změnil nebo přeložil. Nedojde-li k dohodě, rozhodne o změně (přeložení) a o úhradě nákladů s tím spojených výkonný orgán krajského národního výboru.

K uvedenému je nutno dodat, že v případech soukromých osob, které neobdržely za zřízení věcného břemene náhradu, nesl náklady s přeložkou energetický podnik. Uvedený způsob úhrady přeložek platil i pro plynárenství a tepelná zařízení

• Zákon č.222/1994 Sb.

Potvrzuje, že oprávnění k cizím nemovitostem, jakož i omezení jejich užívání, která vznikla před účinností tohoto zákona, zůstávají nedotčena. Skutečnost, že tato oprávnění byla ze zákona doprovázena neoddělitelnými  povinnostmi energetického podniku vůči majitelům nemovitostí již tento zákon potlačil. Navíc povinnost zajištění přeložek energetických zařízení nákladem jejich vlastníků byla přesunuta na majitele nemovitostí, tj. na ty kteří bez jakéhokoliv nároku na odměnu nesou na svých nemovitostech omezující věcná břemena.

• Zákon č.458/2000 Sb.

Oprávnění k cizím nemovitostem zůstávají zachována v rozsahu daném zákonem č. 222/1994 Sb.

Z výše uvedeného je zřejmé, že tvůrci socialistického zákona si v roce 1957 nedovolili práva vlastníků nemovitostí daná předchozím zákonem omezit tak, jak to za platnosti Listiny základních práv a svobod učinil tvůrce zákona v roce 1994 a následně v roce 2000. Přenesení povinnosti úhrady přeložek na toho kdo přeložku vyvolal bylo do tohoto zákona včleněno v rozporu s Listinou základních práv a svobod, která stanoví, že vlastnictví nesmí být zneužito na újmu práv druhých a nebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Věcná břemena, která v minulosti vznikla byla v té době doprovázena podmínkami za kterých je bylo možné zrušit. Pokud by měla uvedená věcná břemena platit i v současnosti, pak musí platit i podmínky za kterých vznikla. V současné době však nejenže tyto podmínky neplatí, ale vlastníku nemovitosti jsou dodatečně ukládány další povinnosti, které jeho práva dále omezují ve prospěch monopolních zájmů vlastníků rozvodných zařízení. Tím, dochází mimo porušování Listiny základních práv a svobod i k neplnění výše citovaných směrnic ES dle kterých mají členské státy vytvořit účinné mechanismy bránící jakémukoliv bezohlednému chování.

2. Soulad navrhované úpravy s ústavním pořádkem ČR a s mezinárodními smlouvami

Navrhovaná úprava zabezpečuje plný soulad energetického zákona se Směrnicí 2003/54/EC o společných pravidlech vnitřního trhu s elektřinou, Směrnicí 2003/55/EC o společných pravidlech vnitřního trhu se zemním plynem a s Listinou základních práv a svobod.

Při přípravě tohoto návrhu novely energetického zákona se vycházelo zejména z výše uvedených směrnic a z poznatků odběratelů získaných při uplatňování energetického zákona v praxi.

4. Předpokládaný hospodářský a navrhované finanční dosah úpravy na státní rozpočet

Navrhovaná novela zákona nevyvolá žádné nároky na státní rozpočet. Dojde k úsporám veřejných rozpočtů. Nebude mít dopady na životní prostředí.