Důvodová zpráva k Prot. a Mezinárodní úml. o zamezení znečištění moří z lodí

I.

Mezinárodní úmluva o zamezení znečištění moří z lodí (dále jen “MARPOL“ nebo „Úmluva“) je nejvýznamnější mezinárodní smlouva, která se zabývá problematikou znečištění moří z lodí. Byla přijata na Mezinárodní konferenci o znečišťování moří konané pod záštitou Mezinárodní námořní organizace (The International Maritime Organization, IMO) 2. listopadu 1973.⁠​‌​​‌​​​‌​​‌‌‌​​⁠

Podle článku 15 odst. 1 měla Úmluva vstoupit v platnost 12 měsíců po dni, kdy se stane jejími smluvními stranami ne méně než 15 států, jejichž obchodní loďstva tvoří ne méněnež 50 procent hrubé prostornosti světového obchodního loďstva. Ještě před vstupem v platnost opakované nehody tankerů v letech 1976-1977 vyústily v přijetí Protokolu 1978, který upravil a doplnil původní Úmluvu a přijal v jejích Přílohách potřebné úpravy. Požadavky Úmluvy a Protokolu měly být vnímány společně jako jeden dokument. Takto vzniklé znění Úmluvy se obvykle označuje jako „MARPOL 73/78“ a jako celek vstoupilo v platnost dne 2. října 1983.

Československá socialistická republika již v roce 1984 přistoupila k Protokolu 1978. Listina o přístupu byla dne 2. července 1984 uložena u depozitáře Protokolu, generálního tajemníka IMO, a v souladu s článkem V odst. 2 Protokolu 1978 se tři měsíce poté stala Úmluva pro ČSSR závaznou. Česká republika jako nástupnický stát České a Slovenské Federativní Republiky je vázána Protokolem 1978 od svého vzniku od 1. ledna 1993.

V roce 1997 byl MARPOL opět modifikován v důsledku celosvětově stoupající péče o omezení znečištění atmosféry. Protokolem z roku 1997 (dále jen „Protokol 1997“) byla k původním Přílohám I-V připojena Příloha VI, zabývající se problematikou omezení plynných exhalací z lodí. Příloha VI vstoupila v platnost dne 19. května 2005. Protokolem 1997 a tedy doplněním MARPOL 73/78 o Přílohu VI není dosud Česká republika vázána. Z hlediska významu MARPOL, jejího globálního uplatnění a také z hlediska úsilí EU o jednotný postup členských států v rámci IMO, je žádoucí, aby Česká republika jako člen IMO, která má již 170 členů, vyjádřila rovněž souhlas být vázána všemi jejími částmi.

Význam přístupu k Protokolu 1997 nespočívá jen v plnění mezinárodních a evropských závazků bez reálného uplatnění. I když je Česká republika vnitrozemský stát bez přímého přístupu k moři, Úmluva OSN o mořském právu (UNCLOS), jako i řada dalších mezinárodně významných dokumentů, garantuje všem státům bez rozdílu nejen rovný přístup k provozování námořní plavby, ale obecně k celkovému využívání veškerého přírodního bohatství volných moří.

Právo propůjčit svoji vlajku plavidlům vykonávajícím mezinárodní námořní plavbu znamená možnost uplatnit na těchto plavidlech vlastní právní řád. I když bereme v úvahu, že v současné době žádná námořní obchodní loď nevyužívá možnost registrace pod vlajkou ČR, toto právo bylo účinně využíváno Českou republikou v minulosti a nic nebrání i jeho využívání do budoucna. Ve smyslu § 2 odst. 2 zákona č. 61/2000 Sb., o námořní plavbě, ve znění pozdějších předpisů, se námořním plavidlem nerozumí jenom námořní obchodní loď, ale také námořní jachta. S rozmachem turistické, převážně rekreační námořní plavby je daná možnost zájemcům registrovat svá plavidla v námořním rejstříku ČR docela hodně využívána. Samozřejmě, i námořní jachty spadají pod působnost Úmluvy, neboť i zde existuje potřeba zajistit dozor a vynucování ochrany životního prostředí, zejména v oblasti správného zacházení s odpadky a odpadními vodami. Počty takových plavidel nejsou v ČR bezvýznamné, dosahují řádově stovek.

Cílem Protokolu 1997 jakož i celé Úmluvy je, mimo jiné, upravovat práva a povinností osob stejně jako regulace věcí, jejichž úprava je vyhrazena zákonu. Z téhož důvodu, v návaznosti na ustanovení čl. 49 písm. a) a e) Ústavy ČR, bude mít Protokol 1997 v České republice charakter mezinárodní smlouvy prezidentské kategorie a k jeho ratifikaci je třeba souhlasu obou komor Parlamentu.

Je nutno dodat, že samotná Úmluva v minulosti nebyla vnitrostátně projednána jako smlouva prezidentská. Přistupovalo se k ní jako ke smlouvě vládní, nebyla předložena tehdejšímu Federálnímu shromáždění ke schválení, ani nedošlo k vyhlášení jejího celého znění v Sbírce. K Úmluvě se oficiálně přistoupilo, ale nikdy nebyly učiněny další kroky, které by zajišťovaly vnitrostátní závaznost a vynutitelnost jejích norem. Nedostatky nebyly odstraněny ani po vzniku samostatné České republiky. Čl. 10 Ústavy ČR stanovil, že jenom vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je ČR vázána, jsou součástí právního řádu. MARPOL, jak již bylo výše zmíněno, tyto podmínky nemohl splnit. Komplikovanost celé situace tedy spočívá ve faktu, že de iure zůstal MARPOL mimo právní řád ČR. Je nezbytné, aby byl tento nežádoucí stav odstraněn. Řešení situace se nabízí právě prostřednictvím Protokolu 1997, proto současně s ním předkládáme k vnitrostátnímu projednání a ratifikaci celou Úmluvu v konsolidovaném znění včetně posledních navrhovaných změn. Takový postup byl konzultován s Ministerstvem zahraničních věcí dopisem ze dne 14. 5. 2010, č. j. 102395/2010-MPO a je v souladu s obecným doporučením pro vnitrostátní projednávání změny mezinárodní smlouvy, která v minulosti nebyla projednána jako smlouva prezidentská, jejíž změnu je však nově třeba s ohledem na změnu právních předpisů ČR projednat jako smlouvu prezidentskou.

Ratifikace Úmluvy je nezbytná i z důvodu naplnění závazků České republiky, které jí plynou z členství v Evropské unii. Materie obsažená v Úmluvě je úzce spjata s unijní právní úpravou zaměřenou na oblast technické způsobilosti plavidel a sankcionování znečišťování mořského prostředí upravenou ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2005/35/ES o znečištění z lodí a o zavedení sankcí, včetně trestních sankcí, za protiprávní jednání v oblasti znečišťování, ve znění směrnice 2009/123/ES, směrnici Evropského parlamentu a Rady 2009/15/ES, kterou se stanoví společná pravidla a normy pro subjekty pověřené inspekcemi a prohlídkami lodí a pro související činnosti státní správy, směrnici Rady 96/98/ES o námořním zařízení a směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2000/59/ES o přístavních zařízeních pro příjem lodního odpadu a zbytků lodního nákladu. Výše uvedené směrnice předpokládají přistoupení členských států Evropské unie k Úmluvě. V té souvislosti uvádíme, že z členských států EU k Protokolu 1997 kromě České republiky dosud nepřistoupily jenom Rakousko a Maďarsko. MARPOL 73/78 byl ratifikován v každém členském státě EU. Současně je třeba zmínit, že Česká republika v prosinci 2008 učinila politické prohlášení, že do roku 2012 přistoupí k Protokolu 1997. Neratifikováním Úmluvy se Česká republika vystavuje riziku zahájení řízení o porušení Smlouvy o fungování Evropské unie podle článku 258 ze strany Evropské komise, které může vyústit až v podání žaloby k Soudnímu dvoru Evropské unie a uložení peněžité sankce. Vůči České republice již bylo zahájeno řízení EU Pilot, které v zásadě tomuto řízení předchází, a to ve věci transpozice Směrnice 2005/35/ES o znečištění z lodí a o zavedení sankcí, včetně trestních sankcí, za protiprávní jednání v oblasti znečišťování, ve znění Směrnice 2009/123/ES, kterážto s předmětnou Úmluvou úzce souvisí. Evropská komise vyjádřila pochybnosti k transpozici citované směrnice do českého právního řádu s ohledem na to, že české trestní předpisy při postihování protiprávního jednání v této oblasti na předmětnou Úmluvu odkazují, přičemž tato není součástí právního řádu České republiky.

II.

Úmluva obecně zavazuje smluvní státy nepovolit provozování námořních lodí plujících pod jejich vlajkou, pokud není prokázáno, že loď svojí konstrukcí a vybavením splňuje podmínky Úmluvy a dokud není pro loď vydáno příslušné mezinárodní osvědčení dokládající splnění požadavků Úmluvy. Smluvní strany jsou povinny zavést adekvátní sankce, kterýmise zaručí, že jakékoliv porušení požadavek stanovených Úmluvou bude postihovánoa které budou současně působit preventivně, tedy budou odrazovat subjekty od možného porušování ustanovení Úmluvy.

MARPOL je tvořen vlastním textem Úmluvy,  Protokolem I o hlášení nehod spojených s únikem nebezpečných látek, Protokolem II řešícím otázky arbitráže případných sporů a dále Protokoly z roku 1978 a 1997, k nimž je připojena řada odborných příloh, obsahujících v zásadě předpisy obsahující funkční požadavky na konstrukci námořních lodí a jejich vybavení tak, aby v maximální možné a dostupné míře minimalizovaly riziko úniku škodlivin do prostředí za běžných provozních situací a operací, v případě poruchy nebo nehody.

Příloha I. o ropných látkách upravuje obecně problematiku a požadavky na konstrukci lodí tak, aby se minimalizovala rizika úniku přepravovaných ropných látek a také ropných látek, které se na lodích používají jako pohonné hmoty a maziva.

Příloha II. o hromadně převážených nebezpečných kapalinách, jiných než jsou ropné látky, stanovuje požadavky na konstrukci lodí pro hromadnou přepravu jakýchkoliv jiných nebezpečných kapalin, než jsou ropné látky.

Příloha III. o balených nebezpečných látkách určuje požadavky na konstrukci a vybavení lodí převážejících životnímu prostředí nebezpečné látky v různých balených formách.

Příloha IV. o odpadních vodách zakotvuje požadavky na konstrukci lodních systémů odpadních vod v zájmu prevence znečistění odpadními vodami vznikajícími na lodíchať už jako odpadní vody z ubytovacích prostor posádky a cestujících, z kuchyní nebo z technických provozů lodi jiných než jsou lodní stoky.

Příloha V. o odpadcích stanovuje požadavky na zacházení s odpadky vznikajícími na lodích, jejich skladování, odevzdávání v přístavech do příslušných sběrných zařízení, případně pravidla, kdy, kde a jaký druh odpadu je možné vyhazovat do moře nebo pravidla o režimu spalování odpadků přímo na lodi a zacházení s rezidui takového spalování.

Protokolem z roku 1997 se k Úmluvě připojila nová Příloha VI. o znečištění ovzduší, která obsahuje požadavky na konstrukci a vybavenost lodí a také na používání pohonných hmot příslušné kvality a charakteristiky tak, aby se minimalizovalo znečištění ovzduší spalinami z lodních motorů včetně různých požadavků podle specifických zeměpisných oblastí.

Ve svém článku 1 odst. 2 Úmluva uvádí, že nebude-li výslovně uvedeno jinak, odkaz na tuto Úmluvu současně znamená i odkaz na její Protokoly a na její Přílohy. Texty Příloh obsahující technické požadavky na námořní plavidla podléhají změnám navrhovaným a přijímaným v rámci IMO, zejména na základě výsledků vyšetřování vážných námořních nehod a nových vědeckých poznatků. ⁠​‌​​‌​​​‌​​‌‌‌​​⁠

Vlastní text Úmluvy a Protokolu 1978 byl vyhotoven ve čtyřech jazykových mutacích (anglicky, francouzsky, rusky a španělsky), přičemž všechny texty samotné dohody mají stejnou platnost. S podepsaným originálem byly uloženy i oficiální překlady do arabštiny, němčiny, italštiny a japonštiny. Znění Protokolu 1997 bylo vyhotoveno v jediném vyhotovení v jazyce arabském, čínském, anglickém, francouzském, ruském a španělském, přičemž všechna znění mají stejnou platnost. Pro účely překladu byla použita konsolidovaná anglická verze Úmluvy z roku 2011.

Způsoby, jakými se dá text Úmluvy měnit, jsou upraveny jejím článkem 16. Změny mohou být navrženy smluvními stranami této Úmluvy a dále se předkládají IMO. Její generální tajemník je rozesílá všem členům IMO nejméně šest měsíců před jejich projednáním. Zároveň veškeré změny navržené a rozeslané výše uvedeným způsobem musí být Organizací předloženy příslušnému orgánu k projednání. V souladu s částí IX Úmluvy o Mezinárodní námořní organizaci, bude ve většině případů příslušným orgánem Výbor pro ochranu mořského prostředí (MEPC).

Změny pak musí být odsouhlaseny příslušným odborným orgánem IMO dvoutřetinovou většinou pouze přítomných a hlasujících smluvních stran této Úmluvy a generální tajemník IMO rozešle změny všem smluvním stranám této Úmluvy k přijetí.

Změna článku této Úmluvy se bude považovat za přijatou dnem, kdy bude přijata dvěma třetinami smluvních stran, jejichž sloučená obchodní loďstva tvoří ne méně než 50 procent hrubé prostornosti světového obchodního loďstva.

Změna přílohy této Úmluvy se bude považovat za přijatou v souladu s postupem stanoveným pro přijetí změny dodatku přílohy, pokud příslušný orgán nestanoví v době jejího přijetí, že změna se bude považovat za přijatou ke dni, kdy je přijata dvěma třetinami smluvních stran, jejichž sloučená obchodní loďstva tvoří ne méně než 50 procent hrubé prostornosti světového obchodního loďstva. Nicméně, kdykoliv před vstupem změny přílohy této Úmluvy v platnost může smluvní strana oznámit generálnímu tajemníkovi Organizace, že před vstupem této změny v platnost pro ni (smluvní stranu) bude nutný její výslovný souhlas. Generální tajemník Organizace informuje o tomto oznámení a datu jeho přijetí smluvní strany.

Změna dodatku přílohy této Úmluvy se bude považovat za přijatou na konci lhůty stanovené příslušným orgánem v době jeho přijetí, která nesmí být kratší než deset měsíců, nebude-li však Organizaci během této lhůty sdělena námitka ze strany ne méně než jedné třetiny smluvních stran, jejichž sloučená obchodní loďstva tvoří ne méně než 50 procent hrubé prostornosti světového obchodního loďstva, podle toho, která podmínka je splněna.

Změna Protokolu I k této Úmluvě podléhá stejným postupům, které platí pro změny příloh této Úmluvy. Změna Protokolu II k této Úmluvě podléhá stejným postupům, které platípro změny článků této Úmluvy.

Přijetí a vstup nové přílohy v platnost budou podléhat stejným postupům, jako jsou postupy pro přijetí a vstup změny článku této Úmluvy v platnost.

Z výše uvedeného je zřejmé, že pro přijetí změn smluvními státy jsou stanoveny dva postupy. První postup se použije v případě změn článků Úmluvy, Protokolu II, nebo když je to stanoveno příslušným orgánem i Protokolu I a odborných příloh. Pro přijetí změn je potřebné, aby byly přijaty dvěma třetinami smluvních států, jejichž sloučená obchodní loďstva tvoří ne méně než 50 procent hrubé prostornosti světového obchodního loďstva. Vstup změn v platnost pro státy, které je přijaly, poté nastane šest měsíců po dni přijetí.

Druhý postup se týká změn Protokolu I, odborných příloh a dodatků k přílohám. Tyse považují za přijaté na konci lhůty stanovené příslušným orgánem v době jejich přijetí, přičemž tato lhůta nesmí být kratší než deset měsíců. Vstup v platnost pak nastane pro všechny smluvní strany šest měsíců po dni přijetí s výjimkou těch, které před tímto datem učinily prohlášení, že ji nepřijímají nebo prohlášení k změně přílohy, že pro vstup v platnost pro ně je nutné jejich výslovné schválení.

Úmluva tedy předvídá, jak uvádíme výše, specifickou, flexibilní, relativně rychlou proceduru přijímání změn převážně technických norem, jež jsou obsahem příloh a dodatků k přílohám. Stejný režim byl stanoven i pro Protokol I. S ohledem na nutnost reagovat na technický a technologický vývoj dochází k pravidelným změnám technických příloh. Na tyto změny je potřeba pružně reagovat, aby byly v plné míře uplatňovány ve smluvních státech, jež jsou povinny uvedenému mezinárodněprávnímu závazku dostát.

Změny příloh, dodatků k přílohám a Protokolu I jsou tedy přijímány příslušným orgánem a procedurou předvídanými v čl. 16 odst. 2 písm. f ii a iii samotné Úmluvy a při absenci výhrad vůči nim vstupují v platnost pro všechny smluvní strany, s výjimkou, že si tyto strany, jak bylo uvedeno výše, vymíní jinak. Ratifikací Úmluvy bude vyjádřen souhlas Parlamentu České republiky a prezidenta republiky s touto procedurou a následné pravidelné změny především příloh Úmluvy již nebudou znovu podléhat projednání Parlamentem a vyslovení souhlasu obou komor Parlamentu ani následné ratifikaci prezidentem republiky. Tyto změny však budou vyhlášeny ve Sbírce mezinárodních smluv, čímž bude zajištěn požadavek na jejich náležitou publikaci. Ministerstvo dopravy jako gestor zašle návrh na vyhlášení příslušného sdělení o změně přílohy, dodatku k příloze nebo Protokolu I ve Sbírce mezinárodních smluv Ministerstvu zahraničních věcí v souladu s čl. 25 odst. 4 Směrnice vlády pro sjednávání, vnitrostátní projednávání, provádění a ukončování platnosti mezinárodních smluv, jež byla přijata usnesením vlády ze dne 11. února 2004 č. 131. Ratifikací Úmluvy bude zajištěn pružný mechanizmus přijímání zejména pravidelně se měnících odborných příloh.

Ke změně Úmluvy může dojít též na konferenci, která se svolá na žádost jedné ze smluvních stran, odsouhlasenou nejméně jednou třetinou smluvních stran. Změna se přijímá konferencí dvoutřetinovou většinou přítomných a hlasujících smluvních stran a musí být sdělena generálním tajemníkem Organizace všem smluvním stranám k přijetí. Pravidla pro přijetí změn státy a pro jejich vstup v platnost jsou ta samá, jako jsme už uvedli, pokud konference nerozhodne jinak.

Úmluva, Protokoly 1978 a 1997 nebo kterákoliv příloha uvedená v článku 14 může být vypovězena kteroukoliv smluvní stranou, a to kdykoli po uplynutí pěti let ode dne, kdy tyto dokumenty vstoupily v platnost pro danou smluvní stranu. U výpovědi Protokolu 1978 v souladu s jeho článkem VII se však bude předpokládat, že obsahuje i výpověď Protokolu 1997. Výpověď musí být provedena písemným oznámením generálnímu tajemníkovi Organizace, který uvědomí všechny ostatní smluvní strany o každém takovém obdrženém oznámení a o datu jeho přijetí, jakož i o datu, kdy tato výpověď nabývá účinnosti. Výpověď nabývá účinnosti 12 měsíců po obdržení (generálním tajemníkem Organizace) oznámení o výpovědi nebo po uplynutí jiné delší lhůty, která může být uvedena v daném oznámení.

Ochrana mořského prostředí před znečištěním z lodí je v současné době v České republice upravena jednak zákonem č. 61/2000 Sb., o námořní plavbě, v němž je vypouštění, resp. nezabránění vypuštění znečišťujících látek námořním plavidlem v množství, které překročí limit, nebo v rozporu se stanovenými podmínkami, kvalifikováno jako přestupek nebo správní delikt, v závislosti od subjektu, který se porušení ustanovení dopustí, ale taky zákonem č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, který zná skutkovou podstatu trestného činu neoprávněné vypuštění znečišťujících látek. Ustanovení §297 trestního zákoníku je koncipováno takovým způsobem, že kdo v rozporu s mezinárodní smlouvou, byť i z hrubé nedbalosti, vypustí nebo, ač je k tomu povinen, nezabrání vypuštění ropné, jedovaté kapalné nebo jiné obdobné znečišťující látky z lodi nebo jiného námořního plavidla, bude potrestán odnětím svobody na šest měsíců až tři léta, zákazem činnosti nebo propadnutím věci nebo jiné majetkové hodnoty. Problematičnost stávajícího stavu Úmluvy v právním řádě ČR se ale, bohužel, projevuje i v této oblasti, oblasti trestného práva. Jen stěží se dá představit trestněprávní postih subjektů porušujících povinnosti vyplývající z Úmluvy, bereme-li v úvahu, že dosud není platnou součástí právního řádu ČR. Ratifikací celé Úmluvy ve světle změn Protokolu 1997 by i tento problém mohl být vyřešen.

Ustanovení Úmluvy upravující technickou způsobilost plavidel jsou provedena zákonem č. 61/2000 Sb., o námořní plavbě, ve znění pozdějších předpisů, a nařízením vlády č. 266/2009 Sb., o technických požadavcích na námořní zařízení, ve znění pozdějších předpisů. Pro provedení Úmluvy se nevyžaduje přijímat změny právních předpisů.

Úprava zamezení znečišťování mořského prostředí dosažená v Úmluvě je v souladu s ústavním pořádkem a ostatními součástmi právního řádu České republiky, se závazky vyplývajícími z členství České republiky v Evropské unii, zejména s akty uvedenými výše, se závazky převzatými v rámci jiných platných smluv a s obecně uznávanými zásadami mezinárodního práva.

Provádění Úmluvy nebude mít dopad na výdaje státního rozpočtu.⁠​‌​​‌​​​‌​​‌‌‌​​⁠

Vláda ČR odsouhlasila návrh na přístup k Protokolu 1997 a ratifikaci Úmluvy dne 17. března 2014, a to svým usnesením č. 173.