Návrh novely Ústavy České republiky (dále jen “Ústava ČR” nebo „Ústava“) vychází z usnesení vlády ze dne 20. července 2011 č. 555, kterým vzala vláda na vědomí Analýzu slučitelnosti návrhů legislativních změn nezbytných pro přímou volbu starostů v malých obcích ve volbách v roce 2014 s ústavním pořádkem České republiky, předloženou vládě ministrem spravedlnosti v červnu 2011. Z ní vyplynula nutnost několika ústavních změn, konkrétně novelizace hlavy sedmé Ústavy České republiky, upravující územní samosprávu (čl. 101 odst. 1, čl. 102 a čl. 104 odst. 1 a 2 Ústavy ČR). Dále pak je v tomto kontextu relevantní usnesení ze dne 25. ledna 2012 č. 55, kterým vláda schválila věcný záměr kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů, a uložila ministru vnitra zpracovat ve spolupráci s místopředsedkyní vlády a předsedkyní Legislativní rady vlády a vládě do 30. června 2013 předložit návrh ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů, a návrh souvisejících právních předpisů, které jsou nezbytné pro zavedení institutu přímé volby starostů do právního řádu České republiky, a to s tím, že do návrhů budou zapracovány připomínky vlády uvedené ve stanovisku Legislativní rady vlády.
1. Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace
Podle současné právní úpravy je starosta volen zastupitelstvy obcí z řad členů zastupitelstva obce (§ 84 odst. 2 písm. m/ zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů). Nynější model obecního zřízení, založený na zastupitelstvu a jím volené radě a starostovi, byť se v různých dobách tyto orgány označovaly různě, se na našem území uplatňuje už od r. 1849, s výjimkou období národních výborů. Podle historického i současného pojetí je pro samosprávu jako takovou, včetně územní samosprávy, charakteristický kolektivní způsob rozhodování, z čehož vychází i Ústava ČR v hlavě sedmé, hovoří-li o (samostatném) spravování územních samosprávných celků jejich (přímo volenými) zastupitelstvy.
2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace
3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku
Nezbytnost ústavních změn v souvislosti se zavedením přímé volby starostů je dána skutečností, že na základě čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 1 a 2 Ústavy ČR by zastupitelstvo mělo mít možnost rozhodovat o jakékoliv otázce spadající do samostatné působnosti obce (podle současného pojetí je pro územní samosprávu charakteristický již zmíněný kolektivní způsob rozhodování) a pokud by v této možnosti mělo být omezeno (v podobě vyhrazených pravomocí přímo voleného starosty), měla by s tím Ústava ČR v těchto ustanoveních počítat.
Dále by měla v Ústavě najít odraz skutečnost, že se přímá volba může týkat jen některých obcí (čímž by byla narušena zásada rovného zacházení v oblasti aktivního a pasivního volebního práva). Jako kritérium pro určení obcí s přímou volbou starosty je s ohledem na stanovisko Legislativní rady vlády, jejíž připomínky uložilo usnesení vlády ze dne 25. ledna 2012 č. 55 při přípravě souvisejících právních úprav zapracovat, zvoleno v souvisejícím návrhu zákona kritérium počtu obyvatel s tím, že v těch obcích, kde by se starosta volil přímo, by bez ohledu na počet členů zastupitelstva obce neexistovala rada obce. Souběžně předkládaný návrh zákona o obcích zapracovává 3 varianty pevného kritéria pro stanovení obcí, kde se volí starosta přímo, a to kritérium 500, 1000 a 1500 obyvatel.
Zvolené kritérium počtu obyvatel představuje objektivní a exaktní kritérium pro konání přímé volby starosty, které je akceptovatelným hlediskem pro diferenciaci mezi na jedné straně obcemi se starostou přímo voleným občany obce, v níž mají občané přístup k přímo volené funkci starosty a právo podílet se na přímé volbě starosty, a na druhé straně ostatními obcemi. Toto rozlišovací hledisko pro „odlišné zacházení“ s obcemi a jejich voliči se rovněž nejeví jako svévolné (rozdílné zacházení, aby nebylo diskriminačního charakteru, nesmí být dle judikatury Ústavního soudu svévolné a musí být odůvodněno veřejným zájmem). Jinak by mohlo dojít k narušení rovnosti mezi obcemi, ale i voliči jednotlivých obcí, pokud jde o rovné podmínky výkonu aktivního a pasivního volebního práva.
Předkládaná změna Ústavy nezakládá nicméně diskriminaci z důvodu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní či etnické menšině, majetku nebo rodu.
4. Soulad navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Návrh novely Ústavy respektuje obecnou dikci Ústavy a ústavní principy a nedotýká se podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy).
5. a 6. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie a Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána
Problematika řešená předmětným návrhem není na úrovni práva Evropské unie přímo upravena. Dotýká se problematiky voleb obecních orgánů dle čl. 20 odst. 2 písm. b) Smlouvy o fungování EU a dále směrnice Rady 94/80/ES ze dne 19. prosince 1994, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a práva být volen v obecních volbách pro občany Unie s bydlištěm v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, které zakládají občanům EU právo volit a být volen v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu (podmínky výkonu volebního práva upravuje v souladu s touto úpravou zákon o volbách do zastupitelstev obcí). Jde tedy o stanovení podmínek výkonu volebního práva, nikoliv úpravu způsobu volby (přímé, nepřímé) obecních orgánů.
Skutečnost, že současně navrhovaná volební úprava předpokládá využití výjimky, kterou se výkon pasivního volebního práva vyhrazuje pro státní občany České republiky, je zohledněna v souladu s čl. 5 odst. 3 pododst. 3 směrnice Rady 94/80/ES ze dne 19. prosince 1994, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a práva být volen v obecních volbách pro občany Unie s bydlištěm v členském v důvodové zprávě k volební úpravě týkající se přímé volby starostů. V uvedené důvodové zprávě je vyhodnocena navrhovaná volební úprava i z hlediska slučitelnosti s judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie.
Předložený návrh ústavního zákona tak není ani v rozporu se závazky, vyplývajícími pro Českou republiku z členství v Evropské unii, tj. s primárním a sekundárním právem Evropské unie, s obecnými zásadami práva Evropské unie a s judikaturou Soudního dvora Evropské unie. Předložený návrh je v souladu mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. Předložený návrh je v souladu s mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána.
7. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky
Dopad výše uvedené navrhované právní úpravy:
Ze státního rozpočtu jsou hrazeny náklady na volby. Vyhodnocení finančních dopadů voleb závisí na zvolení konkrétního modelu voleb. Souběžně předkládaný návrh zákona, kterým se mění zákon o volbách do zastupitelstev obcí, zvolil z hlediska nákladů, organizační jednoduchosti a srozumitelnosti pro občany model jednokolové volby s relativní většinou. Ministerstvem vnitra byly zpracovány odhady nákladů na většinový systém s jednokolovou volbou s tím, že všichni kandidáti budou uvedeni na jednom hlasovacím lístku, který bude mít formát A5. Výpočet odpovídá vzorové obci, která má 1500 obyvatel, 1 okrskovou volební komisi s 10 členy:
• Vícenáklady na přímou volbu starostů při jejím souběhu s řádnými volbami do
zastupitelstev obcí činí cca 3000,- Kč na 1 vzorovou obec. Tyto náklady zahrnují výdaje
za tisk volebních materiálů a navýšení odměn členům okrskových volebních komisí. Ostatní náklady, např. pronájem volebních místností, výpočetní techniky, služeb, hlavní částka za odměny členům okrskových volebních komisí, obálky pro hlasování a další, včetně nákladů Ministerstva vnitra, krajských úřadů a obecních úřadů budou hrazeny v rámci souběžně probíhajících všeobecných voleb do zastupitelstev obcí.
• Náklady na konání nových, dodatečných nebo opakovaných přímých voleb starostů činí cca 85.000,- Kč na 1 vzorovou obec. Tyto náklady zahrnují výdaje za tisk
volebních materiálů a ostatní výdaje Ministerstva vnitra, odměny členů okrskových volebních komisí, výdaje obcí a krajů na ostatní materiální výdaje, a výdaje Českého statistického úřadu.
• Dále je potřeba k celkovým nákladům na zabezpečení přímé volby starostů
připočítat i náklady Českého statistického úřadu (dále „ČSÚ“), který je z dosud dostupných podkladů odhadl na cca 18 mil. Kč. Finanční prostředky budou vynaloženy
na vypracování nového technického projektu, stanovení metodiky zpracování výsledků, výrobu metodických pomůcek, vyvinutí nebo dodavatelského zajištění potřebných počítačových programů a zajištění technicky i personálně vlastního zpracování výsledků voleb.
Náklady na přímou volbu včetně nákladů ČSÚ dle hranice počtu obyvatel obce pro přímou volbu (dle evidence obcí k 1. 1. 2012, zdroj Ministerstvo vnitra, odbor veřejné správy, http://www.mvcr.cz/clanek/odbor-verejne- spravy.aspx?q=Y2hudW09NA%3d%3d), u voleb v souběhu s řádnými volbami:
obce do 1500 obyvatel 5 338 obcí 34 014 000 Kč
obce do 1000 obyvatel 4 856 obcí 32 568 000 Kč
obce do 500 obyvatel 3500 obcí 10 518 000 Kč
+ městské části hlavního města Prahy a městské obvody a městské části územně členěných statutárních měst (140) – 420 000 Kč
Finanční dopad na rozpočty obcí
K výraznému dopadu na rozpočty obcí by mohly vést jen zásadnější změny v koncepci uvolněnosti a neuvolněnosti přímo volených starostů. Usnesením vlády ze dne 5. ledna 2011 č. 8 schválené legislativní řešení uvolněnosti starostů takovou zásadní změnu nepředpokládá. Vychází z toho, že zastupitelstvo před volbami určí, zda bude starosta v příštím funkčním období uvolněný či nikoliv. V případě, že bude funkci vykonávat jako uvolněný, bude mít možnost jen on změnit formu výkonu funkce na neuvolněnou; v případě, že bude funkci vykonávat jako neuvolněný, bude současně v předstihu stanovena jeho odměna, kterou nebude bez jeho souhlasu budoucí zastupitelstvo moci měnit v jeho neprospěch. Tato varianta kompromisně bere ohled na obecní rozpočet a současně zajišťuje ekonomickou nezávislost starosty na zastupitelstvu. Daná varianta rovněž umožňuje pružně reagovat na reálnou náročnost výkonu funkce starosty v každé konkrétní obci. Výši odměn starostů lze ponechat beze změny, neboť navrhovaným řešením by rozsah kompetencí starosty nedoznal oproti současnému stavu v obcích, kde se rada nevolí, žádných podstatných změn.
8. Sociální dopady, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí ,
Navrhovaná úprava nebude mít sociální dopady, dopady na výše uvedené specifické skupiny obyvatel ani dopady na životní prostředí.
9. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů
Navrhovaná úprava nemá dopady ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů.
10. Zhodnocení korupčních rizik
Jisté korupční riziko představuje odklon od převážně kolektivního rozhodování obcí a svěření některých otázek do vyhrazené pravomoci jednotlivce – přímo voleného starosty. Zde je nutné uvést, že zásadní rozhodnutí územních samospráv zákon svěřuje zastupitelstvu s možností vyhradit si tzv. zbytkové záležitosti; je to tedy především zastupitelstvo jako kolektivní orgán, kdo tvoří vůli obce a vymezuje hranice, v nichž se může v rámci samosprávy pohybovat starosta. Rovněž lze zmínit úzkou souvislost s tzv.
protikorupční novelou zákonů o územních samosprávných celcích, která některá zásadní rozhodnutí v majetkoprávní oblasti přesunula do výhradní pravomoci zastupitelstva. Zamezit určitému korupčnímu riziku lze tedy především vhodným vyvážení vzájemným pravomocí zastupitelstvo – přímo volený starosta, popř. kontrolních mechanismů v příslušné právní úpravě zákona o obcích (např. působnost kontrolního výboru zastupitelstva, právo zastupitelstva podat návrh na odvolání přímo voleného starosty občany, přičemž nedojde-li k jeho odvolání, bude to důvod pro nové volby do dotčeného zastupitelstva obce).
7. Závěrečná zpráva hodnocení dopadů regulace (RIA)
Závěrečná zpráva hodnocení dopadů regulace není v tomto případě provedena, neboť se u návrhu novely ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky a ostatních ústavních zákonů, podle části 3, bod 3.8 písm. a/ Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace, schválených usnesením vlády č. 922 ze dne 14. prosince 2011 nezpracovává.
K bodu 1 a 2 (čl. 101 Ústavy)
Změna tohoto článku představuje ústavní zakotvení postavení přímo voleného starosty, nikoliv však tak, že by Ústava přímo voleného starostu jako další orgán obce výslovně zmiňovala. Zvolená dikce formuluje otevřenou množinu „orgánů“ (přímo volený starosta, rada) s tím, že jejich vzájemné kompetence vymezí zákon. Podle dosavadního pojetí byl pro územní samosprávu charakteristický kolektivní způsob rozhodování, z čehož vycházelo i dosavadní znění článku 101 odst. 1 Ústavy, hovořilo-li o (samostatném) spravování územních samosprávných celků jejich (přímo volenými) zastupitelstvy.
V případě (přímo volených) starostů, kteří mají ze zákona vyhrazen určitý okruh pravomocí a mezi nimiž a zastupitelstvem již neexistuje přímá odpovědnostní vazba obdobná vztahu zastupitelstvo – starosta volený zastupitelstvem (obdobná vztahu zastupitelstvo – rada), je však tento princip prolomen. Zastupitelstvo tudíž ztrácí možnost ovlivnit bezprostředně určitou část samostatné působnosti obce. Zastupitelstvo by případně pouze mohlo iniciovat odvolání starosty. S ohledem na tyto skutečnosti by tedy i změna způsobu volby starosty (v kombinaci s posouzením části kompetencí starosty vyplývajících z obecního zřízení jako jeho vyhrazené pravomoci) neodpovídala obsahu čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 Ústavy.
Skutečnost, že starosta bude ze zákona vykonávat určité pravomoci jako vyhrazené, není třeba výslovně v Ústavě uvádět, neboť to plyne implicitně z čl. 101 odst. 1 („Obec je samostatně spravována zastupitelstvem a dalšími orgány“). Současně změna tohoto ustanovení (spolu s novým článkem 102 odst. 2) zohledňuje, že takové postavení starosty a přímá volba starostů se nebude týkat všech obcí, ale zároveň – s ohledem na svou formulaci – umožní i případné rozšíření přímé volby na všechny obce. Zavedení přímé volby starostů pouze v malých obcích by beze změny Ústavy kolidovalo s právy občanů vyplývajícími z čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod, tzn. s aktivními i pasivním volebním právem vztahujícím se k volbě do funkce starosty (s právem občanů mít za rovných podmínek přístup k voleným funkcím a právu volit své zástupce).
V obdobném duchu – zakotvení otevřené množiny „orgánů“ - se mění i formulace ustanovení o vyšších územních samosprávných celcích (odstavec 2), třebaže se zavedení přímé volby hejtmanů nepředpokládá. Nastavení vzájemné dělby pravomocí mezi orgány obce/kraje je ponecháno na zákonné úpravě.
K bodu 3 a 4 (čl. 102 Ústavy)
Vzhledem k tomu, že budou přímé volby starostů probíhat jen v některých obcích, musí mít takový model bezprostřední oporu v některém z ustanovení sedmé hlavy Ústavy. Zavedení přímé volby starostů pouze v malých obcích a z toho plynoucí diferenciace obcí by beze změny Ústavy znamenala porušení čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod, tzn. kolidovala by s právy občanů vyplývajícími z čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod, tzn. s aktivním i pasivním volebním právem vztahujícím se k volbě do funkce starosty (s právem občanů mít za rovných podmínek přístup k voleným funkcím a právu volit své zástupce), i s ústavními principy územní samosprávy podle hlavy sedmé Ústavy. Jako kritérium pro určení obcí s přímou volbou starosty je s ohledem na stanovisko Legislativní rady vlády, jejíž připomínky uložilo usnesení vlády ze dne 25. ledna 2012 č. 55 při přípravě souvisejících právních úprav zapracovat, zvoleno kritérium počtu obyvatel s tím, že v těch obcích, kde by se starosta volil přímo, by bez ohledu na počet členů zastupitelstva obce neexistovala rada obce. Jde o objektivní a exaktní kritérium pro konání přímé volby starosty, které se nejeví jako svévolné. Souběžně předkládaný návrh zákona o obcích zapracovává 3 varianty pevného kritéria pro stanovení obcí, kde se volí starosta přímo, a to kritérium 500, 1000 a 1500 obyvatel. V souladu se závěry Legislativní rady vlády tak bylo upuštěno od původně navrhovaného kritéria: přímé volby starosty v obcích, kde se rada nevolí; toto kritérium ponechávalo oprávnění dosavadního zastupitelstva, aby prostřednictvím určení počtu členů zastupitelstva rozhodlo, zda má či nemá v příštím funkčním období v obci existovat rada, a zda tedy volit či nevolit starostu přímo.
Protože přímo volený starosta nebude členem obecního zastupitelstva, jak je stanoveno v návrhu souvisejících zákonů (v souladu s tezí schválenou usnesením vlády ze dne 5. ledna 2011 č. 8), čl. 102 by se na jeho volbu nevztahoval. To by znamenalo, že zákonná úprava volby starosty obce by, pokud by nedošlo ke změně čl. 102 Ústavy ČR, postrádala bezprostřední oporu v některém z ustanovení sedmé hlavy Ústavy ČR. Změna způsobu volby starosty prostřednictvím zákonné úpravy (obecního zřízení a příslušného volebního zákona) bez změny Ústavy, by nebyla se smyslem čl. 102 Ústavy ČR zcela v souladu. Ten lze chápat jako reflexi zásady, podle níž vrcholným orgánem obce je občany přímo volené zastupitelstvo, zatímco ostatní orgány obce podílející se bezprostředně na výkonu obecní samosprávy (samostatné působnosti), tzn. obecní rada a starosta, jsou od zastupitelstva odvozeny.
Tento model by však s přímou volbou starosty padl, neboť přímo volený starosta by už neodvozoval své postavení od zastupitelstva, a bylo by přinejmenším nevyvážené, aby Ústava i nadále upravovala pouze základní principy volby členů obecního zastupitelstva a nikoliv též základní principy volby na zastupitelstvu již nezávislého starosty. Ústava jistě nemusí tyto věci upravovat vůbec a může je ponechat zákonné úpravě, tak jako to učinila např. Ústavní listina republiky československé z r. 1920, pokud je však upravovat má, musí je upravovat v celém rozsahu, tedy i pokud jde o přímou volbu starostů.
Úprava Ústavy v tomto směru se jeví jako vhodná i z toho důvodu, že oproti stávajícímu stavu by se na dvojím režimu obce (s přímo voleným starostou a nepřímo voleným starostou) bezprostředně podíleli občané (voliči). Pokud občané (voliči) v České republice ve volbách (přímo) rozhodují o vytvoření některého orgánu, jsou základní principy voleb v Ústavě zakotveny, a to v případě přímé volby poslanců a senátorů Parlamentu České republiky a zastupitelů krajů a obcí (nejsou ale ústavně zakotveny volby do Evropského parlamentu). Není třeba, aby Ústava řešila formu odvolání starosty (obdobně jako neřeší zánik mandátu člena zastupitelstva), tyto skutečnosti upraví zákon.
K bodu 5 a 6 (čl. 104 Ústavy) Navrhuje se nahradit původní znění čl. 104, dle kterého působnost zastupitelstev může být stanovena jen zákonem tak, že působnost územních samosprávných celků může být stanovena jen zákonem. V případě obcí a krajů je třeba hovořit o působnosti obce a kraje jako o působnosti korporace jako takové, kterou pak vykonávají jejich orgány (funkční příslušnost). Vzhledem k tomu, že se v odstavci 1 hovoří o působnosti územních samosprávných celků jako takových (nikoliv o působnosti jejich orgánů), upravuje se obdobně i dikce odstavce 2 tak, aby uváděl obecně obce a vyšší územní samosprávné celky, nikoliv jejich orgány.
K Článku II
Stanovuje účinnost návrhu ústavního zákona k 1.lednu 2014.
V Praze dne 24. 5. 2013
Stanislav Polčák, v.r., Petr Gazdík, v.r.,
Jaromír Drábek, v.r., Josef Cogan, v.r.,
Petr Holeček, v.r., Martin Gregora, v.r.,
Rudolf Chlad, v.r., Jiří Oliva, v.r.,
Leoš Heger, v.r., Jaroslav Lobkowicz, v.r.,
Michal Janek, v.r., Jiří Skalický, v.r.,
Rom Kostřica, v.r., Aleš Roztočil, v.r.,
Alena Hanáková, v.r., Patricie Kotalíková, v.r.,
Bořivoj Šarapatka, v.r., Jan Smutný, v.r.,
Václav Cempírek, v.r., Milan Šťovíček, v.r.