Obecná část
Zhodnocení platné právní úpravy
Od roku 1969 do roku 1998 upravoval náhradu škody způsobenou při výkonu veřejné moci zákon č. 58/1969 Sb., který platil bez jediné změny nepřetržitě od 1. 7. 1969 do 14. 5. 1998. Dne 15. 5. 1998 nabyl účinnosti nový zákon č. 82/1998 Sb., který byl vybudován prakticky na stejných zásadách a ve kterém převážně došlo k nové terminologii, avšak jeho principy zůstaly stejné. Do tohoto zákona zasáhl několika derogačními nálezy Ústavní soud, kterým byla zrušena některá jeho ustanovení jako protiústavní. Zásadní změny doznal tento zákon v roce 2006, kdy dnem 27. 4. 2006 nabyla účinnosti jeho novela, provedená zákonem č. 160/2006 Sb., jejímž nejpodstatnějším obsahem bylo zavedení institutu zadostiučinění za nemajetkovou újmu, který do té doby v zákoně chyběl, kdy zákon do té doby pamatoval pouze na odškodnění újmy hmotné (škody). Dále v době platnosti tohoto zákona č. 82/1998 Sb. od roku 1998 do současnosti (již po dobu delší než 16 let) docházelo k jeho dílčím novelizacím, které jsou méně podstatné a které zásadní změny nepřinesly.
Přes určitá pozitiva je současný zákon č. 82/1998 Sb. (ve znění pozdějších předpisů) zastaralý a nevyhovující.
Právo na náhradu škody, způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, tj. vadným výkonem veřejné moci, je právem základním, které je na vnitrostátní úrovni zaručeno každému článkem 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Článek 36 odst. 4 Listiny pak odkazuje na podmínky a podrobnosti, které upravuje zákon. Je proto důležité, aby takový zákon byl dostatečně kvalitní a vyvážený. Na mezinárodní úrovni lze toto základní právo dovodit z článku 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Podobně, jako předchozí zákon č. 58/1969 Sb., obsahuje současně platný zákon č. 82/1998 Sb. řadu restrikcí, které ztěžují, ne-li přímo znemožňují efektivní ochranu práv osob, které byly poškozeny vadným výkonem veřejné moci. Obsahuje také některá protichůdná a zjevně diskriminační ustanovení, pokud jde o lhůty ať už pro předběžné projednávání nároku, pro promlčení nároku a pro dobu, po kterou se běh promlčení staví. Bezdůvodně také již od roku 1969 až do současnosti, tj. po dobu celých 45 let, zůstala zachována šestiměsíční lhůta pro povinné předběžné projednání nároku u ústředního správního úřadu, jako podmínka pro to, aby poškozený mohl svůj nárok uplatnit u soudu. To přesto, že za dobu 45 let prodělala obrovský vývoj jak státní správa, tak i úroveň spojovací, výpočetní a kancelářské techniky, v důsledku čehož je lhůta 6 měsíců bezdůvodně dlouhá. V řadě případů tato lhůta neslouží k jinému účelu, nežli k oddálení okamžiku, kdy bude moci poškozený uplatnit nárok u soudu. Ke způsobu mimosoudního vyřizování žádostí v rámci předběžného projednání se kriticky vyjádřil i veřejný ochránce práv, který upozornil na to, že předběžnému projednání nároku není přiznáván veřejnoprávní charakter a jako jedno z možných řešení dal v úvahu otázku, zda by tento institut neměl být zrušen. Protichůdnost ustanovení současného zákona spočívá v tom, že zatímco poškozený může uplatnit nárok u soudu až po uplynutí fixní lhůty 6 měsíců, ve které není jeho nárok uspokojen, oproti tomu běh promlčecí doby se zastavuje pouze po dobu předběžného projednání, nejdéle na dobu 6 měsíců. Neurčitost ustanovení současného zákona spočívá v tom, že promiscue používá termíny zadostiučinění za nemajetkovou újmu (které může mít podobu morální nebo peněžní) a náhrada nemajetkové újmy (čímž je míněna náhrada relutární), přičemž promlčení výslovně upravuje pouze ve vztahu k náhradě nemajetkové újmy, avšak soudní praxe toto promlčení vztahuje na jakoukoliv formu zadostiučinění. Diskriminační povahu má ustanovení o promlčecí lhůtě 6 měsíců v případě nemajetkové újmy, ačkoliv jde vlastně o zásah do osobnostních práv, který se v případě jiných (soukromoprávních) subjektů odpovědných za takový zásah promlčuje ve lhůtě delší a v době do 31. 12. 2013 se dokonce právo na ochranu osobnosti nepromlčovalo (promlčovalo se pouze právo na relutární náhradu, avšak až po uplynutí tří let).
Ačkoliv současný zákon ukládá povinnost k předběžnému projednání nároku jako podmínku, bez které nelze uplatnit nárok u soudu, zároveň vylučuje právo poškozeného na náhradu nákladů (včetně nákladů právního zastoupení), které mu tímto předběžným projednáním vznikly. Na rozdíl od právní úpravy platné ve Slovenské republice, současný zákon neukládá explicitně povinnost státu vymáhat regresní náhradu od osob, které škodu (nemajetkovou újmu) způsobily porušením svých povinností. V praxi dochází k uplatnění regresních nároků jen výjimečně a tento stav posiluje v úředních osobách vědomí jejich neodpovědnosti za vadný výkon veřejné moci (kterým může být a také často bývá velmi razantně zasaženo do života poškozeného), což vede k úpadku v právním vědomí a k nízké vymahatelnosti práva obecně.
Některé případy odpovědnosti současný zákon neupravuje vůbec nebo stanoví pro vznik odpovědnosti nesplnitelné podmínky, například obecný požadavek zrušení rozhodnutí pro nezákonnost, ačkoliv proti některým rozhodnutím buď není přípustný opravný prostředek, nebo jejich nezákonnost může být konstatována pouze tzv. akademickým výrokem, aniž by zákon umožňoval taková (zjevně nezákonná) rozhodnutí zrušit, čímž se podmínka zrušení rozhodnutí pro nezákonnost stává nesplnitelnou. Stejně, jako zákon č. 58/1969 Sb., ani současný zákon – navzdory kritice, kterou vyjádřil i Ústavní soud – neobsahuje právní úpravu odpovědnosti za škodu (nemajetkovou újmu) vzniklou trestním stíháním, které se ukázalo jako nedůvodné (neboť obsahuje pouze úpravu odškodnění za vazbu a trest). Tato odpovědnost je po dobu několika desetiletí dovozována teprve soudní judikaturou a pouze výkladem zákona, což je ústavně nekonformní. V případě zadostiučinění za nemajetkovou újmu současný zákon stanoví jen velmi stroze neurčitá pravidla pro jeho způsob (formu) a výši. Z celé koncepce současného zákona vyplývá, že oproti jiným subjektům odpovědným za škodu (újmu) v rámci soukromoprávních vztahů je stát při vadném výkonu veřejné moci zjevně zvýhodněn a poškozený se tak při uplatnění nároku na náhradu škody znovu ocitá v nerovnoprávném postavení, ve kterém již jednou byl, a to již v době, kdy vůči němu působil vadný výkon veřejné moci, kterému se musel podřídit a kterým mu byla způsobena újma.
Neexistuje centrální evidence žádostí o odškodnění tak, jako je tomu ve Slovenské republice. Bez této centrální evidence neexistuje žádná zpětná vazba směrem k orgánům veřejné moci, které se vadného výkonu veřejné moci dopustily, a nemůže existovat kontrola, zda je uplatňován regres.
Odůvodnění principů navrhované úpravy
Navrhuje se upravit podrobnosti a podmínky odpovědnosti za vadný výkon veřejné moci tak, aby se snížila míra nerovnováhy mezi poškozeným a odpovědným subjektem – státem a aby přijatá platná právní úprava odpovídala obecně představovaným principům spravedlnosti.
Především se navrhuje zpřesnit definici nemajetkové újmy tak, jak jí vykládá Ústavní soud, který za nemajetkovou újmu považuje (i) újmu vzniklou působením na tělesnou a duchovní integritu poškozeného. Dále se navrhuje zavést výslovnou úpravu odpovědnosti za újmu vzniklou trestním stíháním, které se ukázalo jako nedůvodné. Navrhuje se sjednotit a prodloužit promlčecí dobu tak, aby tato právní úprava nebyla diskriminační vůči případům, kdy jde o odpovědnost jiných subjektů za škodu (újmu) v rámci soukromoprávních vztahů.
Navrhuje se zachování předběžného projednání nároku, ale nikoliv jako podmínka nezbytná pro uplatnění nároku u soudu a navrhuje se zkrácení lhůty pro mimosoudní předběžné projednání nároku poškozeného ze šesti na dva měsíce a odstranění rozporu, pokud jde o stavění běhu promlčecí lhůty tak, že neběží po celou tuto dobu. Navrhuje se zpřesnit úpravu příslušnosti konkrétního ústředního orgánu, příslušného jednat za stát a upřesnění výčtu případů, kdy za stát jedná Ministerstvo spravedlnosti a Ministerstvo vnitra.
Navrhuje se rozšíření odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím nejenom na účastníky řízení jako je tomu doposud, ale i na další osoby, do jejichž sféry takové rozhodnutí mělo dopad (typicky příslušníci domácnosti poškozeného v případě některých rozhodnutí, které velmi invazivně zasahují nejen do života poškozeného, ale i do života jeho rodinných příslušníků).
Navrhuje se zpřesnit podmínky odpovědnosti v případě rozhodnutí tak, aby tato odpovědnost nebyla předem vyloučena v důsledku nesplnitelných podmínek (podání opravného prostředku a zrušení rozhodnutí pro nezákonnost v případech, kde opravný prostředek nebo zrušení rozhodnutí nepřichází v úvahu). Navrhuje se zpřesnění definice nesprávného úředního postupu. Navrhuje se obecná definice pro výpočet ušlého zisku.
Protože v řadě případů dochází k bezdůvodnému odmítání žádostí poškozených o odškodnění v rámci předběžného projednání a některé ústřední správní orgány buďto takovým žádostem a priori nevyhovují (Ministerstvo financí nebo Ministerstvo vnitra) nebo dokonce takové žádosti ponechávají bez vyřízení či odpovědi (typicky Ministerstvo dopravy), což kritizoval i veřejný ochránce práv, se navrhuje, aby v případech svévolného jednání vůči poškozenému, jehož oprávněný nárok příslušný úřad neuspokojí v předběžném projednání a přiměje ho k vyvolání soudního řízení (na úkor času a nákladů poškozeného), soud uložil státu povinnost k zaplacení dvojnásobku peněžitého plnění, na které má poškozený nárok. Tato navrhovaná úprava si klade za cíl přimět příslušné orgány k odpovědnějšímu vyřizování žádostí poškozených, což se projeví i ve snížení počtu soudních sporů.
Navrhuje se, aby poškozený měl právo na náhradu nákladů vynaložených na předběžné projednání nároku, včetně nákladů právního zastoupení. Naopak, protože některé ústřední správní úřady (ačkoliv jsou dostatečně odborně, personálně a materiálně vybaveny k tomu, aby vyřizovaly případy týkající se odškodňování samy) zneužívají právo na právní pomoc, nechávají se v těchto sporech zastupovat advokáty a plýtvají tak prostředky z veřejných rozpočtů na činnost, kterou jsou povinny zajišťovat samy (typicky Ministerstvo financí), což bylo již předmětem kritiky jak veřejného ochránce práv, tak Ústavního soudu, navrhuje se výslovně zakotvit, že stát nemá právo na náhradu nákladů právního zastoupení při projednávání nároku před soudem.
Na rozdíl od právní úpravy platné ve Slovenské republice, současný zákon neukládá explicitně povinnost státu vymáhat regresní náhradu od osob, které škodu (nemajetkovou újmu) způsobily porušením svých povinností. V praxi dochází k uplatnění regresních nároků jen výjimečně a tento stav posiluje v úředních osobách vědomí jejich neodpovědnosti za vadný výkon veřejné moci (kterým může být a také často bývá velmi razantně zasaženo do života poškozeného), což vede k úpadku v právním vědomí a k nízké vymahatelnosti práva obecně. Navrhuje se proto stanovení povinnosti k uplatnění regresního nároku, samozřejmě s výjimkou případů zvláštního zřetele hodných.
V souvislosti s tím se navrhuje zřízení centrální evidence žádostí o odškodnění u Ministerstva financí tak, jak je tomu ve Slovenské republice.
Předpokládaný finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočeta ostatní veřejné rozpočty
Předpokládaný finanční dopad bude spíše negativní, neboť dojde ke zvýšení případů, ve kterých bude stát povinen odškodnit vadný výkon veřejné moci.
Tomu však lze čelit tím, že stát bude důsledně uplatňovat nárok na regresní úhradu od úředních osob, které se vadného výkonu veřejné moci dopustily, čímž nejen, že získá část vyplacených náhrad zpět, ale bude také preventivně působit proti dalším případům vadného výkonu veřejné moci a kultivovat tak prostředí státní správy.
Těžištěm státu a ústavního pořádku je jednotlivec. Stát, který se v článku 1 odst. 1 Ústavy prohlašuje za stát právní, je povinen chránit práva jednotlivce. Tato ochrana práv jednotlivce nemůže být jednotlivci odepírána nebo relativizována poukazem na stav státního rozpočtu.
Zhodnocení souladu návrhu zákona s ústavním pořádkem ČR
Právo na náhradu škody, způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, tj. vadným výkonem veřejné moci, je právem základním, které je na vnitrostátní úrovni zaručeno každému článkem 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Článek 36 odst. 4 Listiny pak odkazuje na podmínky a podrobnosti, které upravuje zákon. Je proto důležité, aby takový zákon byl dostatečně kvalitní a vyvážený. V nálezu sp. zn. II. ÚS 2159/11 zdůraznil Ústavní soud, že zákon o odpovědnosti státu za škodu je nutno vykládat ústavně konformním způsobem, tedy takovým způsobem, který nevede k popření nároku poškozeného.
Navrhovaná právní úpravu oproti stávající právní úpravě reaguje na vývoj, ke kterému došlo v posledních desetiletích a co nejvíce zpřesňuje podrobnosti a podmínky základního práva zaručeného čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod tak, aby toto právo bylo co nejširší, aby nebylo pouze právem iluzorním ale skutečným, a aby tato právní úprava byla v souladu s obecně sdílenou představou spravedlnosti.
Navrhovaná právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.
Zhodnocení souladu návrhu zákona s mezinárodními smlouvamia slučitelnost s právními akty Evropských společenství
Na mezinárodní úrovni lze základní právo na odškodnění vadného výkonu veřejné moci dovodit z článku 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Podle tohoto článku 13 každý, jehož práva a svobody přiznané touto Úmluvou byly porušeny, musí mít účinné právní prostředky nápravy před vnitrostátním orgánem, i když se porušení dopustily osoby při plnění úředních povinností.
Navrhovaná právní úprava co nejvíce rozšiřuje právní ochranu osob, poškozených vadným výkonem veřejné moci a je v souladu s článkem 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a s ostatními právními akty Evropských společností.
Zvláštní část
K § 1
K § 3
K § 4
(70) Nově zavádí enumerativní určení příslušného ústředního orgánu státu tam, kde byl dosavadní výklad nejasný (újma způsobená Ústavním soudem, veřejným ochráncem práv) nebo v soudní praxi často sporný (újma způsobená Vězeňskou službou ČR, Policií ČR, újma způsobená obecní policií nebo městskou policií). Přitom i Ústavní soud se může dopustit nesprávného úředního postupu (například průtahů v řízení) nebo vydat nezákonné rozhodnutí (které shledá nezákonným ESLP v řízení o individuální stížnosti podle čl. 34 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv); to samé platí i o veřejném ochránci práv, který v minulosti například několikrát vydal nezákonná rozhodnutí v režimu zákona č. 106/1999 Sb. (srov. například rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 31 A 2/2010–130 a rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 31 A 1/2012–69); proto je nezbytné stanovit příslušný orgán k jednání jménem státu i v takových případech.
(71) V tzv. zbytkové klauzuli v § 4 odst. 3 určuje za příslušný orgán namísto Ministerstva financí nově Ministerstvo spravedlnosti shodně, jako zákon Národní rady Slovenské republiky č. 514/2003 Z. z.
K § 5
K § 6
(78) Nezákonné zatčení, zadržení nebo jiné osobní svobody představuje závažný zásah do základních práv a svobod; přesto bývá v odškodňovací praxi obecných soudů často bagatelizováno. Dochází k němu obvykle postupem, který „balancuje“ mezi rozhodnutím a úředním postupem, neboť (pokud není vykonáno bezdůvodně), zpravidla omezení osobní svobody předchází příkaz, proti kterému není přípustný opravný prostředek, a jedná se o faktický zásah. Po vzoru zákona Národní rady Slovenské republiky č. 514/2003 Z. z. se proto vymezuje jako samostatný odpovědností titul.
K § 7
K § 8
K § 9
K § 10
Naprosto nové ustanovení, které postrádal už původní zákon č. 58/1969 Sb., a postrádá i současný zákon č. 82/1998 Sb. Navzdory kritice, které podrobil dosavadní zákon Ústavní soud již v nálezu sp. zn. IV. ÚS 642/05 (§ 22, § 30), v zákoně č. 82/1998 Sb. (i po jeho novele provedené zákonem č. 160/2006 Sb.) dosud absentuje výslovně uvedený základ pro náhradu škody v případech zastavování trestního stíhání a zproštění obžaloby. Tato odpovědnost je dovozována pouze výkladem odškodňovacího zákona a soudní judikaturou, podle které má zproštění obžaloby stejné důsledky pro vznik odpovědnosti státu jako zrušení usnesení o sdělení obvinění (nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 642/05, § 22).
Zákonnost vs. nezákonnost trestního stíhání se podle bohaté soudní judikatury posuzuje podle jeho výsledku, kdy výsledek trestního řízení, který je pro obviněného příznivý (zastavení trestního stíhání, zproštění obžaloby) má za následek, že nikdy nemělo být vedeno a má pro posouzení zákonnosti trestního stíhání stejné důsledky, jako kdyby došlo ke zrušení o jeho rozhodnutí pro nezákonnost, aniž by bylo zapotřebí takové rozhodnutí zpětně rušit [srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ČSR sp. zn. 1 Cz 6/90, uveřejněný pod R 35/1991, rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 25 Cdo 1487/2001, rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 25 Cdo 1388/2004].
V nálezu sp. zn. IV. ÚS 3193/10 Ústavní soud uvedl, že „(…) právní základ nároku jednotlivce na náhradu škody v případě trestního stíhání, které je skončeno zproštěním obžaloby, je třeba hledat nejen v ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny, ale v obecné rovině především v čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR, tedy v principech materiálního právního státu. Má-li stát být skutečně považován za materiální právní stát, musí nést objektivní odpovědnost za jednání svých orgánů či za jednání, kterým státní orgány nebo orgány veřejné moci přímo zasahují do základních práv jednotlivce.“ V tomto nálezu Ústavní soud dále konstatoval, že „(…) i při důsledném respektování presumpce neviny představuje každé trestní řízení významný zásah do soukromého a osobního života trestně stíhaného a negativně se dotýká jeho cti a dobré pověsti. Takový zásah je o to intenzivnější, prokáže-li se následně, že se skutek, z něhož byl jednotlivec obviněn a obžalován, nestal, případně nebyl trestným činem (srov. nálezy sp. zn. I. ÚS 554/04 a sp. zn. IV. ÚS 642/05).“
V usnesení sp. zn. III. ÚS 1873/08 Ústavní soud vyslovil, že: „Je skutečností, že každá trestně stíhaná osoba je vystavena jednak určitému psychickému tlaku ze strany orgánů činných v trestním řízení (spojenému s úkony trestního řízení), a jednak samo trestní řízení může mít výrazné negativní dopady do osobní, pracovní (materiální) a rodinné sféry obviněného.“
Podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 1976/09 samotné trestní stíhání je způsobilé vyvolat vznik nemateriální újmy, zejména jde-li o obvinění „liché“, pokud z pravomocného zprošťujícího soudního rozsudku vyplývá, že skutek, z něhož byl jednotlivec obviněn a obžalován, se nestal, případně jej nespáchal obžalovaný, anebo skutek nebyl trestným činem. I bez excesu úředních osob je trestní řízení způsobilé zasáhnout do osobnostních práv člověka; rozhodné tu není chování orgánů činných v trestním řízení, ale výsledek trestního řízení ve vztahu k opodstatněnosti jeho zahájení.
Nejpodrobněji se k tomu uvádí v nálezu Ústavního sp. zn. II. ÚS 590/08 (§§ 35, 36, 37), že:
„35. Trestní stíhání představuje kontinuální proces zjišťování a ověřování skutečností rozhodných pro posouzení jednání obviněného a jejich hodnocení z hlediska trestněprávních norem. Za tím účelem jsou orgány činné v trestním řízení nadány řadou procesních pravomocí, jež umožňují a usnadňují průběh trestního řízení, které ovšem nemohou vykonávat mechanicky. Vždy je třeba využití procesních institutů zvažovat z pohledu proporcionality zásahu do základních práv obviněného. Prostředky trestního procesu, které nezřídka vedou k omezení základních práv obviněného, proto také nelze posuzovat zcela izolovaně, ale pouze v kontextu účelu jejich použití, jímž je odhalení a potrestání pachatele trestné činnosti. Pokud se v kterékoliv fázi trestního řízení ukáže, že tento účel nemůže být naplněn, neboť obviněný se trestné činnosti nedopustil, a podezření orgánů činných v trestním řízení bylo zcela liché, je třeba za vadné považovat veškeré úkony, které byly v trestním řízení provedeny, tj. případně včetně prostředku vedoucího k omezení osobní svobody, jímž je vazba.
36. Pro účely odškodnění proto nelze zcela izolovaně posuzovat vazbu a samotné trestní stíhání. Pokud se trestní stíhání ukázalo jako nedůvodné, byla nedůvodná také samotná vazba jako prostředek vedoucí k vyšetření údajné trestné činnosti. Jinak řečeno, ukáže-li se samotné trestní stíhání jako nedůvodné, platí tento závěr pro všechny úkony a instituty, které se k trestnímu stíhání vázaly. Je totiž třeba vycházet z toho, že nebýt vlastního trestního stíhání, nebyl by jednotlivec podroben povinnosti snášet jednotlivé procesní úkony či uplatnění omezovacích institutů, včetně výkonu samotné vazby.
37. Jak již uvedeno shora, na jednu stranu je jistě povinností orgánů činných v trestním řízení vyšetřovat a stíhat trestnou činnost, na druhou stranu se stát nemůže zbavit odpovědnosti za postup těchto orgánů, ukáží-li se jejich předpoklady jako mylné a nesprávné. Má-li být totiž jednotlivec povinen se takovým úkonům vůbec podrobit, musí v podmínkách materiálního právního státu existovat garance, že v případě prokázání, že trestnou činnost nespáchal, dostane se mu odškodnění za veškeré úkony, kterým byl ze strany státu neoprávněně podroben. Pokud by taková perspektiva neexistovala, nebylo by možné trvat na povinnosti jednotlivce taková omezení v rámci trestního stíhání snášet.“
K potřebnosti odpovídajícího odškodnění závažné újmy, která může vzniknout nedůvodným trestním stíháním nevinné osobě, zvláště je-li trestní stíhání vedenou po dlouhou dobu, se vyjadřuje také nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2551/13.
Je nepřijatelné, aby v demokratickém, právním státě, za který se Česká republika prohlašuje v článku 1 odst. 1 Ústavy, byla (v odškodňovacím zákoně doposud chybějící) odpovědnost státu za újmu způsobenou nedůvodně vedeným trestním řízením (stíháním) dovozována pouze výkladem odškodňovacího zákona a soudní judikaturou.
Nové ustanovení § 10 tuto mezeru v zákoně (nad kterou se bezúspěšně pozastavil již Ústavní soud v nálezu sp. zn. IV. ÚS 642/05, vyplňuje.
Zároveň reaguje také na to, že některá rozhodnutí vydaná v trestním řízení a jejich realizace (například příkaz k domovní prohlídce, rozhodnutí o vazbě, rozhodnutí o zajištění peněžních prostředků apod.) zpravidla citelně zasahují do práv a právem chráněných zájmů osob blízkých obviněnému nebo příslušníků jeho domácnosti, zejména do práva na ochranu a respektování soukromého a rodinného života; stejně tak může být úkony trestního řízení (a to již před jeho zahájením) citelně zasahováno do práv a právem chráněných zájmů dalších osob (ať už teprve podezřelých nebo osob třetích), kdy následně je věc odložena; dosavadní koncepce odškodňovacího zákona však tyto osoby vylučovala z práva na odškodnění, neboť nebyly účastníky řízení, přestože bylo zasahováno do jejich sféry.
K § 11
Pouze rozvinuta a zpřesněna dosavadní právní úprava tak, aby bez použití poznámek pod čarou, které nejsou součástí právního předpisu (nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 485/98, nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 22/99) bylo přímo z obsahu právní normy zřejmé, kdy a v jakých případech je odpovědnost za újmu vyloučena (s částečným využitím definice těchto výluk v zákoně Národní rady Slovenské republiky č. 514/2003 Z. z.).
K § 12
K § 13
K § 14
K § 15
K § 16
K § 17
K § 18
Na rozdíl od dosavadní právní úpravy zjednodušeny podmínky pro náhradu škody, vypuštěna restriktivní omezení, která byla v soudní praxi vykládána nejednotně a často bránila efektivnímu uplatnění práva na náhradu škody, kterou příslušné úřady odmítají pod nejrůznějšími záminkami uspokojit, přestože nepřiznání nároku na náhradu nákladů řízení v řízení, ve kterém je nezákonné rozhodnutí pro nezákonnost zrušeno (změněno) umožňuje domáhat se těchto nákladů jako škody způsobené nezákonným rozhodnutím (nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2505/11).
Nově je upraveno právo poškozeného na náhradu nákladů zastoupení při předběžném projednání nároku. Vyžaduje-li zákon, aby poškozený uplatnil nárok napřed u příslušného orgánu, nežli může nárok uplatnit u soudu, má poškozený ústavně zaručené základní právo na zastoupení v takovém řízení (čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) a musí mít zaručeno právo, že náklady takového zastoupení mu budou uhrazeny. V opačném případě nelze trvat na povinnosti uplatnit nárok napřed v předběžném projednání, neboť je v rozporu s obecně sdílenou představou spravedlnosti, aby poškozený, který byl již poškozen vadným výkonem veřejné moci, tyto náklady hradil ze svého a aby se tak zvyšovala újma, vadným výkonem veřejné moci mu způsobená. Tento nárok poškozený bude mít pochopitelně pouze tehdy, bude-li se svým nárokem alespoň zčásti úspěšný.
Nově je stanoveno, že naopak stát (jednající příslušným úřadem) v řízení před soudem právo na náhradu nákladů řízení nemá. V posledních letech se rozmohl pozoruhodný zvyk, že příslušné úřady (ministerstva a další veřejnoprávní instituce) se nechávají v řízeních před soudy zastupovat advokáty, a to i v řízeních podle odškodňovacího zákona (typicky tak činí Ministerstvo financí) a v míře, která mnohdy nasvědčuje šikaně poškozených, které má od soudního uplatňování nároku na odškodnění odradit hrozba vysokých nákladů řízení, nebudou-li se svým nárokem úspěšní. K této praxi se negativně vyjádřil veřejný ochránce práv, podle kterého příslušný úřad (ministerstvo) může přistoupit k advokátnímu zastoupení jen ve zcela ojedinělých, skutkově a právně složitých případech („Desatero dobré praxe při posouzení žádostí o odškodnění za nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup“).
Opakovaně se k této otázce vyjádřil i Ústavní soud (nejčastěji ve věcech, kde za žalovaný stát jednalo Ministerstvo financí), aniž by jeho závěry byly (Ministerstvem financí) vzaty na vědomí.
Ústavní soud se k této otázce vyjádřil v nálezu sp. zn. IV. ÚS 3243/09 [„Tam, kde je k hájení svých zájmů stát vybaven příslušnými organizačními složkami finančně i personálně zajištěnými ze státního rozpočtu, není důvod, aby výkon svých práv a povinností v této oblasti přenášel na soukromý subjekt, jímž byl advokát, a pokud tak přesto učiní, pak není důvod pro uznání takto mu vzniklých nákladů jako účelně vynaložených. Tím nemá být kategoricky konstatováno, že za zcela výjimečných okolností nemusí být zastoupení (státu advokátem) mající povahu účelného uplatňování či bránění práva vyloučeno. Zastoupení státu advokátem lze tudíž akceptovat jako výjimku z pravidla, jíž nutno vykládat přísně restriktivním způsobem.“] a obdobně se vyjádřil Ústavní soud v dalším nálezu sp. zn. IV. ÚS 1145/11 [„Žalovanou stranou v projednávané věci byla Česká republika – Ministerstvo financí ČR. Ústavní soud zastává stanovisko, že tato žalovaná disponuje dostatečným počtem odborných pracovníků, kteří jsou schopni zajišťovat ochranu jejích zájmů před soudy. Vydáním zákona č. 201/2002 Sb., o Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, byl též zřízen Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, který z větší části zastupování státu v řízení před obecnými soudy převzal.“]. Z dalších rozhodnutí Ústavního soudu k této otázce lze odkázat například na nález sp. zn. I. ÚS 2929/07, nález sp. zn. II. ÚS 3246/09, nález sp. zn. IV. ÚS 1087/09, usnesení sp. zn. III. ÚS 3315/09, usnesení sp. zn. I. ÚS 1401/10, nález sp. zn. III. ÚS 1180/10, nález sp. zn. I. ÚS 1877/10, nález sp. zn. II. ÚS 1215/10, nález sp. zn. IV. ÚS 2855/10, nález sp. zn. IV. ÚS 3131/10, nález sp. zn. I. ÚS 195/11, nález sp. zn. III. ÚS 161/11, nález sp. zn. II. ÚS 123/12, nález sp. zn. IV. ÚS 2049/11.
K § 19
Definice nemajetkové újmy jako újmy vzniklé působením na tělesnou a duchovní integritu poškozeného je obsažena v návrhu § 1 odst. 3, je co nejobecnější a vychází z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/04, z nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 85/04 a z nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 247/07.
V nálezu č. j. II. ÚS 862/10 (§ 14) Ústavní soud cituje důvodovou zprávu k zákonu č. 160/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 82/1998 Sb. a uvádí, že „…by bylo vhodné, kdyby aplikační orgány přihlížely k rozhodovací praxi Evropského soudu pro lidská práva, z níž především vyplývá, že se nemajetková újma neprokazuje, že vzniká samotným porušením základních práv a svobod a že se specificky v případě nepřiměřených délek řízení jen zcela výjimečně nepřiznává zadostiučinění v penězích.“. Ústavní soud se v tomto nálezu vyjadřuje jednak k povaze nemajetkové újmy obecně (tak, že se neprokazuje, že vzniká samotným porušením základních práv a svobod), a dále specificky ohledně poskytování peněžitého zadostiučinění u nepřiměřených délek řízení.
Přestože již v roce 2011 vydal Nejvyšší soud sjednocující stanovisko sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněné pod R 58/2011, určené ke sjednocení rozhodovací soudní praxe v případech odškodňování nemajetkové újmy, vzniklé v důsledku nepřiměřených délek řízení, ve skutečnosti je soudní praxe v této otázce velice rozkolísaná a liší se nejenom mezi různými soudy, ale i mezi jednotlivými soudními senáty na jednotlivých soudech.
Otázkou přiměřenosti peněžitého zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nepřiměřenou délkou řízení se zabývá např. nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 192/11 (§ 22), a nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1536/11 (§ 56, § 57), ve kterých se uvádí, že výše zadostiučinění má odpovídat tradicím, životní úrovni a právnímu systému dané země, tedy nikoliv, aby se Česká republika řadila dle její ekonomické situace, životní úrovně apod. na chvost členských států Rady Evropy.
Shora uvedený nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1536/11 byl publikován a analytickou právní větou [http://nalus.usoud.cz], podle které: „Ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. platí vyvratitelná domněnka, že nepřiměřená délka řízení znamená pro stěžovatele morální újmu a důkazy se v tomto ohledu v zásadě nevyžadují. Je věcí státu, zda se na základě okolností konkrétního případu pokusí danou domněnku vyvrátit, a pokud tak učiní, výsledné odůvodnění musí být dostatečné. Totéž platí o závěrech soudů o přiznané výši přiměřeného zadostiučinění, které nemůže být v návaznosti na judikaturu Evropského soud pro lidská práva bezdůvodně přiznáváno ve výši, jakoby se Česká republika z hlediska životní úrovně a jiných (ekonomických) kritérii řadila na chvost členských států Rady Evropy.“
Podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1586/09 (§ 35 – 39) má výše zadostiučinění za nemajetkovou újmu plnit také preventivně–sankční funkci: má odrazovat od podobných zásahů v budoucnu a její výše má být úměrná míře zavinění původce zásahu – potřeba finanční satisfakce narůstá v přímé úměře s mírou zavinění původce zásahu, neboť vyšší mírou zavinění je vždy neoprávněnost zásahu zesílena (je zesílena křivda, za niž má přijít zadostiučinění); proto v případě zlého úmyslu (záměru) na straně původce neoprávněného zásahu by měl soud svůj odsudek nad tímto společensky i právně zvlášť odsouzeníhodným chováním vyjádřit právě citelným určením výše peněžitého zadostiučinění. Přiznání nedostatečné výše náhrady nemajetkové újmy v penězích podle tohoto nálezu představuje porušení práva na ochranu lidské důstojnosti a na respekt k soukromému životu. Zároveň v tomto nálezu Ústavní soud uvedl (§ 39), že soud může přisoudit ultra petitum i vyšší zadostiučinění, nežli navrhnul žalobce, neboť jde o případ uvedený v § 153 odst. 2 o. s. ř.
Kritický závěr vyplývá také z nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1531/11 a z usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1938/11, v jehož odůvodnění Ústavní soud přístup České republiky – Ministerstva spravedlnosti k odškodňování poškozených (systematicky ignorující judikaturu obecných soudů, Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva, lidskou důstojnost a účel zákonné úpravy odškodňování za výkon veřejné moci) a zejména přiznání nedostatečné výše náhrady nemajetkové újmy v penězích označil za dehonestaci poškozených.
K potřebnosti odpovídajícího odškodnění závažné nemajetkové újmy, která může vzniknout nedůvodným trestním stíháním nevinné osobě, zvláště je-li trestní stíhání vedenou po dlouhou dobu, se vyjadřuje také nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2551/13.
Nově navržená úprava proto slučuje závěry plynoucí z citovaných nálezů Ústavního soudu a v příkladmém výčtu kritérií, ke kterým se při stanovení způsobu a výše zadostiučinění rozšiřuje stávající kritéria v souladu s těmito závěry, a to včetně závěrů plynoucích z nálezů Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 862/10 a nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 562/11 (podle kterých jde o kritéria pouze demonstrativní, mezi něž se řadí i délka samotného odškodňovacího řízení).
V příkladmém výčtu kritérií, ke kterým se přihlíží, bylo využito i kritérií, která vyjmenovává zákon Národní rady Slovenské republiky č. 514/2003 Z. z.
Na rozdíl od stávající právní úpravy v současném odškodňovacím zákoně, která pamatuje pouze na poskytnutí přiměřeného zadostiučinění (kompenzaci ex post), se nově pozitivně stanoví právo poškozeného nejen domáhat se zadostiučinění ex post, ale také domáhat se, aby bylo veřejnou mocí upuštěno od neoprávněných zásahů do jeho práv (typicky tam, kde vadný výkon veřejné moci trvá) a aby byly odstraněny následky těchto zásahů (to může být praktické například u zásahů veřejné moci do práva na ochranu osobnosti).
Pouhé následné zadostiučinění ex post (ať už ve formě konstatování porušení práva, omluvy nebo peněžité náhrady) by bylo v takových případech neefektivní a zjevně nedostatečné.
K formulaci navrženého § 19 odst. 1 bylo použito (zrušeného) ustanovení § 13 odst. 1 občanského zákoníku č. 40/1964 Sb., jehož znění poskytovalo zcela dostatečnou právní ochranu, která v rozhodovací soudní praxi nečinila větších problémů.
K § 20 až 22
Stávající odškodňovací zákon stanoví, že stát může vymáhat regresní úhradu. Jedná se o právní předpis z oblasti práva veřejného, ve kterém slovo „může“ znamená toliko kompetenci orgánu veřejné moci, který nemá svobodnou vůli, zda bude svojí kompetenci vykonávat, ale tam kde jsou splněny zákonem stanovené předpoklady, svojí kompetenci vykonávat musí. Přesto – a navzdory tomu, že odškodnění vyplácená poškozeným za vadný výkon veřejné moci ročně jsou v řádech stovek milionů Kč – počet případů, ve kterých je uplatňován nárok na regresní úhradu, je mizivý. Potvrzuje se tak rčení, že „stát je nejhorší hospodář“. Proto se „oprávnění“ žádat regresní úhradu nahrazuje výslovně zakotvenou povinností a lhůta jednoho roku nahrazuje lhůtou tří let, která je obecnou promlčecí dobou podle § 629 odst. 1 občanského zákoníku č. 89/2012 Sb.
Vypuštěno ustanovení obsažené v dosavadním odškodňovacím zákoně a podmiňující nárok na regresní úhradu od soudce a státního zástupce zjištěním jeho viny v kázeňském řízení nebo trestním řízení. Jedná se o nekoncepční právní úpravu, která je navíc diskriminační vůči ostatním subjektům (je-li škůdcem jiná úřední osoba). Odpovědnost za škodu (újmu) je totiž deliktem soukromoprávním (který má za následek uložení povinnosti k náhradě škody), zatímco odpovědnost kázeňská (disciplinární) a trestní je deliktem veřejnoprávním (který má za následek uložení trestu). Odpovědnost za škodu podle soukromého práva přitom obecně vůbec nezávisí na tom a není podmíněna tím, zda vina škůdce byla zjištěna v řízení o správním nebo trestním deliktu a zda mu za takový delikt byl uložen trest podle veřejnoprávní normy. V praxi navíc dochází k ukládání kázeňských trestů státním zástupcům a soudcům v souvislosti s jejich nesprávným úředním postupem, jímž způsobili někomu škodu (újmu) jen výjimečně a případ vyvození trestní odpovědnosti za takové poškození účastníka řízení v praxi není znám zřejmě vůbec žádný.
Má-li být zaručeno dodržování právního řádu a povinností, které právní řád ukládá (v tomto případě povinnosti státní moci, aby byla vykonávána jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon podle čl. 3 odst. 3 Ústavy), je nutné, aby právní normy obsahovaly ustanovení, které umožňují vynutitelnost takové povinnosti, včetně sankcionování v případě jejího porušování. Právní norma, ukládající sice právní povinnost, která ale nestanoví vynutitelnost takové povinnosti, popřípadě nestanoví za porušení povinnosti žádnou sankci, je v právní teorii označována za tzv. imperfektní. Zavedení povinnosti státu vyžadovat regresní úhradu proto může být účinným nástrojem, jak zlepšit výkon veřejné moci, minimalizovat případy porušení zákona a vzniku újmy na straně těch, vůči kterým je veřejná moc vykonávána a odkazem na § 257 odst. 2 zákoníku práce (v navrhovaném § 21 odst. 3) je pouze rozvinuta a zpřesněna dosavadní právní úprava tak, aby bez použití poznámek pod čarou, které nejsou součástí právního předpisu (nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 485/98, nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 22/99) bylo přímo z obsahu právní normy zřejmé, čím se řídí výše regresní úhrady. Předejde se tím situaci, kdy obdobně formulované ustanovení platného odškodňovacího zákona č. 82/1998 Sb. odkazuje na ustanovení zákoníku práce, který byl v roce 2006 zrušen a nahrazen novým zákoníkem práce, aniž by se tato změna jakkoliv promítla v poznámce pod čarou.
K § 23 až 26
Úprava odpovědnosti za újmu a práva na regresní úhradu je upravena obdobně, jako v případě, odpovídá-li za újmu stát.
Stejně, jako v případě dosud platného odškodňovacího zákona č. 82/1998 Sb. není stanovena povinnost k předběžnému projednání nároku, který se uplatňuje přímo u soudu.
K § 27
Nově navržené ustanovení § 27 převzato ze zákona Národní rady Slovenské republiky č. 514/2003 Sb., neboť dosud nikde neexistuje ústřední evidence uplatněných nároků na odškodnění ani ústřední evidence výše, v jaké byly nároky uspokojeny a kým. V současnosti tedy dosud neexistuje účinná kontrola v oblasti odškodňování vadného výkonu veřejné moci.
Zavedení této evidence je žádoucí také z důvodu účinné kontroly nad povinností příslušných úřadů k uplatňování nároků na regresní úhradu a toho, v jakém rozsahu budou tyto nároky uspokojeny.
Doporučení vedení statistik přijatých žádostí o odškodnění doporučil příslušným úřadům (ministerstvům) také veřejný ochránce práv, jakož i učinění opatření k odstranění příčin nečinnosti, které se nejčastěji opakují v žádostech o odškodnění (srov. „Desatero dobré praxe při posouzení žádostí o odškodnění za nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup“).
Navržené ustanovení se netýká územních celků v samostatné působnosti.
K § 28
Dosavadní odškodňovací zákon č. 82/1998 Sb. upravuje promlčecí dobu v závislosti na vzniku nároku podle druhu vadného výkonu veřejné moci různě a nepřehledně. Totéž platí o počátku běhu promlčecích dob, který stanoven různě a nepřehledně (někdy od skončení řízení, jindy od oznámení rozhodnutí, v jiném případě od právní moci rozhodnutí).
V případě promlčení zadostiučinění za nemajetkovou újmu stanoví dokonce lhůtu šesti měsíců, což je doba nepřiměřeně krátká a vůči poškozeným diskriminační, neboť v případě jiného odpovědného subjektu za újmu, nežli státu, je podle obecná promlčecí doba tříletá (srov. § 629 odst. 1 občanského zákoníku č. 89/2012 Sb.).
Přitom v případě práva na život a důstojnost, jméno, zdraví, vážnost, čest, soukromí nebo obdobného osobního práva se promlčují jen práva na odčinění újmy způsobené na těchto právech (§ 612 občanského zákoníku). Protože nemajetková újma může spočívat i v zásahu veřejné moci do těchto práv, je nezbytné podřadit právní úpravu promlčení v takových případech pod ustanovení § 612 občanského zákoníku, neboť jiný přístup k poškozeným (v případech, kdy je odpovědným subjektem stát) by byl diskriminační.
Zároveň je namístě sjednotit promlčecí dobu a pravidla pro její běh. Navržený způsob vychází z obecné tříleté promlčecí doby a shoduje se s tím, jak je upraven v zákoně Národní republiky Slovenské republiky č. 513/2004 Z. z., rovněž v délce tří let a bez rozdílu podle vzniku újmy, počínaje dnem právní moci rozhodnutí. Sjednocený běh počíná od právní moci zrušovacího (měnícího) rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 1362/2013), resp. od právní moci rozhodnutí kterým se končí trestní řízení (v případě podle § 10), a nabývá-li rozhodnutí právní moci před jeho doručením (týká se rozhodnutí vydaných ve druhém stupni v trestním řízení), pak až od jeho doručení, aby poškozený nebyl krácen na svých právech.
V navrženém ustanovení § 28 odst. 2 je ve shodě se současným zněním odškodňovacího zákona definován běh (skončení) promlčecí doby v těchto specifických případech a nově definován poměrně neurčitý pojem, co je to „skončení řízení“, který je i přes výklad podaný ve sjednocovacím stanovisku Nejvyššího soudu sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněném pod R 58/2011, v soudní praxi vykládán nejednotně a různě.
K § 29
Prodloužena stávající doba podle současného zákona v délce jednoho roku na tři roky.
K § 30
Stávající odškodňovací zákon č. 82/1998 Sb. obsahuje zásadní rozpor v tom, že v § 15 ukládá poškozenému povinnost vyčkat v rámci povinného předběžného projednání bezvýjimečně celých 6 měsíců, nežli se může s nárokem obrátit na soud, zatímco běh promlčecí doby v § 35 odst. 1 přerušuje pouze na dobu, kdy probíhá předběžné projednání nároku, nejdéle na 6 měsíců.
Nad tímto, zjevně nelogickým, rozporem se doposud zákonodárce nepozastavil při žádné z mnoha novelizací odškodňovacího zákona, ačkoliv při striktním dodržení postupu podle § 15 zákona č. 82/1998 Sb., odmítne-li příslušný úřad uspokojit žádost poškozeného ještě před uplynutím lhůty 6 měsíců, může dojít k promlčení nároku poškozeného (zejména v případě zadostiučinění za nemajetkovou újmu, které se v současnosti promlčuje právě ve lhůtě 6 měsíců).
Navrhovaná změna právní úpravy tento zjevný logický rozpor odstraňuje tak, že poškozený může uplatnit nárok u soudu po uplynutí 2 měsíců od uplatnění nároku v předběžném projednání (§ 14) a promlčecí doba neběží po (celou) tuto dobu dvou měsíců (§ 30).
K § 31
Převzato obecné pravidlo vycházející z nežádoucí retroaktivity právních norem, neboť právní úpravu upravující zpětnou účinnost v některých případech, obsaženou v článku II přechodných ustanovení zákona č. 160/2006 Sb., kterým byl novelizován současný odškodňovací zákon č. 82/1998 Sb., označil Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 1191/08 (§ 30) za způsobující nerovnost mezi poškozenými a tedy za diskriminační.
K § 32
Protože odškodňování vadného výkonu veřejné moci v současnosti již upravuje zákon č. 82/1998 Sb., je nutné jej v případě přijetí nového zákona zrušit.
K § 33
Legisvakační lhůta 30 dnů mezi vyhlášením a nabytím účinnosti nového zákona je postačující k seznámení se s novou právní úpravou, neboť spočívá na podobných principech, jako spočíval již zákon č. 58/1969 Sb. a poté nový zákon č. 82/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů.