Novela z. o jednacím řádu Poslanecké sněmovny

Návrh novely jednacího řádu Poslanecké sněmovny souvisí se současně předkládaným návrhem novely Ústavy České republiky, který vychází z Programového prohlášení vlády a jehož hlavním cílem je zavedení institutu vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě Poslaneckou sněmovnou do ústavního pořádku České republiky. Princip vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě, na rozdíl od nyní platného institutu vyslovení nedůvěry vládě, spočívá na tom, že kromě samotného vyslovení nedůvěry vládě musí být dosaženo shody Poslanecké sněmovny na tom, kdo bude jmenován novým předsedou vlády. Navrhovaná právní konstrukce má za cíl zamezit vzniku krize vládnutí v zemi po vyslovení nedůvěry vládě se všemi důsledky, zejména ekonomickými, z toho plynoucími. Smyslem novely zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny je zajistit praktickou realizaci zavedení ústavního institutu vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě.

1. Platná a navrhovaná právní úprava

Platná právní úprava:

Problematika vyslovení důvěry nebo nedůvěry vládě Poslaneckou sněmovnou Parlamentu je upravena přímo v Ústavě České republiky (dále jen „Ústava“), a to v článcích 35, 44, 68 a 71 až 73 Ústavy. V jednacím řádu Poslanecké sněmovny je tato problematika upravena v § 82 až 85. Ústava umožňuje Poslanecké sněmovně usnesením přijmout nebo zamítnout návrh na vyslovení důvěry vládě nebo návrh na vyslovení nedůvěry vládě, a to za předpokladu, že jí byl návrh na vyslovení důvěry, resp. nedůvěry vládě předložen. Procesní podmínky předložení návrhu na vyslovení důvěry, resp. nedůvěry vládě a podmínky hlasování o těchto návrzích Ústava upravuje odlišně s tím, že preferuje stabilitu vlády, která je důležitá pro činnost orgánů moci výkonné.

Návrh na vyslovení důvěry vládě V čl. 68 odst. 3 Ústavy je podání žádosti vlády o vyslovení důvěry ze strany Poslanecké sněmovny konstruováno jako povinnost vlády a vyslovení důvěry vládě lze v tomto případě chápat jako podmínku setrvání nově jmenované vlády, která odráží výsledek voleb do Poslanecké sněmovny, v úřadě. Na rozdíl od právní konstrukce povinnosti požádat o vyslovení důvěry vládě, je v čl. 71 Ústavy dána obecně vládě možnost kdykoli v průběhu výkonu svého úřadu předložit Poslanecké sněmovně žádost o vyslovení důvěry. Svou iniciativou si tak zajišťuje posílení svého postavení v Poslanecké sněmovně, neboť je Poslanecké sněmovně odpovědna (čl. 68 odst. 1 Ústavy). V jednacím řádu Poslanecké sněmovny je povinnost vlády podat žádost o vyslovení důvěry po jejím jmenování prezidentem republiky upravena v § 82 a 85. Předseda Poslanecké sněmovny zařadí na pořad nejbližší schůze Poslanecké sněmovny žádost vlády o vyslovení důvěry tak, aby mohla být projednána nejpozději do 30 dnů od jmenování vlády.

Návrh na vyslovení důvěry předkládá Poslanecké sněmovně vláda nejen podle čl. 68 odst. 3, ale i podle čl. 71 Ústavy. K přijetí usnesení Poslanecké sněmovny o vyslovení důvěry vládě je, v souladu s čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy, třeba, aby se pro vyslovení důvěry vládě vyslovila nadpoloviční většina přítomných poslanců, přičemž Poslanecká sněmovna je v tomto případě usnášeníschopná, je-li přítomna alespoň jedna třetina všech poslanců – tzn. že s vyslovením důvěry vládě musí souhlasit alespoň 34 poslanců, přičemž přítomno tomuto hlasování musí být nejméně 67 poslanců. V opačném případě, kdy Poslanecká sněmovna zamítne návrh na vyslovení důvěry vládě, je vláda povinna podle čl. 73 Ústavy podat demisi do rukou prezidenta republiky, který tuto demisi přijme. V případě, že by vláda demisi nepodala, prezident republiky ji podle čl. 75 Ústavy odvolá sám. Následně prezident republiky podle čl. 68 odst. 2 Ústavy jmenuje nového předsedu vlády a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády a pověří je řízením ministerstev nebo jiných úřadů. Vláda do 30 dnů ode dne svého jmenování předstoupí před Poslaneckou sněmovnu s žádostí o vyslovení důvěry (čl. 68 odst. 3 Ústavy). Pokud nově jmenovaná vláda nezíská v Poslanecké sněmovně důvěru, podá do rukou prezidenta republiky podle čl. 73 odst. 2 Ústavy demisi a prezident republiky následně jmenuje podle čl. 68 odst. 2 a 4 Ústavy nového předsedu vlády a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády. Také tato vláda předstoupí do 30 dnů od svého jmenování před Poslaneckou sněmovnu s žádostí o vyslovení důvěry. A pokud ani této vládě nevysloví Poslanecká sněmovna důvěru, podá vláda demisi do rukou prezidenta republiky a prezident republiky jmenuje předsedou vlády osobu, kterou mu navrhne předseda Poslanecké sněmovny a na návrh takto jmenovaného předsedy vlády prezident republiky jmenuje ostatní členy vlády. Následně i tato vláda v čele s předsedou vlády jmenovaným prezidentem republiky na návrh předsedy Poslanecké sněmovny předstoupí před Poslaneckou sněmovnu s žádostí o vyslovení důvěry, a pokud ani této vládě nevysloví Poslanecká sněmovna důvěru, může prezident republiky Poslaneckou sněmovnu rozpustit podle čl. 35 odst. 1 písm. a) Ústavy a vyhlásit nové volby do Poslanecké sněmovny v souladu s čl. 17 odst. 2 Ústavy. Zvláštní případ žádosti o vyslovení důvěry vládě je zakotven v čl. 35 odst. 1 písm. b) a v čl. 44 odst. 3 Ústavy, kdy vláda může spojit otázku důvěry s vládním návrhem zákona a požádat Poslaneckou sněmovnu, aby skončila projednávání vládního návrhu zákona do 3 měsíců od jeho předložení. Neusnese-li se Poslanecká sněmovna jako celek (ať už kladně nebo záporně) v takovém případě do 3 měsíců o vládním návrhu zákona, s jehož projednáním spojila vláda otázku důvěry, může být Poslanecká sněmovna prezidentem republiky rozpuštěna. V jednacím řádu Poslanecké sněmovny je možnost vlády požádat Poslaneckou sněmovnu o vyslovení důvěry upravena v § 83 a 85. Požádá-li vláda o vyslovení důvěry, svolá předseda Poslanecké sněmovny Poslaneckou sněmovnu tak, aby žádost byla projednána do 14 dnů po jejím předložení. O žádosti vlády o vyslovení důvěry se neprodleně vyrozumí poslanecké kluby a výbory. Po rozpravě se přistoupí k hlasování podle jmen. Odepře-li Poslanecká sněmovna vyslovit vládě důvěru, oznámí to předseda Poslanecké sněmovny prezidentu republiky.

Návrh na vyslovení nedůvěry vládě Podmínky, za kterých může Poslanecká sněmovna vyslovit vládě nedůvěru, jsou specifikovány v čl. 72 Ústavy. Písemný návrh na vyslovení nedůvěry vládě může Poslanecké sněmovně předložit nejméně 50 poslanců, Ústava tedy stanoví dolní nepodkročitelnou hranici počtu poslanců nezbytných pro přeložení návrhu na vyslovení nedůvěry vládě a dále také stanoví povinnost předložit tento návrh písemně. K přijetí usnesení Poslanecké sněmovny o vyslovení nedůvěry vládě je, v souladu s čl. 72 odst. 2 Ústavy, třeba, aby se pro vyslovení nedůvěry vládě vyslovila nadpoloviční většina všech poslanců (tj. alespoň 101 poslanců).

Pokud se Poslanecká sněmovna usnese na vyslovení nedůvěry vládě, je vláda povinna podle čl. 73 Ústavy podat demisi do rukou prezidenta republiky, který tuto demisi přijme. V případě, že by vláda demisi nepodala, prezident republiky ji podle čl. 75 Ústavy odvolá sám. Následně prezident republiky podle čl. 68 odst. 2 Ústavy jmenuje nového předsedu vlády a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády a pověří je řízením ministerstev nebo jiných úřadů a následuje již výše popsaný proces podle čl. 68 Ústavy, který taktéž může skončit rozpuštěním Poslanecké sněmovny v souladu s čl. 35 odst. 1 písm. a) Ústavy a vyhlášením nových voleb do Poslanecké sněmovny v souladu s čl. 17 odst. 2 Ústavy. Jednací řád Poslanecké sněmovny upravuje proces vyslovení nedůvěry vládě Poslaneckou sněmovnou v § 84 a 85. K projednání návrhu na vyslovení nedůvěry vládě svolá předseda Poslanecké sněmovny neprodleně schůzi Poslanecké sněmovny. O návrhu na vyslovení nedůvěry vládě se neprodleně vyrozumí poslanecké kluby a výbory. Po rozpravě se přistoupí k hlasování podle jmen. Vysloví-li Poslanecká sněmovna vládě nedůvěru, oznámí to předseda Poslanecké sněmovny prezidentu republiky. Jak vyplývá z výše uvedeného, Ústava preferuje stabilitu vlády jako vrcholného orgánu důležitého pro činnost moci výkonné před zásadou, podle níž by vláda mohla být sesazena stejnou většinou a podle stejných pravidel, jako byla do své funkce nastolena tehdy, když Poslanecká sněmovna vyslovovala vládě svou důvěru podle čl. 68 a 39 odst. 1 a 2 Ústavy. Přijetí usnesení Poslanecké sněmovny o vyslovení nedůvěry vládě z podnětu poslanců je tedy procesně složitější než přijetí usnesení Poslanecké sněmovny o vyslovení důvěry vládě.

Navrhovaná právní úprava:

Záměrem současně předloženého návrhu novely Ústavy, se kterým tento předložený návrh novely jednacího řádu Poslanecké sněmovny souvisí, je zavedení institutu vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě Poslaneckou sněmovnou do ústavního pořádku České republiky, což by přispělo k vyšší stabilitě vlády a moci výkonné jako celku, neboť Poslanecká sněmovna, které je vláda odpovědna, poměrně často jedná o vyslovení nedůvěry vládě, což politickou a ve svých důsledcích i ekonomickou situaci v České republice destabilizuje. Stávající právní úprava institutu vyslovení důvěry vládě zůstává zachována, předložený návrh novely jednacího řádu Poslanecké sněmovny a související návrh novely Ústavy se jí nedotýká. Institut vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě není v Evropě institutem neznámým. Vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě je známo například ústavám Spolkové republiky Německo, Španělska, Polska, Slovinska a Maďarska. Uvedené evropské právní úpravy institutu vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě se sice v detailech liší, nicméně mají tři rysy společné:

(i) v momentě hlasování o nedůvěře vládě musí být známé jméno kandidáta na

nového předsedu vlády;

(ii) pro vyslovení nedůvěry vládě se musí vyslovit nadpoloviční většina všech

členů příslušné parlamentní komory a

(iii) prezident republiky, resp. král je povinen v případě vyslovení nedůvěry vládě

výsledek akceptovat a jmenovat předsedou vlády toho, kdo byl uveden v návrhu na vyslovení nedůvěry vládě.

Předložený návrh novely jednacího řádu Poslanecké sněmovny provádí současně předložený návrh úpravy institutu vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě v ústavním systému České republiky, podle kterého by mohla Poslanecká sněmovna vyslovit nedůvěru vládě za předpokladu, že jí návrh na vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě písemně předloží nejméně 50 poslanců a tento návrh současně musí obsahovat jméno kandidáta na nového předsedu vlády, který bude s touto kandidaturou souhlasit. K návrhu na vyslovení nedůvěry vládě musí být přiloženo písemné prohlášení kandidáta na nového předsedu vlády, že se svou kandidaturou souhlasí. K projednání návrhu na vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě svolá předseda Poslanecké sněmovny neprodleně schůzi Poslanecké sněmovny tak, aby byla zahájena nejdříve 48 hodin poté, co jí byl návrh předložen. Takto stanovená lhůta pro projednání návrhu na vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě významně snižuje riziko přijetí rychlých a překvapivých politických řešení. Kandidát navržený na nového předsedu vlády má právo účastnit se schůze Poslanecké sněmovny a právo vyjádřit se ke své kandidatuře; předsedající mu k tomu udělí slovo. Předseda Poslanecké sněmovny má podle § 85 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny povinnost o podaném návrhu na vyslovení nedůvěry vládě neprodleně vyrozumět poslanecké kluby a výbory. Podmínkou pro vyslovení nedůvěry vládě, a současně i pro vyslovení souhlasu s navrženým kandidátem na jmenování nového předsedy vlády, bude souhlas nadpoloviční většiny všech poslanců, tj. v tomto směru nedochází ve srovnání s nyní platnou právní úpravou institutu vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě k žádné změně. Vysloví-li Poslanecká sněmovna vládě nedůvěru, jejíž součástí je i návrh na jmenování nového předsedy vlády, předseda Poslanecké sněmovny o tom informuje prezidenta republiky, který na návrh Poslanecké sněmovny jmenuje nového předsedu vlády a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády a pověří je řízením ministerstev nebo jiných úřadů. Členové vlády složí do rukou prezidenta republiky slib. Dosavadní vláda, které Poslanecká sněmovna vyslovila nedůvěru, podá do rukou prezidenta republiky demisi, kterou prezident republiky přijme (čl. 73 odst. 2 a 3 Ústavy). Pokud by vláda demisi nepodala, přestože jí byla Poslaneckou sněmovnou vyslovena nedůvěra, pak ji prezident republiky odvolá (čl. 75 Ústavy). Nebude-li návrh na vyslovení nedůvěry vládě Poslaneckou sněmovnou přijat, bude hlasování o novém návrhu na vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě přípustné nejdříve až po uplynutí 6 měsíců ode dne, kdy předchozí návrh nebyl přijat. Před uplynutím 6 měsíců ode dne, kdy předchozí návrh nebyl přijat, bude hlasování o novém návrhu na vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě přípustné jen tehdy, bude-li nový návrh podán nejméně 80 poslanci a současně bude splňovat všechny ostatní výše uvedené podmínky. Takto stanovený vyšší počet poslanců v případě podání návrhu na vyslovení nedůvěry vládě v časovém období do 6 měsíců od posledního projednávání obdobného návrhu Poslaneckou sněmovnou chápaje konstruován jako pojistka před případným zneužíváním tohoto ústavního institutu, jehož aplikací dochází k určité nestabilitě politické situace v zemi a prohlubování politické krize. Vláda, jejíž předseda byl prezidentem republiky jmenován na návrh Poslanecké sněmovny jako důsledek vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě, předstoupí před Poslaneckou sněmovnu s žádostí o vyslovení důvěry podle čl. 68 odst. 3 Ústavy. Nezíská-li tato vláda důvěru Poslanecké sněmovny, podá do rukou prezidenta republiky podle čl. 73 odst. 2 Ústavy demisi a prezident republiky, tentokrát již bez návrhu, jmenuje podle čl. 68 odst. 4 Ústavy nového předsedu vlády a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády. Také tato vláda předstoupí do 30 dnů od svého jmenování před Poslaneckou sněmovnu s žádostí o vyslovení důvěry. A pokud ani této vládě nevysloví Poslanecká sněmovna důvěru, podá vláda demisi do rukou prezidenta republiky a prezident republiky jmenuje předsedou vlády osobu, kterou mu navrhne předseda Poslanecké sněmovny a na návrh takto jmenovaného předsedy vlády prezident republiky jmenuje ostatní členy vlády. Následně i tato vláda v čele s předsedou vlády jmenovaným prezidentem republiky na návrh předsedy Poslanecké sněmovny předstoupí před Poslaneckou sněmovnu s žádostí o vyslovení důvěry, a pokud ani této vládě nevysloví Poslanecká sněmovna důvěru, může prezident republiky Poslaneckou sněmovnu rozpustit podle čl. 35 odst. 1 písm. a) Ústavy a vyhlásit nové volby do Poslanecké sněmovny v souladu s čl. 17 odst. 2 Ústavy. V případě, že by kandidát na nového předsedu vlády uvedený v návrhu Poslanecké sněmovny po vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě v době před svým jmenováním prezidentem republiky dodatečně odmítl funkci předsedy vlády, nebo po svém jmenování prezidentem republiky podal demisi, anebo zemřel, a to vše ještě před rozhodnutím Poslanecké sněmovny o návrhu na vyslovení důvěry vládě, pak se bude postupovat podle ustanovení čl. 68 odst. 2 Ústavy a prezident republiky jmenuje sám bez návrhu Poslanecké sněmovny předsedu vlády a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády a následuje již výše popsaný proces podle čl. 68 Ústavy, který taktéž může skončit rozpuštěním Poslanecké sněmovny v souladu s čl. 35 odst. 1 písm. a) Ústavy a vyhlášením nových voleb do Poslanecké sněmovny v souladu s čl. 17 odst. 2 Ústavy. V tomto případě existuje teoretická možnost celkem 3 pokusů vlády o získání důvěry Poslanecké sněmovny podle čl. 68 odst. 3 Ústavy před rozpuštěním Poslanecké sněmovny prezidentem republiky podle čl. 35 odst. 1 písm. a) Ústavy a vyhlášením nových voleb do Poslanecké sněmovny v souladu s čl. 17 odst. 2 Ústavy. Zatímco v případě, že vláda, jejíž předseda byl prezidentem republiky jmenován na návrh Poslanecké sněmovny jako důsledek vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě, nezíská důvěru Poslanecké sněmovny podle čl. 68 odst. 3 Ústavy, existuje teoretická možnost pouze 2 pokusů vlády o získání důvěry Poslanecké sněmovny před rozpuštěním Poslanecké sněmovny prezidentem republiky podle čl. 35 odst. 1 písm. a) Ústavy a vyhlášením nových voleb do Poslanecké sněmovny v souladu s čl. 17 odst. 2 Ústavy.

2. Soulad navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky, s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Návrh novely zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny reaguje na současně předkládanou novelu Ústavy České republiky zavádějící do právního řádu České republiky institut vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě a stanovení podmínky pro realizaci tohoto nového ústavního institutu. Navrhovaná právní úprava není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Navrhovaná právní úprava není v rozporu s mezinárodními smlouvami a obyčeji ani s ostatními prameny mezinárodního práva.

3. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s právem Evropské unie

Předložený návrh zákona se netýká práva Evropské unie, předmět úpravy spadá do výlučné působnosti každého členského státu Evropské unie, návrh tak není ani v rozporu se závazky, vyplývajícími pro Českou republiku z členství v Evropské unii, tj. s primárním a sekundárním právem Evropské unie, s obecnými zásadami práva Evropské unie a s judikaturou Soudního dvora Evropské unie.

4. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty a na podnikatelské prostředí České republiky

Navrhovaná právní úprava nebude mít dopad na státní rozpočet, ani na jiné veřejné rozpočty. Navrhovaná právní úprava se sice přímo podnikatelského prostředí netýká, nicméně stabilita vlády obecně je považována za pozitivní jev, který se rovněž pozitivně promítá i do podnikatelské sféry, a to zejména pokud jde o zahraniční podnikatelské subjekty vyžadující politickou stabilitu země, v níž podnikají, jako nezbytnou podmínku pro své ekonomické angažmá.

5. Předpokládané sociální dopady a dopady na životní prostředí

Navrhovaná úprava nebude mít sociální dopady ani dopady na životní prostředí.

6. Zhodnocení platného právního stavu a dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Navrhovaná právní úprava nemá vliv na rovné postavení mužů a žen.

7. Závěrečná zpráva hodnocení dopadů regulace (RIA)

Závěrečná zpráva hodnocení dopadů regulace není v tomto případě provedena, neboť navrhovaná legislativní změna má procesní charakter a podle části 3 Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace, schválených usnesením vlády č. 877 ze dne 13. srpna 2007, se RIA v těchto případech neprovádí.