Novela z. o obcích (obecní zřízení)

I. Závěrečná zpráva o hodnocení dopadů regulace

1. Důvod předložení a cíle

1.1 Název

Zákon, kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 491/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní .

1.2 Definice problému

V programovém prohlášení vlády České republiky se vláda zavázala zajistit zpracování analýzy s cílem vytvořit podmínky pro možnou přímou volbu starostů v malých obcích, popřípadě v ostatních typech územních samosprávných celků. Přípravou analýzy bylo pověřeno Ministerstvo vnitra.

Usnesením vlády ze dne 5. ledna 2011 č. 8, vzala vláda Analýzu zavedení přímé volby starostů na vědomí a současně uložila ministru vnitra zpracovat a předložit vládě do 31. prosince 2011 návrh legislativních změn nezbytných pro přímou volbu starostů v malých obcích ve volbách v roce 2014, vycházející ze závěrů a doporučených variant, uvedených v části VI. DAnalýzy. Ministrovu spravedlnosti a předsedovi Legislativní rady vlády bylo současně uloženo zpracovat a vládě do 31. prosince 2011 předložit analýzu slučitelnosti návrhů legislativních změn k zavedení přímé volby starostů s ústavním pořádkem České republiky.

Závěry uvedené v části VI. D Analýzy vedle základních otázek postavení starosty (odpovědnost a odvolatelnost starosty, pravomoci starosty, vztah starosty a zastupitelstva, postavení místostarostů) obsahovaly určení obcí, ve kterých bude starosta volen přímo. Návrh předpokládal, že starosta bude volen přímo jen v obcích, v nichž není ustavována rada obce, přičemž funkce přímo voleného starosty by byla neslučitelná s funkcí člena zastupitelstva. Přímo volený starosta by vykonával dosavadní pravomoci starosty i pravomoci, které zákon dnes svěřuje radě obce (s výjimkou vydávání nařízení obce). Své pravomoci by přímo volený starosta vykonával jako vyhrazené, tj. bez možnosti jejího vztažení zastupitelstvem.

V dalším textu je užito označení zákon o obcích, zákon o hlavním městě Praze, zákon o volbách do zastupitelstev obcí, zákon o místním referendu a soudní řád správní.. Doporučené varianty schválené vládou jsou přílohou tohoto materiálu.

Usnesením ze dne 20. července 2011 č. 555 vzala vláda na vědomí Analýzu slučitelnosti návrhů legislativních změn nezbytných pro přímou volbu starostů v malých obcích ve volbách v roce 2014 s ústavním pořádkem České republiky, předloženou vládě předsedkyní legislativní rady vlády. Z ní vyplynula nutnost několika ústavních změn, konkrétně novelizace hlavy sedmé Ústavy České republiky (dále „Ústava“), upravující územní samosprávu (čl. 101 odst. 1, čl. 102 a čl. 104 odst. 1 a 2). Vláda v návaznosti na závěry této analýzy uložila ministru vnitra zpracovat ve spolupráci s ministrem spravedlnosti a místopředsedkyní vlády a předsedkyní Legislativní rady vlády do 31. prosince 2011 věcný záměr ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů, který umožní přijmout zákonnou úpravu přímé volby starostů. Současně uložila ministru vnitra a místopředsedkyni vlády a předsedkyni Legislativní rady vlády zpracovat a vládě předložit do 31. prosince 2011 mezinárodní srovnávací analýzu přímé volby starostů.

Usnesením ze dne 25. ledna 2012 č. 55 vláda schválila věcný záměr, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů a vzala na vědomí Mezinárodní srovnávací analýzu přímé volby starostu. Současně uložila ministru vnitra zpracovat ve spolupráci s místopředsedkyní vlády a předsedkyní Legislativní rady vlády a vládě do 30. června 2013 předložit návrh ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů, a návrh změn souvisejících právních předpisů, které jsou nezbytné pro zavedení institutu přímé volby starostů do právního řádu České republiky (s tím, že do návrhů budou zapracovány připomínky vlády uvedené ve stanovisku Legislativní rady vlády).

1.3 Popis existujícího právního stavu v dané oblasti

Podle § 103 odst. 2 zákona o obcích volí starostu a místostarostu

(místostarosty) do svých funkcí zastupitelstvo obce z řad svých členů. Za výkon funkce odpovídají zastupitelstvu obce. Český právní řád tedy v současnosti neupravuje přímou volbu starostů obcí.

1.4 Identifikace dotčených subjektů

Dotčenými subjekty jsou obce, a to v závislosti na rozhodnutí o zvolené

variantě obce s předem stanoveným počtem obyvatel. Nepřímo jsou dotčeni též voliči do zastupitelstev obcí, kteří mohou volit i být voleni do funkce starosty obce.

1.5 Popis cílového stavu

Cílem vlády, jenž vyplývá z jejího programového prohlášení, je zavedení přímé volby starostů v „malých obcích“ ve volbách v roce 2014. Vláda sice ve svém zadání nevymezila pojem „malé obce“, nicméně cílem vlády není zavést přímou volbu starostů ve všech obcích a stejně tak není cílem vlády zavést přímou volbu na úrovni krajů, tedy přímou volbu hejtmanů.

Usnesením vlády ze dne 5. ledna 2011 č. 8, jíž byla vzata na vědomí Analýza zavedení přímé volby starostů, vláda současně schválila realizaci následujících konkrétních doporučených legislativních řešení přímé volby starostů:

1. Určení, v kterých obcích bude starosta volen přímo

V souladu se současnou právní úpravou, která dává malým obcím možnost rozhodnout si o tom, zda obecní radu mít nebo ne, se navrhuje ponechat na oprávnění dosavadního zastupitelstva, aby prostřednictvím určení počtu členů zastupitelstva rozhodlo, zda má či nemá v příštím funkčním období v obci existovat rada, a zda tedy volit či nevolit starostu přímo, tj. jediným kritérium přímé volby bude skutečnost, zda se v obci volí či nevolí rada.

(Pozn.: Na základě stanoviska Legislativní rady vlády, z něhož předkladatel při zpracovávání konkrétního návrhu musí dle usnesení vlády č. 55/2012 vycházet, bude namísto volby zastupitelstva o zřízení rady v zákoně pevně stanoveno, v jakých obcích rada obce není volena s tím, že v těchto obcích bude starosta obce volen přímo; zákon o obcích toto právní řešení obsahoval do novely provedené zákonem č. 313/2002 Sb., když obce 500 obyvatel mohly mít pouze 9 členů zastupitelstva obce, přičemž hranice pro ustavení rady obce je 15 členů).

2. Odpovědnost a odvolatelnost starosty; zánik mandátu starosty

Přímo volený starosta musí být nezávislý na zastupitelstvu obce, proto bude zákon obsahovat možnost odvolání přímo voleného starosty na základě výsledku místního referenda; ze zákona by mandát starosty dále zanikal obdobně jako je tomu v současnosti u zániku mandátu člena zastupitelstva, např. smrtí či rezignací starosty, popř. tehdy, když by ředitel krajského úřadu vyslovil ztrátu volitelnosti, resp. neslučitelnost funkcí.

3. Vztah starosty a zastupitelstva obce

Funkce starosty bude neslučitelná s funkcí člena zastupitelstva.

4. Pravomoc přímo voleného starosty

Přímo volený starosta bude ve smyslu současného zákona vykonávat pravomoc starosty a současně pravomoc rady jako vyhrazenou, tzn. že zastupitelstvo obce si tuto pravomoc nebude moci vztáhnout na sebe.

5. Postavení místostarostů

Místostarostu bude jmenovat starosta z řad členů zastupitelstva, odpovědný za výkon funkce bude místostarosta starostovi; rozsah kompetencí místostarosty by závisel na tom, zda je funkce starosty obsazena, a pokud nikoliv, vykonával by místostarosta plný rozsah kompetencí starosty; pokud by byl starosta ve funkci, zastupoval by jej místostarosta v rozsahu, který starosta určí a neurčí-li jej, pak v plném rozsahu.

6. Problematika uvolněnosti starostů a s tím související otázka odměňování

Zastupitelstvo před volbami určí, zda bude starosta v příštím funkčním období uvolněný či nikoliv; v případě, že bude funkci vykonávat jako uvolněný, bude mít možnost jen on změnit formu výkonu funkce na neuvolněnou; v případě, že bude funkci vykonávat jako neuvolněný, bude současně v předstihu stanovena jeho odměna, kterou nebude bez jeho souhlasu budoucí zastupitelstvo moci měnit v jeho neprospěch.

(Pozn.: Na základě dalšího projednávání materiálu bude vládě navrženo i alternativní řešení – starosta ex lege uvolněný s tím, že tohoto postavení by se mohl vzdát).

7. Problematika volebního systému

Z hlediska nákladů, organizační jednoduchosti a srozumitelnosti pro občany se jeví jako nejvhodnější řešení systém jednokolové volby s relativní většinou.

1.6 Zhodnocení rizika

S nezavedením předpokládaného opatření nejsou spojena žádná právní

ani mimoprávní rizika, neboť současný stav může i bez změny ve způsobu volby starosty nadále bezproblémově pokračovat. Výhoda předvídané změny tedy spočívá především v mimoprávních pozitivech, především ve větším sepětí voličů se „svým“ přímo voleným starostou a stejně tak i ve zvýšení odpovědnosti přímo voleného starosty (především jeho odpovědnosti politické).

Určité riziko zavedení přímé volby starostů může spočívat v možném

nedostatku kandidátů na tuto funkci a v problematické koexistenci starosty a zastupitelstva (starosta obce nebude mít „na své straně“ většinu v zastupitelstvu). Oběma těmto rizikům však lze čelit vhodnými legislativními opatřeními, především ustavením „prozatimního starosty“ zastupitelstvem, pokud se nepodaří přímo voleného starostu zvolit, a důsledným oddělením pravomocí starosty a zastupitelstva obce (s případnou možností odvolat starostu obce nebo novými volbami do zastupitelstva obce, pokud nedojde k odvolání přímo voleného starosty v jím vyvolaném referendu).

2. Návrh variant řešení

Zvažování variant řešení je do značné míry omezeno tím, že vláda shora uvedenými usneseními předem nastavila konkrétní parametry přímé volby starostů, od určení obcí, v nichž má být starosta takto volen, až po vztah starosty a zastupitelstva (odkázat lze zejména na Analýzu zavedení přímé volby starostů, kterou spolu s konkrétními vybranými variantami vláda schválila usnesením ze dne 5. ledna 2011, č. 8). Předkladatel se proto zaměřil především na zhodnocení těch variant, které se na základě dalšího projednávání věci především v Legislativní radě vlády nadále jeví jako

sporné a problematické. Konkrétně se jedná o způsob určení obcí, v nichž bude starosta volen přímo, a o podrobnosti vztahu mezi přímo voleným starostou obce a zastupitelstvem obce.

Při určování obcí, v nichž má být starosta volen přímo (A), se nabízejí

následující varianty:

A.1 Ponechání stávajícího stavu (volba starostů zastupitelstvem obce)

A.2 Zavedení přímé volby starostů ve všech obcích

A.3 Zavedení přímé volby starostů pouze v některých obcích

A.3.1 V obcích, v nichž není podle současné právní úpravy volena rada obce

A.3.2 v obcích s určitým počtem obyvatel, který by byl nově zákonem určen jako hranice/kritérium pro volbu rady

A.3.3 v obcích do 1 500 obyvatel obligatorně a v obcích nad 1500 obyvatel, pokud v obci není volena rada

Předmětem hodnocení dopadů je dále postavení starosty ve vztahu

k zastupitelstvu obce (B), tedy posouzení otázky, zda má být starosta ve svých

rozhodovacích oprávněních zcela nezávislý na zastupitelstvu, nebo zda má existovat určitá míra „podřízenosti“ starosty zastupitelstvu. K analýze proto byly předloženy následující varianty:

B.1 Zastupitelstvo obce bude oprávněno do výkonu pravomocí starosty svým rozhodováním zasáhnout

B.2 Starosta obce bude své pravomoci vykonávat jako vyhrazené

Pokud jde o volební úprava a návrhy variant řešení

Varianta nulová, tj. ponechání stávající právní úpravy bez jakýchkoli změn, se pro daný případ nezvažuje, neboť takový postup, resp. nečinnost, by byl v přímém rozporu s usnesením vlády č. 55/2012, které výslovně ukládá zpracovat a předložit změnu zákonů souvisejících se zavedením přímé volby starostů. Ponechání stávající právní úpravy by též nekorespondovalo s připravovanou novelizací ústavního zákona č. 1/1993 Sb. Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů, zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.

3. Vyhodnocení nákladů a přínosů

3.1 Identifikace nákladů a přínosů

A. Určení obcí, v nichž bude starosta volen přímo

A.1 Ponechání stávajícího stavu

Pro zachování stávajícího stavu a modelu kolektivního většinového rozhodování svědčí především to, že jde o model, který se v podmínkách České republiky osvědčil. Nynější způsob ustavování orgánů obce, založený na přímo voleném zastupitelstvu a jimi volené radě a starostovi, byť se v různých dobách tyto orgány označovaly různě, se na našem území uplatňuje už od r. 1849, s výjimkou období národních výborů. Podle historického i současného pojetí je pro samosprávu jako takovou, včetně územní samosprávy, charakteristický kolektivní způsob rozhodování, z čehož vychází i Ústava v hlavě sedmé, mluví-li o (samostatném) spravování územních samosprávných celků jejich (přímo volenými) zastupitelstvy. V případě zavedení institutu přímo volených starostů, kteří by měli ze zákona vyhrazen určitý okruh pravomocí, by byl tento princip prolomen a jako zásadní koncepční zásah do uspořádání systému územní samosprávy by si vyžádal ústavní zakotvení.

Svěření rozhodovací pravomoci kolektivnímu orgánu, který tvoří vůli obce a vymezuje hranice, v nichž se může v rámci samosprávy pohybovat starosta, je plně v souladu s demokratickými principy fungování územní samosprávy (kolektivní většinové rozhodování) i zásadou zákonnosti výkonu správy obce (eliminace individuálních selhání a ovlivňování lidského faktoru). Naproti tomu u přímo voleného starosty jako jednotlivce s převážně politickou odpovědností, který rozhoduje oproti zastupitelstvu monokraticky a který již nebude moci být odvolán bezprostředně zastupitelstvem (ať již bude proces odvolání jakýkoli), vzniká otázka řešení odpovědnosti za jemu svěřené pravomoci a způsob jeho odvolání. Bude-li ponecháno odvolání starosty pouze na rozhodnutí občanů, existuje tu nepochybně riziko nezájmu občanů o obecní dění a dlouhodobějšího působení špatně hospodařícího starosty. I pokud by byla dána zákonem možnost zastupitelstva, nejen občanů, podat návrh na odvolání starosty občany obce, jednalo by se o proces zdlouhavý a nezaručující odvolání starosty. Lze tak při zavedení přímé volby zvažovat možnosti orgánu státní správy pozastavit výkon funkce starosty, popř. zakotvení možnosti jej odvolat (impeachment) - samozřejmě pod soudní ochranou práva starosty na výkon veřejné funkce. V této souvislosti lze zmínit německý institut „postupu pro zproštění z úřadu“ (Amtsenthebungsverfahren). Podobný model zná i právní úprava přímé volby starostů v Maďarsku, která umožňuje zbavení přímo voleného starosty jeho funkce soudním rozhodnutím na návrh zastupitelstva obce v rámci jakéhosi „kárného řízení“; model maďarský nepočítá s možností odvolání přímo voleného starosty občany. Na druhou stranu nelze vyloučit riziko nezákonného jednání ani na straně rady a zastupitelstva, které z tohoto důvodu v rámci dohledu státu nad činností samospráv odvolat/rozpustit nelze (srov. § 89 zákona o obcích). S ohledem na kompetence zastupitelstva může přitom nezákonné jednání zastupitelstva způsobit výrazné škody. Vůči nezákonným aktům orgánů samospráv lze zasáhnout pouze v rámci dozoru nad výkonem samostatné působnosti obce. Lze poznamenat, že polská ústava umožňuje rozpuštění zastupitelstva parlamentem v případě, pokud závažným způsobem porušuje ústavu nebo zákon. Francouzská právní úprava stanoví, že zastupitelstvo může rozpustit vláda, a to na základě jí vydaného odůvodněného dekretu. Prefekt na základě odůvodněného rozhodnutí pak může dočasně (nejdéle na dobu 1 měsíce) pozastavit výkon působnosti zastupitelstva.

Rovněž, uvažujeme-li o postavení přímo voleného starosty se samostatnými rozhodovacími kompetenci v samostatné působnosti, nelze nezmínit, že na základě novely zákona o obcích zákonem č. 313/2002 Sb. může být s účinností od 11. července 2002 rada obce zřizována i v obcích do 500 obyvatel. Touto novelou totiž došlo na základě požadavků představitelů malých obcí ke zvýšení horní hranice počtu členů zastupitelstva pro tuto kategorii z původních 9 členů na nynějších 15, což jim ve spojení s § 99 odst. 3 zákona o obcích dnes umožňuje radu obce volit v jakékoli obci. To, aby i malé obce měly tuto možnost, se přitom zdůvodňovalo mimo jiné nedobrými zkušenostmi s koncentrací rozhodovacích pravomocí, které jsou jinak svěřeny radě obce, v rukou starosty, což je argument, který v diskusích o možných důsledcích přímé volby nelze nebrat v úvahu, pokud chceme přímo volenému starostovi vyhradit určité kompetence.

Varianta ponechání stávajícího stavu však není v souladu s výslovným vládním zadáním obsaženým v programovém prohlášení vlády („Vláda zajistí zpracování analýzy s cílem vytvořit podmínky pro možnou přímou volbu starostů v malých obcích, popřípadě v ostatních typech územních samosprávných celků“) a v navazujících usneseních, kterými byly zahájeny kroky k přípravě legislativních, včetně ústavních, změn nezbytných pro zavedení přímé volby starostů.

Obecně lze proto shrnout, že zavedení přímé volby starostů má své výhody i nevýhody. Její zavedení je především věcí politického rozhodnutí (které bylo v evropských zemích s přímou volbou vedeno zejména snahou vyhovět požadavku voličů na větší „demokratičnost“ fungování samosprávy, která z pohledu občanů spočívá v užší vazbě obyvatel obce k přímo volenému starostovi) a rozhodnutí zákonodárce. Následně je pak třeba řešit zakotvení institutu v právním řádu a rozsah pravomocí přímo voleného starosty a jejich vyvážení ve vztahu k zastupitelstvu obce, které má ze

Odvolatelnost přímo voleného starosty občany se svým způsobem blíží imperativnímu mandátu. Naopak zproštění úřadu nastává pouze v případech závažného porušení zákona, resp. povinností starostou. Dekretem ze dne 15. října 2009 bylo rozpuštěno zastupitelstvo obce Villeneuve-la-Comptal (Aude) s odůvodněním, že neshody existující uvnitř zastupitelstva znemožňují správu obce.

zákona pravomoc rozhodovat o zásadních otázkách života obce (např. rozpočtu obce), a to tak, aby se přímo volený starosta nestal pouze žadatelem o podporu zastupitelstva.

A.2 Zavedení přímé volby starostů ve všech obcích

Takové řešení by znamenalo poměrně významnější zásah do současné koncepce územní samosprávy a vzájemných vztahů mezi jejími orgány než varianta A.3. Pokud by nebylo doprovázeno změnou v rozsahu pravomocí starosty, znamenalo by rozšíření přímé volby i na větší obce a města, kde působí rada obce, pouze formální změnu ve způsobu volby, která nemůže naplnit očekávání s přímou volbou spojených, neboť „osobní“ odpovědnosti starosty voličům v obci nebude odpovídat širší rozsah pravomocí, popř. by bylo nutno radikálněji řešit právní postavení starosty a jeho vztah k radě.

Na druhou stranu se v rámci zpracování Analýzy zavedení přímé volby starostů objevily návrhy, aby byla přímá volba starostů uskutečňována ve všech obcích bez rozdílu, neboť považovaly diferenciaci obcí za neodůvodněnou. Vláda však svým rozhodnutím po diskusi setrvala na svém stanovisku a uložila zavedení přímé volby jen v malých obcích.

A.3 Zavedení přímé volby starostů pouze v některých obcích

Vztažení přímé volby jen na některé obce (selektivní nikoliv plošné zavedení přímé volby) vyplývá z vládního zadání. Pokud jde o určení obcí, ve kterých bude starosta volen přímo, tj. co se rozumí „malými“ obcemi v dikci programového prohlášení vlády, je nutno konstatovat, že ve vládním zadání není termín „malé obce“ přímo definován.

Údaje o velikosti obcí lze čerpat jednak z informací Ministerstva vnitra (http://www.mvcr.cz/clanek/statistiky-pocty-obyvatel-v-obcich.aspx) a jednak z informací Českého statistického úřadu (http://www.czso.cz/csu/2012edicniplan.nsf/p/1301-12). Oba zdroje jsou stanoveny k 1. lednu 2012, přičemž odlišnosti v počtech obcí spočívají v různé metodice „zápočtu“ osob; v podrobnostech viz odkazované webové stránky.

Počet obyvatel do Údaje dle MV Údaje dle ČSÚ

do 100 477 478

do 300 2384 2364

do 500 3498 3487

do 1000 4855 4850

do 1500 5341 5338

Pozn: Podle „Malého lexikonu obcí v České republice“ bylo v roce 2011 celkem 6250 obcí (http://csugeo.i-server.cz/csu/2011edicniplan.nsf/p/1302-11)

V kontextu platné úpravy se nabízí jako možné řešení stanovit, že starosta bude přímo volen v těch obcích, kde se nevolí rada obce. V těchto obcích totiž již v současnosti vykonává většinu pravomocí rady starosta, a proto by navrhované řešení znamenalo menší zásah do současné koncepce územní samosprávy a vzájemných vztahů mezi jejími orgány a tedy i méně radikální zásah do současné úpravy zákona o obcích. Současně by toto řešení bylo způsobilé naplnit očekávání zastánců přímé volby, kteří poukazují právě na současnou situaci v malých obcích a zasazují se o posílení pravomocí a odpovědnosti starostů. Koncepce postavení starosty, tak jak byla schválena usnesením vlády ze dne 5. ledna 2011 č. 8, totiž předpokládá starostu s určitými vyhrazenými pravomocemi v samostatné působnosti, které bude vykonávat nezávisle na zastupitelstvu (nepůjde tedy pouze o změnu ve způsobu volby). Pro určení obcí, kde se nevolí rada, lze zvolit následující dvě varianty:

První možná varianta vychází z platné právní úpravy, dle níž je okolnost, zda se v obci volí rada, závislá na počtu členů zastupitelstva obce (rada se nevolí v obcích, kde má zastupitelstvo méně než 15 členů), přičemž stanovení počtu členů zastupitelstva, který

má být volen, závisí na rozhodnutí samotného zastupitelstva obce (varianta A.3.1),

takže teoreticky může být alespoň patnáctičlenné zastupitelstvo v každé obci, tedy i v té nejmenší do 500 obyvatel (kde by se nicméně stěží podařilo sestavit kandidátní listiny

na uvedený počet členů zastupitelstva). Druhou možností (varianta A.3.2) je změna

právních podmínek pro volbu rady stanovením pevného kritéria, a to podle počtu obyvatel obce. Ministerstvo vnitra navrhovalo v Analýze zavedení přímé volby starostů jako hranici 1 500 obyvatel obce, nicméně podle počtu obcí v jednotlivých kategoriích lze uvažovat i o nižší hranici (500 nebo 1000 obyvatel), která by snižovala náklady spojené především s konáním voleb.

A.3.1 Zavedení přímé volby starostů v obcích, v nichž není podle současné právní úpravy volena rada obce

Tato varianta v souladu se současnou právní úpravou, která dává i malým obcím možnost rozhodnout si o tom, zda obecní radu mít anebo ne, ponechává oprávnění zastupitelstvu, aby prostřednictvím určení počtu členů zastupitelstva rozhodlo, zda má či nemá existovat rada, a zda tedy volit starostu přímo, tj. jediným kritériem přímé volby bude skutečnost, zda se v obci volí či nevolí rada.

Nastíněné řešení bylo schváleno usnesením vlády ze dne 5. ledna 2011 č. 8 pro účely přípravy legislativních změn nezbytných pro přímou volbu starostů v malých obcích ve volbách v roce 2014 a bylo podpořeno z následujících důvodů: rozlišovací kritérium volby rady v obci (tj. že starosta bude volen přímo v obcích, kde se rada nevolí a kde kompetence rady dle zákona o obcích) se jeví jako akceptovatelné hledisko pro diferenciaci mezi na jedné straně obcemi se starostou přímo voleným občany obce, v níž mají občané přístup k přímo volené funkci starosty a právo podílet se na přímé volbě starosty, a na druhé straně ostatními obcemi. Takové rozlišovací hledisko pro „odlišné zacházení“ s obcemi a jejich voliči se rovněž nejeví jako svévolné (rozdílné zacházení, aby nebylo diskriminačního charakteru, nesmí být dle judikatury Ústavního soudu svévolné a musí být odůvodněno veřejným zájmem). Jinak by mohlo dojít k narušení rovnosti mezi obcemi, ale i voliči jednotlivých obcí, pokud jde o rovné podmínky výkonu aktivního a pasivního volebního práva. Rovněž nelze opominout skutečnost, že o tom, zda se rada volit nebude a v návaznosti na to, že bude starosta volen přímo, by rozhodovalo zastupitelstvo jako orgán s nejvyšší legitimitou.

V následujících diskusích však byly proti této možnosti vzneseny námitky, neboť zastupitelstvo obce, jemuž končí funkční období, by mohlo podle aktuální „nálady“ v obci stanovením počtu zastupitelů, kteří budou voleni pro následující funkční období, podstatně ovlivnit budoucí uspořádání v obci. Z tohoto důvodu doporučila Legislativní rada vlády nalézt zákonem předem jednoznačně stanovenou hranici pro určení obcí s přímou volbou. Ze stanoviska Legislativní rady vlády lze citovat: Kritérium počtu obyvatel jako kritérium objektivní a exaktnější se jeví jako korektnější a vhodnější než kritérium založené na rozhodnutí zastupitelstva z důvodu, že posledně zmíněné kritérium zastupitelstvu umožňuje zbavit se určením počtu členů zastupitelstva přímo voleného starosty pro následující volební období (tj. dává mu prostor pro manipulaci). V jistém smyslu se tak ponechává zastupitelstvu možnost (byť ne tak jednoduchá jako dnes) „odvolat“ bez závažných důvodů v obci oblíbeného, přímo voleného starostu. Námitce, že kritérium počtu obyvatel je diskriminační, lze oponovat tím, že jako neodůvodněná diskriminace by se naopak mohlo jevit to, že ve stejně velkých obcích (z hlediska počtu obyvatel) se starosta volí různým způsobem v závislosti na rozhodnutí zastupitelstva.

A.3.2 Zavedení přímé volby starostů v obcích s určitým počtem obyvatel, který by byl nově zákonem určen jako hranice/kritérium pro volbu rady

Tato varianta reaguje na výhrady členů Legislativní rady vlády a současně zachovává smysluplné uspořádání tím, že v obcích, v nichž bude starosta volný přímo, již nebude ustavována rada obce a její pravomoci přecházejí na přímo voleného starostu obce.

A.3.3 Zavedení přímé volby v obcích do 1500 obyvatel a v obcích nad 1500 obyvatel, pokud v nich není volena rada obce

Tato varianta představuje určitou kombinaci obou předchozích variant,

neboť počítá s obligatorní volbou přímo voleného starosty v obcích do 1 500 obyvatel. V obcích nad 1500 obyvatel, kde se rada nevolí (což současná právní úprava umožňuje), bude rovněž volen přímo volený starosta. O tom, že se v takové obci rada obce nevolí a je v ní volen přímo volený starosta, rozhodne zastupitelstvo nejpozději do 85 dnů přede dnem voleb do zastupitelstev stanovením počtu členů zastupitelstva pro následující funkční období (jde o fakultativní přímou volbu starosty).

B. Vztah přímo voleného starosty a zastupitelstva obce

B.1 Zastupitelstvo obce bude oprávněno do výkonu pravomocí starosty svým rozhodováním zasáhnout

Pokud by přímo volený starosta byl i nadále podřízen zastupitelstvu tím,

že do jeho pravomocí by tento orgán mohl zasáhnout jejich vyhrazením, došlo by prakticky k úplnému popření smyslu realizované změny, neboť – s výjimkou jiného způsobu volby – by postavení přímo voleného starosty zůstalo stejné jako dosud.

B.2 Starosta obce bude své pravomoci vykonávat jako vyhrazené

Z uvedených důvodů je proto nutné starostu důsledně „oddělit“ od zastupitelstva. To především znamená, že přímo volený starosta musí být na zastupitelstvu nezávislý, nemůže jím být odvolán a nemůže mu být za výkon své funkce odpovědný. Postavení zastupitelstva obce se proto musí ve vztahu k přímo volenému starostovi přesunout do roviny kontrolní např. prostřednictvím kontrolního a finančního výboru a oprávněním zastupitelstva iniciovat odvolání starosty z funkce formou hlasování.

Při určování vztahu starosty a zastupitelstva obce se nabízejí 2 základní řešení –neslučitelnost funkce starosty a člena zastupitelstva (1. varianta), nebo naopak členství starosty v zastupitelstvu (2. varianta). Úplné oddělení funkcí starosty a člena

zastupitelstva by mohlo v krajním případě vést k „zablokování“ chodu obce při konfliktech mezi starostou a zastupitelstvem. Na druhou stranu by při uplatnění 2. varianty mohlo docházet k tomu, že díky jednomu hlasu (právě starosty) projde řešení, které by nepředstavovalo kvantitativně vůli zastupitelstva, ale spíše by „hrálo do karet“ starostovi pro výkon jeho působnosti. Rovněž není příliš obvyklé, aby byl kolektivní orgán složen z osob, které jsou voleny do svých funkcí různým způsobem. V praxi jsou podporovány prakticky stejnou měrou obě varianty. Nelze současně pominout skutečnost, že zásadní bude především vzájemná ochota starosty a zastupitelstva spolupracovat.

Předkladatel se přiklání k variantě č. 2.

V otázce kompetencí starosty je nejvhodnějším řešením svěřit přímo

volenému starostovi do vyhrazené pravomoci záležitosti, které jsou současnou úpravou vyhrazeny radě obce, a samozřejmě i současné pravomoci starostů. Tyto

pravomoci by si nemohlo vyhradit zastupitelstvo, které by tak nemohlo starostu, jenž by byl na zastupitelstvu nezávislý, omezovat ve výkonu funkce [za současné úpravy zastává předkladatel výklad, že starostovi v obci, kde se rada nevolí a starosta tedy vykonává její pravomoci, nejsou tyto pravomoci vyhrazeny (může si je proto vždy vyhradit zastupitelstvo), a to ani ty pravomoci, které rada realizuje jako vyhrazené]. Starosta by dále vykonával pravomoci „zbytkového“ charakteru, které zákon výslovně nesvěřuje žádnému orgánu obce – tyto pravomoci by si však zastupitelstvo jako vrcholný orgán obce mohlo vyhradit, jako je tomu i v současnosti (alternativně lze uvažovat o řešení, že by zastupitelstvo potřebovalo k vyhrazení daných pravomocí kvalifikovanou většinu – postavení starosty by tím bylo posíleno).

3.2 Náklady

Ekonomické dopady navrhované změny jsou v zásadě dvojího druhu –

náklady spojené s přímou volbou starostů, tj. náklady volební, a náklady spojené s odměňováním přímo volených starostů.

Náklady spojené s odměňováním přímo volených starostů lze

očekávat v identické výši jako dosud, neboť navržená změna nepředpokládá stanovení jiných sazeb odměn oproti stávajícímu platnému právnímu stavu. K určitému dopadu na rozpočty obcí by mohly vést změny v koncepci uvolněnosti a neuvolněnosti přímo volených starostů. Usnesením vlády ze dne 5. ledna 2011 č. 8 schválené legislativní řešení uvolněnosti starostů takovou zásadní změnu nepředpokládá. Vychází z toho, že zastupitelstvo před volbami určí, zda bude starosta v příštím funkčním období uvolněný či nikoliv. V případě, že bude funkci vykonávat jako uvolněný, bude mít možnost jen on změnit formu výkonu funkce na neuvolněnou; v případě, že bude funkci vykonávat jako neuvolněný, bude současně v předstihu stanovena jeho odměna, kterou nebude bez jeho souhlasu budoucí zastupitelstvo moci měnit v jeho neprospěch. Tato varianta kompromisně bere ohled na obecní rozpočet a současně zajišťuje ekonomickou nezávislost starosty na zastupitelstvu. Daná varianta rovněž umožňuje pružně reagovat na reálnou náročnost výkonu funkce starosty v každé konkrétní obci. Výši odměn starostů lze ponechat beze změny, neboť navrhovaným řešením by rozsah kompetencí starosty nedoznal oproti současnému stavu v obcích, kde se rada nevolí, žádných podstatných změn.

Náklady na volby, tj. náklady na státní rozpočet, lze vyčíslit v závislosti

na počtu obcí, u nichž by byl starosta obce volen přímo (údaje vycházejí z výpočtů Ministerstva vnitra a informací poskytnutých Českým statistickým úřadem). Vyhodnocení finančních dopadů voleb přitom závisí i na zvolení konkrétního modelu voleb, který bude zapracován do volebního kodexu, popř. do stávajícího volebního zákona či nového samostatného zákona. Odhady nákladů byly stanoveny při většinovém systému s jednokolovou volbou s tím, že všichni kandidáti budou uvedeni na jednom hlasovacím lístku, který bude mít formát A5. Výpočet odpovídá vzorové obci, která má 1500 obyvatel, 1 okrskovou volební komisi s 10 členy:

 Vícenáklady na přímou volbu starostů při jejím souběhu s řádnými volbami do zastupitelstev obcí činí cca 3000,- Kč na 1 vzorovou obec. Tyto náklady

zahrnují výdaje za tisk volebních materiálů a navýšení odměn členům okrskových volebních komisí. Ostatní náklady, např. pronájem volebních místností, výpočetní techniky, služeb, hlavní částka za odměny členům okrskových volebních komisí, obálky pro hlasování a další, včetně nákladů Ministerstva vnitra, krajských úřadů a obecních úřadů budou hrazeny v rámci souběžně probíhajících všeobecných voleb do zastupitelstev obcí.

 Náklady na konání nových, dodatečných nebo opakovaných přímých voleb starostů činí cca 85.000,- Kč na 1 vzorovou obec. Tyto náklady zahrnují výdaje

za tisk volebních materiálů a ostatní výdaje Ministerstva vnitra, odměny členů okrskových volebních komisí, výdaje obcí a krajů na ostatní materiální výdaje, a výdaje Českého statistického úřadu.

 Dále je potřeba k celkovým nákladům na zabezpečení přímé volby starostů

připočítat i náklady Českého statistického úřadu, který je z dosud dostupných podkladů odhadl na cca 18 mil. Kč. Finanční prostředky budou

vynaloženy na vypracování nového technického projektu, stanovení metodiky zpracování výsledků, výrobu metodických pomůcek, vyvinutí nebo dodavatelského zajištění potřebných software a zajištění technicky i personálně vlastního zpracování výsledků voleb.

Počet obcíVícenákladNákladyNáklady na

(4 varianty počtuy na volbyČeskéhokonání případných obcí, kterých byv souběhustatistického úřadunových, se přímá volbas řádnýmidodatečných nebo mohla týkat)volbami (3000opakovaných voleb

Kč/obec)

zaokrouhle ně)

obce do1,5 mil. 18 mil. 85 000

100 obyvatelKč/obec (500 obcí)

obce do7,2 mil. 18 mil. 85 000

300 obyvatelKč/obec (2400 obcí)

obce do10,5 mil. 18 mil. 85 000

500 obyvatelKč/obec (3500 obcí)

obce do14,6 mil. 18 mil. 85 000

1000 obyvatelKč/obec (4850 obcí)

obce do16 mil. 18 mil. 85 000

1500 obyvatelKč/obec (5350 obcí)

POZN. Výpočty vycházejí z odhadu nákladů, který odpovídá vzorové obci, která má 1500 obyvatel, 1 okrskovou volební komisi s 10 členy.

Mimoekonomické náklady přímé volby mohou spočívat zejména v zavedení

nového systému volby starostů, ten však zřejmě nebude v praxi činit větší obtíže, neboť se nepřepokládají zásadnější odchylky oproti stávajícímu systému realizace různých typů voleb v jednotlivých obcích.

3.3 Přínosy

Přínosem zavedení přímé volby starostů bude nepochybně posílení

politické i právní odpovědnosti starosty a určité jeho bližší sepětí s voliči.

3.4 Vyhodnocení nákladů a přínosů variant

I. Z hlediska legislativně-právního a dopadu na stávající koncepci územní

samosprávy v České republice a postavení, pravomoci a vzájemný vztah mezi orgány obce:

- Vzhledem k tomu, že v obcích, kde se rada nevolí, již v současné době

vykonává většinu pravomocí rady starosta, znamená zvolené řešení nejmenší možný zásah do současné koncepce územní samosprávy

a vzájemných vztahů mezi jejími orgány a tedy ne zásadní zásahy do současné úpravy zákona o obcích.

- Zároveň toto řešení bude znamenat i naplnění očekávání s přímou volbou

spojených, neboť „osobní“ odpovědnosti starosty voličům v obci bude i odpovídat širší rozsah pravomocí (starosta bude disponovat

pravomocemi, které si nebude moci zastupitelstvo vyhradit). Nepůjde tedy jen o formální změnu způsobu volby starosty obce.

- Zavedení přímé volby ve větších obcích a městech by s sebou výše

uvedené pozitivum neneslo, navíc by bylo zřejmě nutné radikálněji řešit právní postavení starosty a jeho vztah k radě a obecnímu úřadu,

v opačném případě by přímá volba nemohla splnit očekávání s ní spojená (pozn. ve slovenském modelu přímé volby jsou orgány obce zastupitelstvo a starosta, který je nejvyšším výkonným orgánem obce, vykonávajícím správu obce – je odpovědný za výkon samostatné působnosti i státní správy, rada a obecní úřad nejsou orgány obce, jen pomocnými orgány; naproti tomu v českém pojetí je rada výkonným orgánem obce v samostatné působnosti a obecnímu úřadu jako orgánu obce svěřuje zákon výkon přenesené působnosti).

- Pokud bude starosta vykonávat určité pravomoci jako vyhrazené, aniž by

si je zastupitelstvo (dle Ústavy je obec samostatně spravována

zastupitelstvem, jiný orgán obce Ústava nezmiňuje) mohlo vyhradit, bude však nutná změna Ústavy.

- Navržená koncepce předpokládá odvolání starosty víceméně z

komunálních důvodů na základě výsledku „kvazimístního referenda“

(které může iniciovat i zastupitelstvo). Otázkou zůstává, zda zvážit možnost dočasného pozastavení funkce, resp. odvolání starosty

v případě velmi závažného porušení právních předpisů (impeachment), samozřejmě s možností soudní ochrany. Lze uvažovat i o případném vstupu Ministerstva vnitra (ministra) spíše jako iniciátora do procesu odvolání starosty ve vybraných případech (Ministerstvo vnitra je ze zákona dozorovým a kontrolním orgánem nad výkonem samostatné

působnosti obcí). Druhou možností je stanovit zákonné důvody pro zánik

funkce přímo voleného starosty např. v případě pravomocného odsouzení za (jakýkoli) trestný čin apod.

- S ohledem na nezávislost starosty na zastupitelstvu (jeho neodvolatelnost

zastupitelstvem) a pravomoci, které bude vykonávat nezávisle na zastupitelstvu (tzv. vyhrazené pravomoci), se jeví jako vhodné jiným

způsobem posílit kontrolu starosty, popř. jeho odpovědnost.

Navrhovaná varianta předpokládá, že přímo volený starosta bude vykonávat jen pravomoci vyhrazené radě (§ 102 odst. 2 zákona o obcích). Tím bude zachována možnost, aby si zastupitelstvo vyhradilo tzv. zbytkové pravomoci podle § 102 odst. 3 zákona o obcích. Rozsah vyhrazených pravomocí rady a zastupitelstva, tak jak je v současné době obsažen v zákoně o obcích, proto není nutné ani vhodné měnit.

Pozn. Odpovědnost starosty obce za škodu této obci jím způsobenou při výkonu funkce se řídí občanským zákoníkem. Osoba vykonávající veřejnou funkci se bez dalšího nemůže své odpovědnosti za způsobenou škodu zprostit poukazem na to, že se při své činnosti spoléhala na rady jiných (Rozsudek Nejvyššího soudu České republiky sp.zn. 25 Cdo 1319/2004, ze dne 22.2.2005).

II. Z hlediska politologického: pokud jde o politickou rovnováhu a efektivitu

fungování orgánů obce a míru zainteresovanosti občanů obce na jejím chodu

- Pozitivním prvkem je nepochybně ustavení starosty do funkce na základě

přímé demokracie, tzn. nejširší zapojení občanů do správy obce.

V něm se mimo jiné uvádí, že „… obecné odpovědnosti za škodu podle § 420 obč. zák., podle nějž každý odpovídá za škodu, kterou způsobil porušením právní povinnosti…. Starosta ve své funkci nepožívá nějaké imunity, která by ho zbavovala odpovědnosti za škodu jím způsobenou, nýbrž jako každá jiná fyzická osoba nese odpovědnost za své jednání či opomenutí, v jehož důsledku vznikla jinému majetková újma. Ani „politická odpovědnost“ osoby vykonávající veřejnou funkci nezakládá důvod ke zproštění její odpovědnosti za způsobenou škodu (k tzv. liberaci), ale ve smyslu § 420 odst. 3 obč. zák. má ten, u něhož jsou splněny základní předpoklady odpovědnosti za škodu (vznik škody v příčinné souvislosti s porušením právní povinnosti), možnost zprostit se odpovědnosti vyviněním (tzv. exkulpací).

- Post starosty je spojen s vyšším stupněm odpovědnosti a je vykonáván

pod kontrolou voličů, kteří jej mohou odvolat.

- Negativem, které s sebou přímá volba starosty vždy nese, je možnost

vzniku konfliktů mezi přímo voleným starostou (voliči berou v potaz především osobnost kandidáta, ten v důsledku volebního systému může být nakonec podpořen velmi malým procentem občanů obce) a přímo voleným zastupitelstvem (u jeho volby voliči zohledňují zejména politický program). Navíc je nutno vzít v úvahu, že rozhodování

o zásadních otázkách života obce je svěřeno zastupitelstvu (schválení rozpočtu, územního plánu apod.) a přímo volený starosta plnící úkoly, které zákon svěřuje radě jako vyhrazené, má výkonné pravomoci a pohybuje se v mezích schválených usneseními zastupitelstva.

4. Návrh řešení

4.1 Stanovení pořadí variant a výběr nejvhodnějšího řešení

K dalšímu řešení se navrhuje varianta A.3.3 ve spojení s variantou B.2, tedy

zavedení přímé volby starostů v obcích, které měly k 1. lednu prvního kalendářního roku funkčního období zastupitelstva obce méně než 1500 obyvatel (obligatorní volba přímo voleného starosty). Přímo volený starosta bude dále volen v obcích, které měly k 1. lednu prvního kalendářního roku funkčního období zastupitelstva obce více než 1500 obyvatel, pokud v obci není volena rada. O tom, že se v takové obci rada obce nevolí a je v ní volen přímo volený starosta, rozhodne zastupitelstvo nejpozději do 85 dnů přede dnem voleb do zastupitelstev v obcích (fakultativní volba přímo voleného starosty v závislosti na stanoveném počtu členů zastupitelstva obce).

Přímo volený starosta bude členem zastupitelstva obce. Přímo volený starosta bude vykonávat své pravomoci jako vyhrazené a bude takto vykonávat i vyhrazené pravomoci rady obce (pravomoci podle § 102 odst. 2 zákona o obcích) s výjimkou vydávání nařízení obce. Toto řešení je přitom způsobilé naplnit očekávání zastánců přímé volby, očekávající posílení postavení i odpovědnosti starostů malých obcí

Pokud jde o volební úpravu, vzhledem k existenci jediné varianty řešení, lze učinit závěr, který je v souladu též s usnesením vlády č. 55/2012, že návrh řešení spočívá v takové změně volebních zákonů, která výslovně zakotví přímou volbu starostů obcí.

Např. Sdružení místních samospráv ČR a některé menší obce projevují vstřícný postoj k potenciálnímu zavedení přímé volby starostů v České republice, ve kterém spatřuje prostředek prosazení vůle občanů (jimiž je starosta již v současné době vnímán jako hlava obce) a eliminace častých situací, kdy je starostou zvolen kandidát, který obdržel malý počet hlasů ve volbách či dokonce náhradník po odstoupení zvolených členů zastupitelstva. Negativně je jimi vnímána i současný stav, kdy zastupitelstvo často odvolává starostu bez závažných důvodů.

5. Implementace doporučené varianty a vynucování

Ministerstvo vnitra, které je ve spolupráci s Ministerstvem spravedlnosti a odborem vládní legislativy Úřadu vlády pověřeno přípravou změny Ústavy a zároveň zpracováním a předložením návrhu legislativních změn nezbytných pro přímou volbu starostů v malých obcích ve volbách v roce 2014, ve své působnosti poskytuje v rámci metodického vedení výklad zákona o obcích a vykonává dozor a kontrolu nad výkonem samostatné působnosti svěřené orgánům obcí. Ministerstvo vnitra vykonává rovněž státní správu na úseku voleb (tedy i voleb do zastupitelstev obcí).

6. Přezkum účinnosti regulace

Předpokládá se, že po prvním funkčním období přímo volených starostů

bude možné shromáždit dostatek informací nutných k vyhodnocení zvoleného opatření a k případnému návrhu jejich změn.

7. Konzultace a zdroje dat

Za účelem zajištění spolupráce při plnění výše uvedeného usnesení byla zřízena pracovní skupina ze zástupců Ministerstva vnitra, Ministerstva spravedlnosti a odboru vládní legislativy Úřadu vlády. Součástí pracovní skupiny byli i zástupci Svazu měst a obcí České republiky, Sdružení místních samospráv České republiky, Asociace krajů České republiky a zástupci výborů pro veřejnou správu Poslanecké sněmovny i Senátu Parlamentu České republiky.

II. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Usnesením vlády ze dne 20. července 2011, č. 555, vzala vláda na vědomí

Analýzu slučitelnosti návrhů legislativních změn nezbytných pro přímou volbu starostů v malých obcích ve volbách v roce 2014 s ústavním pořádkem České republiky. Z analýzy vyplynula nutnost přizpůsobení ústavního pořádku pro přímou volbu starostů, konkrétně čl. 101 odst. 1, čl. 102 a čl. 104 odst. 1 a 2 Ústavy ČR, které by musely vedle zastupitelstva počítat při správě obce též s přímo voleným starostou, upravovat základní principy volby starosty a předpokládat též konání přímé volby starostů jen v některých obcích.

Vláda proto identickým usnesením uložila ministru vnitra zpracovat a vládě předložit do 31. prosince 2011 ve spolupráci s ministrem spravedlnosti a místopředsedkyní vlády a předsedkyní Legislativní rady vlády věcný záměr ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů, který umožní přijmout zákonnou úpravu přímé volby starostů. Tento návrh je předkládán paralelně s návrhem změny zákona o obcích. Slučitelnost navržených změn zákona o obcích je tedy závislá na přijetí změny Ústavy.

III. Zhodnocení souladu s normami EU

Návrh je v souladu s mezinárodními závazky České republiky. Pokud jde o soulad navrhované změny Ústavy s právem EU, problematika řešená předmětným návrhem není na úrovni práva EU přímo upravena. Dotýká se problematiky voleb obecních orgánů dle čl. 20 odst. 2 písm. b) Smlouvy o fungování EU a dále směrnice Rady 94/80/ES ze dne 19. prosince 1994, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a práva být volen v obecních volbách pro občany Unie s bydlištěm v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, které zakládají občanům EU právo volit a být volen v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu (podmínky výkonu volebního práva upravuje v souladu s touto úpravou zákon o volbách do zastupitelstev obcí). Jde tedy o stanovení podmínek výkonu volebního práva, nikoliv úpravu způsobu volby (přímé, nepřímé) obecních orgánů.