1. Zhodnocení platného právního stavu a odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy
Novela zákona č. 341/2005 Sb., o veřejných výzkumných institucích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „novela zákona o VVI“), byla původně jako část sedmá součástí vládního návrhu zákona kterým se mění zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony (sněmovní tisk č. 464). V průběhu projednávání však byla část sedmá obsahující novelu zákona o VVI vypuštěna, a to z toho důvodu, že se nejednalo o právní úpravu, která by bezprostředně souvisela se zákonem o vysokých školách.
Důvody, pro které byla novela zákona o VVI vládou navržena, však nadále přetrvávají. Hlavním cílem předkládaného návrhu je tedy napravit stávající nevyhovující stav, kdy zřizovatel veřejné výzkumné instituce (dále též jen v.v.i.) nemá dostatečné nástroje, které by mu umožnily činnost veřejné výzkumné instituce účinně kontrolovat. Navrhuje se tudíž posílení pravomocí zřizovatele a dozorčí rady. Současné znění zákona o VVI vzbuzuje v řadě případů představu, že rada instituce je vrcholným orgánem příslušné v.v.i. s rozhodujícím slovem. Jedná se o výklad zákona o VVI na základě nejasného vymezení pravomocí ve vztahu k pravomocem dalších volených orgánů - dozorčí rady a ředitele veřejné výzkumné instituce. Rada instituce pozici vrcholného orgánu v.v.i. často opírá o znění klíčových slov uvedených v zákoně o VVI, v § 18, konkrétně z odst. 2) písm. a) „…řádné hospodaření“, písm. c) „…schvaluje rozpočet“, písm. e) „schvaluje výroční zprávu a účetní uzávěrku“. V této souvislosti je třeba uvést, že rada instituce je podle současné právní úpravy složena převážně z řad výzkumných pracovníků, kteří obvykle nemají potřebné vědomosti z oblasti ekonomického managementu. Výše uvedené pravomoci by z tohoto důvodu měly být předmětem činnosti především dozorčí rady, která by měla být převážně složena z odborníků z oblasti ekonomiky, tedy ekonomů a právníků se znalostmi hospodářského práva.
2. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy
Nyní předložený návrh zákona principálně vychází z původního vládního návrhu, ovšem doznal určitých změn, které dále upravují postavení zřizovatele a ředitele veřejné výzkumné instituce. Konkrétně se jedná o tyto úpravy:
• omezení role rady instituce při schvalování vnitřních předpisů – nově bude
organizační řád a vnitřní mzdový předpis schvalovat ředitel instituce a návrh na změnu zřizovací listiny bude projednávat dozorčí rada,
• výběrové řízení na ředitele instituce bude namísto rady instituce organizovat
zřizovatel,
• zmírňuje se omezení, které řediteli instituce znemožňuje být členem řídících
nebo kontrolních orgánů podnikajících právnických osob a podílet se na podnikání právnických osob působících v oblasti, která je předmětem činnosti instituce – nově se to nebude týkat právnických osob, v nichž má v.v.i. majetkovou účast,
• o rozdělení zisku nebo úhradě ztráty bude namísto rady instituce rozhodovat
dozorčí rada,
• mění se způsob jmenování externích členů rady instituce a • upřesňuje se postup při skončení funkčního období rady instituce v případě
její nečinnosti delší než 6 měsíců.
Kromě výše uvedeného návrh zákona dále např. omezuje pravomoc rady instituce při případném rozhodování o jejím zrušení (to je na druhé straně kompenzováno tím, že se nově vyžaduje předchozí souhlas vlády s případným zrušením v.v.i.), zpřesňuje se postup navrhování kandidátů do dozorčí rady, na dozorčí radu se přenáší pravomoc schvalovat rozpočet v.v.i. a jeho změny, střednědobý výhled jejího financování, a dále výroční zprávu a účetní závěrku nebo se jednoznačně stanovuje, že je to dozorčí rada, kdo určuje auditora pro účely ověření účetní závěrky.
Společným znakem navrhovaných změn je posílení role zřizovatele v.v.i. ať už přímo, či prostřednictvím jím jmenované dozorčí rady. Některé změny jsou přitom vyvolány výkladovými nejasnostmi, které v aplikační praxi způsobují obtíže. Cílem návrhu je nalézt rovnováhu mezi veřejným zájmem na veřejné kontrole hospodaření s veřejnými prostředky a nezbytnou mírou samosprávy, kterou zákon o veřejných výzkumných institucích nadále zachovává. Návrh zákona byl konzultován se zřizovateli veřejných výzkumných institucí a navrhované změny jsou výsledkem těchto konzultací.
3. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem
Návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.
4. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie a souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána
Návrh zákona je v souladu s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie a obecnými právními zásadami práva Evropské unie, jakož i s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.
5. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, sociální dopady, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny a dopady na životní prostředí
Předkládaná novela nebude mít dopad na státní rozpočet ani na rozpočty krajů a obcí.
Návrh zákona nemá dopady na životní prostředí.
6. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů
Návrh zákona nemá dopad na ochranu soukromí a ochranu osobních údajů.
7. Zhodnocení korupčních rizik
Návrh zákona nepřináší žádná korupční rizika.
8. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu
Návrh zákona nemá vliv na bezpečnost nebo obranu státu.
K čl. I
K bodům 1 až4 a 20 K § 11 odst. 2, 4 a 6, § 12 odst. 1, § 15 písm. d) a § 18 odst. 2 písm. g)
Z důvodu posílení práv zřizovatele se navrhuje nevyžadovat předchozí souhlas rady instituce s případným zrušením veřejné výzkumné instituce (v.v.i.). Z poznatků z aplikační praxe je zřejmé, že pozice zřizovatelů vůči radám instituce pro případ jejich sloučení, splynutí rozdělení či zrušení s likvidací v.v.i., či zrušení v.v.i. bez likvidace, se ukázala být jako nedostatečná. Rady instituce v.v.i. mají rozhodující pravomoc v této oblasti. Z tohoto důvodu je navrhováno, aby ve výše uvedených případech nebyl vyžadován souhlas rady instituce, ale byl s ní tento záměr pouze projednán či byl zřizovatelem přijat návrh rady instituce na zrušení v.v.i., ať už s likvidací či bez likvidace.
Vzhledem k tomu, že nově se rada instituce bude ke zrušení v.v.i. pouze vyjadřovat, jeví se jako vhodné neponechávat rozhodnutí o případném zrušení v.v.i. pouze v působnosti zřizovatele. Proto se nově vyžaduje takovému kroku předchozí souhlas vlády. Jedná se o obdobnou úpravu jako v případě zrušení státního podniku podle § 6 odst. 2 zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů.
K bodům 5 a 6 K § 15
Legislativně technické změny v souvislosti se změnou způsobu jmenování externích členů rady instituce (§ 18 odst. 5).
K bodům 7 až 10, 15, 16, 18, 19, 26, 27 a 31 K § 17 odst. 1, § 18 odst. 2, § 19 odst. 1 písm. g) a i) a § 30 odst. 1
V zájmu posílení práv zřizovatele (potažmo jím jmenované dozorčí rady) z důvodu zefektivnění činnosti dozorčí rady se navrhuje převést na dozorčí rady pravomoc schvalovat rozpočet v.v.i. a jeho změny, střednědobý výhled jejího financování, a dále výroční zprávu a účetní závěrku (příslušné kompetence jsou upraveny v § 18 a § 19). Rada instituce se bude nově k těmto dokumentům vyjadřovat. V souvislosti s touto změnou bylo nutno provést související legislativně technické úpravy v § 17 a § 30.
K bodům 11 a 17 K § 17 odst. 1 písm. k) a § 18 odst. 2 písm. d)
Z důvodu posílení práv zřizovatele se navrhuje, aby organizační řád a vnitřní mzdový předpis nevydávala rada instituce, ale ředitel instituce.
K bodům 12 a 21 K § 17 odst. 2 a § 18 odst. 2
Z důvodu posílení práv zřizovatele se navrhuje, aby výběrové řízení prováděl přímo zřizovatel. Odstraní to tak negativní zkušenosti z praxe, kdy se výběrové řízení musí několikrát opakovat, pokud rada instituce navrhne kandidáta, se kterým zřizovatel nesouhlasí. Způsob jmenování ředitele instituce se změní na standardní způsob jako u ostatních organizací zřizovaných ústředním orgánem.
K bodu 13 K § 17 odst. 6
Zmírňuje se omezení práv ředitele instituce zastávat pozice i v jiných podnikatelských subjektech V souvislosti s vývojem systému vědy a výzkumu v ČR je nutné, aby v.v.i. zakládaly dceřiné spin off firmy a uplatňovaly prostřednictvím jich své výzkumné výsledky a ředitel v.v.i. nemá možnost se v těchto dceřiných firmách podílet na řízení, i když nese zodpovědnost z titulu statutárního zástupce mateřské v.v.i.
K bodu 14 K § 17 odst. 10.
Navrhuje se doplnit důvody zániku výkonu funkce ředitele v.v.i., které dosud nebyly zákonem výslovně upraveny.
K bodům 22 a 23 K § 18 odst. 4 a 5
Navrhuje se stanovit, že v radě instituce musí být jako externí členové rovněž zástupci zřizovatele. Dále se mění způsob, jakým budou do rady instituce dosazení externí členové. V souladu s hlavním cílem předloženého návrhu, kterým je posílení práv zřizovatele, se nově stanoví, že externí členy rady instituce jmenuje zřizovatel, a to na základě návrhů podávaných jinými právnickými osobami nebo organizačními složkami státu, zabývajícími se výzkumem nebo vývojem, popřípadě dalšími představiteli odborné veřejnosti.
K bodu 24 K § 18 odst. 12
Navrhované změny v § 18 odst. 12 sledují 2 cíle.
1. Jednoznačně určit den, ke kterému skončí funkční období členů rady instituce, pokud se rada instituce nesejde k jednání po dobu 6 měsíců. Stávající právní úprava není v tomto směru dostatečně konkrétní a umožňuje více výkladů. Okamžik skončení funkčního období všech členů rady instituce bude nově navázán na den, kdy se rada instituce naposledy sešla k řádnému jednání.
2. Řešit situace, kdy by rada instituce mohla být dočasně paralyzována nezvolením volených členů rady instituce. Pokud ani do dvou měsíců od skončení funkčního období všech členů rady instituce neproběhnou úspěšně volby do rady instituce, pak má zřizovatel povinnost volené členy rady instituce jmenovat sám. Jde však pouze o dočasné řešení a v okamžiku kdy budou volení členové rady instituce řádně zvoleni, pak funkční období takto jmenovaných členů rady instituce skončí.
K bodu 25 K § 19 odst. 1 písm. a)
Navrhuje se stanovit, že členové dozorčí rady mohou nahlížet do účetních dokladů a dalších dokumentů v.v.i., vyžadovat potřebná vysvětlení a zjišťovat skutečný stav i bez rozhodnutí dozorčí rady, a to za předpokladu, že dozorčí rada není schopna plnit své funkce. Cílem tohoto ustanovení je předcházet situacím, kdy z důvodu neakceschopnosti dozorčí rady (např. z toho důvodu, že dozorčí rada není dlouhodobě usnášeníschopná) je fakticky vyloučena efektivní kontrola činnosti a hospodaření v.v.i. Tato úprava je analogická k úpravě v zákonu o obchodních korporacích (§ 447 odst. 2).
Dále se výslovně stanovuje, že dozorčí rada poskytuje zřizovateli nezbytné informace o činnosti a hospodaření v.v.i., neboť praxe ukazuje, že je vhodné posílit spolupráci zřizovatele a dozorčí rady.
K bodu 28 K § 19 odst. 1 písm. m)
V souvislosti s nejasnostmi, který orgán v.v.i. je oprávněn určovat auditora pro účely ověření účetní závěrky ve smyslu zákona 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (zákon o auditorech), ve znění pozdějších předpisů, se výslovně stanovuje, že auditora určuje dozorčí rada. Povinnost v.v.i. mít účetní závěrku ověřenou auditorem je stanovena v § 29 odst. 4.
K bodu 29 K § 19 odst. 6
Doplňují se důvody zániku členství v dozorčí radě v.v.i., které dosud nebyly zákonem výslovně upraveny.
K bodu 30 K § 28 odst. 10
Podle platného znění lze majetek, se kterým hospodaří v.v.i., zcizit minimálně za cenu v místě a čase obvyklou a bezúplatné zcizení majetku je přípustné pouze ve veřejném zájmu. Dosavadní úprava obsažená v § 28 odst. 10 je velmi striktní ve srovnání se zákonem č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, resp. vyhláškou Ministerstva financí č. 62/2001 Sb., o hospodaření organizačních složek státu a státních organizací s majetkem státu.
Analogicky k výše uvedeným předpisům se navrhuje stanovit, že v případě opakovaného pokusu o prodej majetku, kdy se nepodaří najít zájemce o koupi za cenu v místě a čase obvyklou, lze požadovanou cenu přiměřeně snížit. Cílem této navrhované změny je umožnit v.v.i. chovat se hospodárně ve výjimečných případech, kdy prodej za cenu nižší, než je v místě a čase obvyklá, je ekonomicky výhodnější, než jiná varianta nakládání s majetkem. Že tento institut nebude po jeho úpravě zneužíván, je garantováno tím, že i nadále bude jakékoliv nakládání s majetkem podmíněno předchozím souhlasem dozorčí rady a zřizovatele.
K čl. II
Legisvakanční lhůta poskytuje veřejným výzkumným institucím dostatek času na přizpůsobení svých vnitřních předpisů nové právní úpravě.
Praha dne 15. 2. 2017
Za předkladatele:
Jiří Mihola v. r.
Marian Jurečka v. r.
Jaroslav Faltýnek v. r.
Ladislav Velebný v. r.