Novela z. o zrušení Fondu dětí a mládeže

Zhodnocení platné právní úpravy

V souladu s ústavním zákonem č. 497/1990 Sb., o navrácení majetku Socialistického svazu mládeže lidu České a Slovenské federativní republiky, přešel na začátku 90. let 20. století do vlastnictví státu vymezený majetek Svazu mladých (nástupce Socialistického svazu mládeže). Následně na základě zákona č. 113/1993 Sb., o Fondu dětí a mládeže, byl tento majetek koncentrován do správy Fondu dětí a mládeže (dále jen „Fond“), aby mohl sloužit podpoře činností ve prospěch dětí a mládeže.

Správa majetku ze strany státu, resp. Fondu se ovšem ukázala jako neefektivní, když Fond většinu prostředků spotřeboval na svůj provoz; na podporu činností ve prospěch dětí a mládeže byla využita jen velmi malá část jeho prostředků. Z tohoto důvodu bylo rozhodnuto o zrušení Fondu a o převodu zbývajícího majetku na vybrané organizace.

Zákon č. 364/2000 Sb., o zrušení Fondu dětí a mládeže a o změnách některých zákonů, měl zjednodušit převody na územní samosprávné celky, občanská sdružení dětí a mládeže a na školy a školská zařízení, jimiž měl být využit pro potřeby dětí a mládeže. Majetek zbývající (případně k danému účelu nevyužitelný) pak měl být prodán ve veřejné soutěži, získané finanční prostředky uloženy na zvláštní účet a použity opět na podporu činností ve prospěch dětí a mládeže.

Majetek určený k bezúplatným převodům měl likvidátor převádět vybraným zájemcům v rámci výběrového řízení, přičemž podmínky pro výběrové řízení měla svým usnesením stanovit vláda. Po proběhnuvším prvním a druhém kole (a zjištění, že ve správě Fondu je stále ještě velké množství nemovitostí, které by mohly být účelně využity ve prospěch dětí a mládeže) bylo likvidátorovi vždy uloženo zrušit dosud neukončené veřejné soutěže na majetek, o který v rámci příslušného kola neprojevil zájem žádný vhodný zájemce. Tento majetek pak byl nabízen v dalším kole.

O tom, kterým nabyvatelům bude konkrétní majetek převeden, rozhodovala s konečnou platností Poslanecká sněmovna.Ta tak učinila usneseními č. 1834 ze dne 1. listopadu 2001 (první kolo), č. 416 ze dne 18. dubna 2003 (druhé kolo) a č. 1324 ze dne 2. listopadu 2004 (třetí a poslední kolo převodů). Těmito usneseními byl jasně vymezen jak majetek, tak jeho nabyvatelé, kterými se v souladu se zákonem č. 364/2000 Sb., o zrušení Fondu dětí a mládeže, staly občanská sdružení dětí a mládeže, občanská sdružení zabývající se tělovýchovou a sportem, školy a školská zařízení a územní samosprávné celky.

Pro nabyvatele byly přitom stanoveny velmi přísné omezující podmínky nakládání

s bezúplatně nabytým majetkem. Tyto podmínky nejsou stanoveny zákonem, ale toliko

usnesením vlády, případně upraveny a doplněny likvidátorem, a to pro každé z kol výběrového řízení jinak. Za nejvíce problematické a výkladově nejasné lze považovat

následující omezení:

Viz též rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 32 Cdo 3491/2008 ze dne 25. listopadu 2009.

- Nemovitosti lze využívat pouze pro přímou práci s dětmi a mládeží, a to u nemovitostí

převáděných v rámci I. a II. kola bez časového omezení a u nemovitostí nabytých v rámci III. kola nejméně po dobu 10-ti let od převodu.

- Komerční využití nemovitosti je limitováno co do plochy (nejvýše v rozsahu 40 % celkové využitelné plochy) i co do času (nejvýše v rozsahu 40 % celkového časového

využití objektu, tj. nejdéle 146 dní v roce). Veškeré případné výnosy lze přitom použít výhradně ke zpětné reinvestici do převedené nemovitosti. Tato podmínka přitom pro převody v rámci I. a II. kola nemá časové omezení a teprve u nemovitostí převáděných v rámci III. kola je časově omezena na dobu 10-ti let od převodu. Komerční využití

nemovitostí je limitováno i tím, že nemovitosti lze pronajmout nebo přenechat do správy nejdéle na dobu 1 roku (v rámci I. a II. kola), resp. 5 let (v rámci III. kola). Toto časové omezení navíc platí i v případě pronájmu dalším neziskovým organizacím.

- Úplatný převod nemovitosti po dobu prvních 10-ti let je zcela vyloučen (resp.

znamená splnění rozvazovací podmínky a obnovení vlastnického práva převodce, tj.

státu). Úplatný převod kdykoli později (!) je sankcionován tak, že nabyvatel je povinen

převést do státního rozpočtu: o částku ve výši tržní ceny nemovitosti, nejméně však částku rovnající se účetní

hodnotě nemovitosti v době jejího nabytí (I. kolo),

o částku ve výši tržní ceny nemovitosti, tj. hodnotě převáděných nemovitostí určené

znaleckým posudkem jako cena v místě a čase obvyklá v době nabytí nemovitosti (II. kolo),

o částku rovnající se hodnotě převáděné nemovitosti určené znaleckým posudkem

zpracovaným podle platného oceňovacího předpisu v době jejího nabytí (III. kolo).

Omezující podmínky měly za cíl zajistit, aby byl převedený majetek využit skutečně ve prospěch dětí a mládeže a aby bylo omezeno riziko následných spekulativních převodů. Doba trvání omezení vlastnických práv, jakož i jejich rozsah však činí bezúplatně nabytý majetek pro nabyvatele obtížně využitelným; za stávajících podmínek pro něj zejména po finanční stránce představuje značnou zátěž.

Nabyvateli neustále hrozí riziko, že některou z nejasných a neurčitých podmínek poruší, v důsledku čehož bude vůči němu uplatněna některá ze sankcí. Neméně problematický je tento majetek i pro stát, který je povinen dodržování omezujících podmínek kontrolovat; to

je v situaci, kdy smysl některých z nich není jednoznačně zřejmý, velmi obtížné.

Vůči těmto omezujícím podmínkám je možno zformulovat hned několik výhrad. Patří mezi ně námitky ústavněprávního charakteru, jimž bude věnován prostor v další části důvodové zprávy, ale také námitky zpochybňující smysluplnost stanovených omezení, tedy jejich věcnou stránku. V této souvislosti je nutné zdůraznit především skutečnost, že omezující podmínky absolutně nezohledňovaly charakter nemovitostí určených k bezúplatným převodům:

- velká část nemovitostí byla v technicky nevyhovujícím stavu a jejich využití pro přímou práci s dětmi předpokládalo, že do nich nabyvatel vloží značné finanční prostředky (bezúplatní nabyvatelé jsou přitom limitováni v získávání dalších prostředků na rekonstrukci, když objekt lze komerčně využít jen velmi omezeně a partnerství za účelem rekonstrukce nemovitosti je omezeno délkou trvání - nejvýše 1, resp. 5 let, a dále charakterem subjektu - nezisková organizace, která opět bude mít pouze velmi omezené prostředky na provedení nezbytné rekonstrukce),

- některé nemovitosti byly pro přímou práci s dětmi a mládeží od počátku nevhodné nebo nevyužitelné (dle převodních smluv je přípustné nemovitosti používat pouze pro přímou práci s dětmi a mládeží, ačkoli ústavní zákon i zákon předpokládaly, že nemovitosti budou využity pro činnosti ve prospěch dětí a mládeže; řada nemovitostí je využitelná jako technické nebo administrativní zázemí, případně mohla sloužit jako vhodný objekt pro směnu, v rámci níž by bezúplatný nabyvatel získal vhodnější a lépe využitelný prostor pro přímou práci s dětmi a mládeží)

Jako příklad konkrétních problémů, s nimiž se při hospodaření s bezúplatně nabytými nemovitostmi setkali členové České rady dětí a mládeže, lze uvést např.:

- objekt KM Delta Žilinská v Ostravě (ev. č. 6095, převeden v I. kole VŘ), kde podmínka striktně omezující délku pronájmu (byť části) objektu, a to i neziskovým organizacím, znemožňuje nabyvateli uzavřít dlouhodobou nájemní smlouvu se zájemci z řad místních neziskových organizací, které mají zájem podílet se i na financování rekonstrukce objektu,

- objekt TZ Chlébské (ev. č. 7194, převeden v I. kole výběrového řízení), kde omezující podmínky a současné nekonání státu znemožnily převod elektrické přípojky v havarijním stavu, která je součástí převedeného objektu, distributorské společnosti E. ON,

- objekt KM Komenského v Lounech (ev. č. 4136, převedeno v I. kole výběrového řízení), kde podmínky prakticky znemožňují využití objektu dalšími neziskovými subjekty - nelze uzavřít smlouvu na delší dobu než jeden rok, což je zcela logickou podmínkou pro investice do stavebních úprav a zařízení prostor pro činnost,

- objekt Husova v Českých Budějovicích (ev. č. 2030, převeden ve II. kole výběrového řízení), u nějž z výnosů objektu nelze krýt nákup pozemku pod objektem,

- objekt OS Národních hrdinů v Břeclavi (ev. č. 7249, převeden v I. kole výběrového řízení), kde omezující podmínky pronájmu limitují možnost oprav, popř. rekonstrukce objektu a jeho intenzivnější využití dětmi a mladými lidmi.

Lze vyslovit podezření, že omezující podmínky v této zcela nevyhovující podobě byly likvidátorem stanoveny mimo jiné i se záměrem omezit bezúplatné převody a naopak ponechat co nejvíce majetku ve správě Fondu (potažmo likvidátora) tak, aby mohl tento majetek úplatně převádět v rámci veřejné soutěže. Tomuto závěru ostatně nasvědčuje i

skutečnost, že likvidátor v průběhu III. kola prokazatelně bez ohledu na stanoviska vlády a Poslanecké sněmovny převedl nejméně 35 nemovitostí v rozporu se zákonem o zrušení Fondu dětí a mládeže. Platnost těchto převodů následně stát napadl u soudu (v části z nich již soud přiznal vlastnické právo České republice, některé spory dosud probíhají).

Likvidátor byl za své jednání nakonec trestně stíhán a odsouzen, omezující podmínky ve smlouvách však zůstaly zachovány.

Z celkového objemu majetku, který měl být prostřednictvím Fondu využit ve prospěch dětí a mládeže, bylo zákonem předvídaným subjektům převedeno jen cca 20 % objektů. Značný počet objektů byl z Fondu vyveden, aniž by to mělo pro děti a mládež jakýkoli přínos.

Principy navrhované právní úpravy

Navrženým zákonem by měla být vyloučena účinnost jak omezujících podmínek sjednaných bez časového omezení, tak i některých omezujících podmínek sjednaných na dobu 10-ti let od převodu, a to jak ve smlouvách, které budou teprve uzavírány (viz dále), tak i ve

smlouvách již uzavřených. Podmínky všech nabyvatelů tak budou stejné.

Pokud jde o omezení převoditelnosti na 10 let ode dne převodu předmětné nemovitosti, jedná se podle předkladatelů o dobu přiměřenou, když pouze omezuje nabyvatele v možnosti nabyté nemovitosti převést. Je přitom zřejmé, že zatímco způsoby využití se mohou měnit i v relativně krátké době a na technický stav nemovitostí a s tím související možnosti jejich využití a potřebu získání finančních prostředků na jejich opravy je třeba reagovat rychle a individuálně, k převodům nemovitostí nedlouho po jejich nabytí není žádný rozumný důvod.

Pokud jde o vhodnost nastíněného řešení, sluší se poznamenat, že obdobným způsobem bylo postupováno i u bezúplatných převodů nepotřebného vojenského majetku mezi Ministerstvem obrany a územními samosprávnými celky v režimu § 22 odst. 2 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, před 12. 6. 2003. Bezúplatné převody podléhaly řadě zákonných omezení a rovněž ve smlouvách byla pro nabyvatele stanovena omezení převoditelnosti a dalšího nakládání s bezúplatně nabytým majetkem, což reálně bránilo využití takto převáděného majetku.

Za účelem odstranění tohoto závadného stavu byl přijat zákon č. 174/2003 Sb., o převodu některého nepotřebného vojenského majetku a majetku, s nímž je příslušné hospodařit Ministerstvo vnitra, z vlastnictví České republiky na území samosprávné celky. Tímto zákonem byly omezeny omezující podmínky nabyvatelů ve prospěch státu pouze na takové, které jsou nezbytně nutné. Nové smlouvy uzavírané na základě tohoto zákona již neměly obsahovat omezující podmínky nabyvatelů a rovněž tak na smlouvy dříve uzavřené se

mělo pohlížet, jako by omezující podmínky rovněž neobsahovaly. Tento postup byl následně předmětem soudního přezkumu a posouzen byl jako správný a zákonný (viz rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR ze dne 29. 2. 2012, sp. zn. 33 Cdo 4142/2009). Nutno

zdůraznit, že tento zákon přitom kromě věcných břemen rušil podmínky zcela, tedy byla zcela zrušena i nepřevoditelnost na třetí osoby.

V případě majetku, v minulosti soustředěného ve Fondu, který se dosud nachází ve vlastnictví státu, se vzhledem k výše popsaným skutečnostem jako vysoce žádoucí krok navrhuje jeho bezúplatný převod na občanská sdružení dětí a mládeže, občanská sdružení zabývající se tělovýchovou a sportem, školy a školská zařízení a územní samosprávné celky. Převod bude realizován na základě výběrového řízení, jehož podmínky stanoví vláda svým usnesením. Majetek, o který neprojeví žádný z oprávněných subjektů zájem, bude prodán ve veřejné dražbě, přičemž výtěžek se stane příjmem státního rozpočtu, a to rozpočtové kapitoly Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy.

Nároky na státní rozpočet, rozpočty krajů a obcí

Tento návrh má příznivé dopady na veřejné rozpočty. Ke snížení nákladů dojde zejména na výdajové straně státního rozpočtu v kapitole Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, které provádí kontrolu dodržování omezujících podmínek. Vzhledem k výkladovým nejasnostem jde totiž po všech stránkách o značně náročný úkol, jehož smysluplnost se vzhledem ke shora uvedeným skutečnostem jeví jako velmi sporná. Odpadnout by měly i některé náklady Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, který je v současnosti příslušný hospodařit s dosud nepřevedeným majetkem. Návrh zákona nemá žádné přímé dopady na rozpočty krajů a obcí.

Soulad s ústavním pořádkem ČR a s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy ČR

Návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu České republiky. V rozporu není ani s právními akty Evropské unie.

Ústavnost podmínky omezující nabyvatele v dispozici s bezúplatně nabytým majetkem v délce 10-ti let posuzoval Ústavní soud ve vztahu k zákonu č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a ve věci rozhodl nálezem pod sp. zn. Pl. ÚS 05/03 ze dne 9. 7. 2003, když omezující podmínky posoudil jako protiústavní omezení vlastnického práva, pročež tato omezující ustanovení zákona zrušil pro jejich rozpor s čl. 4 odst. 4 (princip proporcionality) ve spojení s čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

Podle Ústavního soudu je časově limitované omezení nabyvatele přípustné do té míry, aby v něm mohl nabyvatel získat potřebné poznatky umožňující mu zodpovědně s nabytým

majetkem nakládat způsobem dle svobodného uvážení vlastníka. Podle Ústavního soudu je takové omezení přípustné pouze na „přechodné údobí”, což však trvalé omezení podle podmínek převodů z Fondu zjevně nesplňuje.

Omezující podmínky nabyvatelů majetku ze správy Fondu zjevně odporují názoru Ústavního soudu ve výše uvedeném nálezu a lze je tedy považovat jak za protizákonné (omezení vlastnického práva je přípustné pouze zákonem, avšak omezující podmínky byly stanoveny toliko usnesením vlády, resp. likvidátorem), tak za protiústavní (tyto podmínky jsou zjevně nepřiměřené sledovanému cíli, a to jak rozsahem, tak dobou trvání).

Protože tyto omezující podmínky nebyly stanoveny zákonem, nelze jejich zrušení dosáhnout cestou návrhu na zrušení zákona nebo jeho části dle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy. Odstranění protiústavního stavu je možné pouze přijetím zákona, který by tento stav napravil s důsledky pro všechny nabyvatele, na které už objekty převedeny byly, stejně jako pro nabyvatele budoucí.