Novela z. o spořitelních a úvěrních družstvech

A. Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace podle obecných zásad

Z důvodu udělené výjimky nebylo hodnocení dopadů regulace podle obecných zásad provedeno.

B. Důvod předložení návrhu zákona a jeho základní charakteristika

Návrh zákona novelizuje zákon č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o spořitelních a úvěrních družstvech“).

Návrh předkládané novely zákona o spořitelních a úvěrních družstvech byl připraven Ministerstvem financí ve spolupráci s Českou národní bankou.

I. Důvod a cíle předložení návrhu zákona

Mise FSAP Mezinárodního měnového fondu (dále jen „FSAP MMF) provedla v roce 2011 hodnocení stability úvěrových institucí v České republice. Mise FSAP MMF ve vztahu k sektoru družstevních záložen dospěla k závěru, že na rozdíl od zahraničí je průměrná velikost družstevních záložen v České republice výrazně větší a neplní sociální funkci. Dle FSAP MMF družstevní záložny v České republice nefungují na neziskovém principu, nýbrž provozují svou činnost jako ziskově orientované podnikatelské subjekty vlastněné úzkým okruhem osob. Družstevní záložny přímo konkurují bankám, ale trpí vůči nim konkurenční nevýhodou, s ohledem na malý rozsah činností, které provozují. Sektor družstevních záložen zaznamenal v posledních letech výrazný růst, který do značné míry pramenil z nivelizace rizika napříč institucemi přijímajícími vklady v důsledku jednotného pojištění vkladů.

Mise FSAP MMF doporučila České republice stanovit pro stávající družstevní záložny limit, jehož překročení by pro daný subjekt znamenal povinnost požádat o transformaci právní formy a o bankovní licenci, respektive upravit regulaci sektoru družstevních záložen směrem k jeho dlouhodobé stabilizaci. Zavedení limitu a povinnou přeměnu na banky doporučuje zejména s ohledem na skutečnost, že hlavní činnosti největších družstevních záložen v České republice jsou stejné jako v případě bank. Dále doporučuje důkladně naplánovat proces transformace na banku a při udělení bankovní licence neposuzovat pouze splnění obezřetnostních požadavků kladených na banky, ale také posuzovat řídící a kontrolní systém subjektu, který podstupuje transformaci. Mise FSAP MMF dále doporučuje, přísněji regulovat subjekty, které tuto hranici nepřekročí, a to v souladu s mezinárodní praxí (zejména principy World Council of Credit Unions, dále jen „WOCCU“). Zároveň navrhuje upravit proces licencování a posílit dohled nad sektorem družstevních záložen ze strany České národní banky. Pro subjekty, které nadále zůstanou družstevními záložnami, by mělo být stanoveno přechodné období, během kterého by buď přizpůsobily svou činnost nové regulaci, anebo by ukončily svou činnost.

Mezinárodně uznávané principy WOCCU a principy Mezinárodního družstevního svazu (International Co-operative Alliance, dále jen „ICA“) spočívají zejména v oblasti demokratické struktury družstevních záložen, která určuje, že všichni členové družstevní záložny mají stejná hlasovací práva bez ohledu na výši jejich vkladů nebo objemu obchodů, členství je dobrovolné a přístup k němu je umožněn všem bez diskriminace. Další principy spočívají v naplnění sociálního cíle družstevní záložny, kdy zisk z činnosti by měl být spravedlivě rozdělen mezi členy nebo směřován do tvoření rezerv a zlepšení řízení družstevní záložny, či v zachování vnitřního řízení, kdy spořitelní a úvěrní družstva mají poskytovat své služby na neziskovém principu výhradně členům družstva. Většina mezinárodně uznávaných principů v České republice ovšem není dodržována, jelikož družstevní záložny neplní sociální funkci a provozují činnost jako ziskově orientované subjekty.

II. Stávající právní úprava a její změny

S ohledem na výše popsané problémy systémové povahy sektoru družstevních záložen vyvstala potřeba navrhnout legislativní změny, které by zabránily dalšímu růstu velikosti subjektů v sektoru družstevních záložen, přiblížily je mezinárodně uznaným principům WOCCU a reagovaly tak na kritiku ze strany FSAP MMF. Cílem navržených legislativních změn je podpořit dlouhodobou udržitelnost sektoru družstevních záložen.

1. Stanovení horního limitu na velikost bilanční sumy družstevní záložny

Ve stávajícím znění zákona o spořitelních a úvěrních družstvech není stanovena žádná hranice určující limit velikosti, který již družstevní záložna nesmí překročit. FSAP MMF doporučila, aby byla družstevním záložnám v České republice taková hranice stanovena. V případě jejího překročení by se družstevní záložna měla transformovat na banku, či pokračovat ve své činnosti bez možnosti dalšího růstu.

Z hlediska předkladatele zákona se zdá být vhodným řešením stanovení horního limitu na velikost družstevní záložny limit bilanční sumy ve výši pěti miliard korun. Toto kritérium odpovídá členění družstevních záložen na malé, střední a velké z hlediska velikosti jejich bilanční sumy, obdobně jako dle své metodiky člení banky Česká národní banka.

Stanovení tohoto limitu na velikost bilanční sumy družstevní záložny a na něj navazující možnost transformace na banku u těch družstevních záložen, které překročí daný limit do doby účinnosti této změny zákona, zajistí, že ty instituce, které se svou velikostí, způsobem řízení a produktovou nabídkou podobají bankám, budou vykonávat svou činnost jako banky, tedy akciové společnosti. Česká republika tímto naplní doporučení FSAP MMF. Transformací velkých, resp. i středně velkých družstevních záložen na banky dojde k omezení negativního vlivu rizikovosti sektoru družstevních záložen na Fond pojištění vkladů (dále jen „Fond“) a tedy ke stabilizaci trhu

Družstevním záložnám, které se nebudou chtít transformovat na banky a jejichž bilanční suma překročí hranici pěti miliard Kč či se k této hranici budou blížit, budou mít přechodné období 36 měsíců od účinnosti návrhu tohoto zákona, aby upravily své vnitřní postupy a mechanismy tak, aby snížily svou bilanční sumu, případně aby zvážily a implementovaly jiné kroky jak snížit svou bilanční sumu do doby, než nabude účinnosti ustanovení stanovující horní limit bilanční sumy družstevních záložen.

2. Umožnění postupné transformace na banku

Družstevním záložnám, které do dvanácti měsíců od účinnosti navrhovaného zákona podají žádost o přeměnu právní formy na akciovou společnost (podle ustanovení § 13 odst. 5 zákona o spořitelních a úvěrních družstvech) a žádost o udělení bankovní licence podle ustanovení § 4a zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o bankách) a zároveň s těmito žádostmi předloží ke schválení České národní bance reálný pětiletý plán na navýšení základní kapitálu banky od okamžiku udělení bankovní licence, bude umožněna postupná transformace na banku.

Tato postupná transformace spočívá ve skutečnosti, že družstevní záložně, která splní výše zmíněná kritéria, bude umožněno získat bankovní licenci s nižším základním kapitálem, než vyžaduje ustanovení § 4 odst. 1 zákona o bankách. Namísto základního kapitálu 500 miliónů Kč bude postačovat základní kapitál ve výši odpovídající částce alespoň 5 miliónů EUR. Takto transformovaná družstevní záložna na univerzální banku tedy nebude muset splnit jednu z obligatorních náležitostí požadovaných zákonem o bankách, které je potřeba naplnit k udělení bankovní licence, tj. podle § 4 odst. 5 písm. b) zákona o bankách - splacení základního kapitálu v plné výši 500 miliónů Kč.

Takto transformovaná družstevní záložna na banku bude mít ovšem povinnost postupovat podle reálného pětiletého plánu schváleného Českou národní bankou, tedy postupně navyšovat základní kapitál tak, aby do pěti let od udělení bankovní licence dosahovala výše jejího základního kapitálu částce 500 miliónů Kč a tím odpovídala výši stanovené v § 4 odst. 1 zákona o bankách. Česká národní banka bude mít možnost v rámci licenčního řízení posoudit reálnost předpokládané přeměny družstevní záložny na banku.

Pokud takto transformovaná družstevní záložna na banku tuto svou povinnost nesplní a nenavýší ve stanovené lhůtě základní kapitál, bude jí Českou národní bankou odejmuta bankovní licence.

3. Úprava rozdělení zisku

Návrh zákona reaguje na rostoucí rizikovost sektoru družstevních záložen a navrhuje navýšit rizikový fond ze současných 20 % na 30 % s tím, že od účinnosti zákona bude družstevní záložna doplňovat rizikový fond o 20 % z ročního zisku po zdanění (oproti současným 10 % z ročního zisku po zdanění). Zvýšené příspěvky do rizikového fondu bude družstevní záložna doplňovat po dobu, než výše rizikového fondu dosáhne částky nejméně 30 % souhrnu nesplacených úvěrů a záruk poskytnutých družstevní záložnou (oproti současným 20%).

4. Zvýšení příspěvků družstevních záložen do Fondu pojištění vkladů

V současné době odkazuje zákon o spořitelních a úvěrních družstvech u Fondu v plném rozsahu na obdobné použití pravidel pro banky, včetně výše příspěvku do Fondu. Jeho výše tak činí shodně s bankami:

- 0,04 % z průměru objemu pojištěných pohledávek z vkladů za příslušné kalendářní čtvrtletí, pokud je objem prostředků ve Fondu nižší než 1,5 % celkového objemu pohledávek z vkladů,

- 0,01 % z průměru objemu pojištěných pohledávek z vkladů v ostatních případech.

Toto pravidlo je upraveno v § 41c odst. 8 a 9 zákona o bankách; výpočet průměrného vkladu upravuje odst. 7 téhož ustanovení.

Shodná výše příspěvku družstevních záložen a bank však neodpovídá rozdílnému rizikovému profilu a rozdílům v podnikání družstevních záložen a bank. Jak potvrdilo hodnocení finančního sektoru FSAP MMF v roce 2012, „mají družstevní záložny bez ohledu na svoji malou velikost sektoru potenciál neúměrně velkého dopadu na Fond“. Ve srovnání s bankami trpí neefektivitou danou malým rozsahem činností. Minimální (i reálný) základní kapitál je podstatně nižší než u bank, vyšší je podíl úvěrů v selhání a nižší je míra tvorby opravných položek.

Výše pojištění vkladů odpovídá evropské směrnici o pojištění vkladů, která platí pro banky i družstevní záložny. Výše příspěvků je však plně v gesci České republiky. Navrhuje se proto, aby podobně, jako jsou odlišeny příspěvky stavebních spořitelen a bank (příspěvek stavebních spořitelen jakožto méně rizikových subjektů je nastaven na polovinu příspěvku bank a družstevních záložen), byly odlišeny i příspěvky bank a družstevních záložen s tím, že příspěvky záložen by byly vyšší, a to přiměřeně jejich vyšší rizikovosti. Navrhuje se pouze změna sazby příspěvku (z dnešních 0,04% na 0,08% za kalendářní čtvrtletí, za předpokladu neměnnosti výše příspěvků pro banky). Technika výpočtu, vč. výpočtové základny však zůstává beze změn.

C. Zhodnocení souladu návrhu zákona s ústavním pořádkem České republiky

Návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.

D. Zhodnocení souladu návrhu zákona s mezinárodními smlouvami a slučitelnost s právními akty Evropské unie

Sektor družstevních záložen je upraven směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 2006/48/EC ze dne 14. června 2006, o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o jejím výkonu (dále jen „směrnice č. 2006/48/ES“), a směrnici Evropského parlamentu a Rady č. 2006/49/EC ze dne 14. června 2006, o kapitálové přiměřenosti investičních podniků a úvěrových institucí (dále jen „směrnice č. 2006/49/ES), které byly transponovány do zákona o spořitelních a úvěrních družstvech, a dále do vyhlášky České národní banky č. 123/2007 Sb., o pravidlech obezřetného podnikání bank, spořitelních a úvěrních družstev a obchodníků s cennými papíry, ve znění pozdějších přepisů.

Návrh zákona je plně slučitelný s mezinárodními smlouvami, kterými je ČR vázána, a s akty práva Evropských společenství.