Důvodová zpráva k N. z. o státním zastupitelství

Tento návrh zákona o státním zastupitelství je účelovou adaptací parlamentního tisku 1054/0 z r. 2013 („státnězástupcovské“ verze zákona). Jsou v něm využity poznatky ze studia právních úprav Rakouska, Spolkové republiky Německo a Slovensko, ale pro vymezení vztahu ministra spravedlnosti a nejvyššího státního zástupce je čerpáno ze zkušenosti Francie, která je kolébkou prokuratury. Zde posloužil zák. č. 2013-669 z 25. července 2013 o pravomoci ministra-strážce pečeti a magistrátů prokuratury, který zajišťuje plnění trestní politiky vlády v podmínkách procesní nezávislosti prokuratury. Inspiraci pro řešení problematiky kárného řízení a souvisejících otázek je čerpána ze španělského zákona č. 50/1981 o ministerstvu-prokuratuře. Mimo to je zohlednilo ustanovení zákona č. 234/2014 o státní službě.

Výsledek přibližuje způsob začlenění státního zastupitelství do soustavy orgánů moci výkonné a pravidla vnitřního fungování úřadu obvyklému uspořádání těchto vztahů ve většině evropských států.⁠​​‌​​‌‌​‌​‌​​‌​​⁠

Pohled „konzumentů“ služeb státního zastupitelství může být v mnohém odlišný od názorů profesionálů: každá z těchto skupin je jinak citlivá na excesy v činnosti státních zástupců a má jiné představy o vedení hranice, za kterou procesní nezávislost státního zástupce přechází ve svévoli. Ale právě odlišnost pohledů je nutnou podmínkou pro bohatost diskuse a tím i předpokladem pro nalezení optimálních řešení.

Cílem předložení tohoto návrhu zákona je mimo jiné nalezení kompromisu mezi rozpornými názory různých zájmových skupin, jež se projevují ve veřejné diskusi k této záležitosti, dále upozornění na nutnost řešení některých otázek, profesionály obvykle přehlížených, a v každém případě prosazení takové zákonné úpravy, která povede ke zvýšení efektivity řízení státního zastupitelství za souběžného zvýraznění odpovědnosti státních zástupců za důsledky jejich selhání (ochrana občanů před zneužíváním moci)

Ve veřejné diskusi kolem nového zákona o státním zastupitelství převažuje přesvědčení o jeho potřebnosti. Důvodem má být zvýšení nezávislosti státního zastupitelství na politických vlivech. Předkladateli tohoto návrhu není jasné, co se pod často citovanou mantrou „nezávislost státního zastupitelství na politicích“ skrývá. Okolnost, že státní zastupitelství v posledních dvou letech dozorovalo tvrdé zásahy proti vysokým představitelům státní moci, o závislosti nevypovídá. Podle názoru předkladatele spíše chybí korektiv proti excesům státních zástupců v inkvizičním předsoudním řízení, jimž běžný občan nemá šanci čelit. Tím by měla být navrhovaná opatření k vymáhání odpovědnosti za následky pochybení státních zástupců.

Vyskytují se ovšem i pochybnosti, spojené s názorem, že na vyřešení všeho nezbytného by stačila novela zákona č.283/1993 Sb. Předkladatel tohoto návrhu je přesvědčen, že současné uspořádání státního zastupitelství se přežilo a je překážkou zásadního zlepšení efektivity jeho řízení. Proto považuje nový zákon za potřebný.

Zásadní překážkou účinného řízení státního zastupitelství je nevhodná základní organizační a řídící struktura soustavy, která je v rozporu se zásadami účelného uspořádání organizačních a řídících struktur. Při jejím vytváření a zakotvení současně platným zákonem č.283/1993 Sb. se uplatnily cizorodé prvky, které nemají s pravidly správné organizace a řízení nic společného. Po zrušení federace zůstaly na území České republiky federální orgány souběžně s republikovými. Ohledy na pohodlí jejich zaměstnanců vedly k rozhodnutí o faktickém zavedení zemského zřízení v resortu spravedlnosti, které se odlišuje od uspořádání struktur policie a územních samospráv: vznikly vrchní soudy a vrchní státní zastupitelství. Jejich ustavení tedy nevyplynulo z potřeby vytvoření podmínek pro efektivní řízení soustavy. Dále v té době dosud žil strach z hromadění moci v rukou generálního prokurátora. Proto se uplatnila snaha systémově oslabit postavení nejvyššího státního zástupce, která se promítla do jeho odříznutí od nižších článků soustavy vložením isolační zdi, kterou se stala vrchní státní zastupitelství. Ale ani vrchní státní zastupitelství nedosáhnou na okresní státní zastupitelství, v nichž působí základní masa státních zástupců. Vrchní státní zastupitelství jsou systémovou překážkou, ztěžující sjednocování postupu státních zástupců na celém území státu. Jejich zřízením došlo u funkce nejvyššího státního zástupce k porušení závazné zásady souladu pravomoci, úkolů a odpovědnosti: má rozhodovat o záležitostech celostátního významu a v očích veřejnosti a orgánů veřejné moci nese odpovědnost za činnost celé soustavy, ale ve skutečnosti je závislý na ochotě nižších státních zastupitelství podřizovat se jeho pokynům. Z tohoto pohledu se jeví vrchní státní zastupitelství jako nadbytečný článek soustavy. Nadbytečné články ve vertikální struktuře soustavy organizačních jednotek jsou překážkou účinného řízení.

V těchto úvahách je původ záměru zrušit vrchní státní zastupitelství, tedy přejít na třístupňovou soustavu státního zastupitelství. Smyslem předložení tohoto návrhu zákona je mimo jiné podpora tohoto záměru.

Postupně vznikl i názor, že síla moci výkonné v oblasti trestního řízení by měla být oslabena i potlačením vlivu ministra spravedlnosti na činnost státního zastupitelství. Vztah ministra k soustavě státního zastupitelství, zejména k nejvyššímu státnímu zástupci, je proto v platném zák. č.283/1993 Sb. definován tak neurčitě, že odvolaná nejvyšší státní zástupkyně Mgr. Marie Benešová si ve sporech kolem kauzy „katarského prince“ dovolila vykřikovat, že nejvyšší státní zástupce není podřízen ministrovi spravedlnosti. Neurčitost by neodstranila ani jedna ze dvou  konkurenčních verzí zákona o státním zastupitelství: ministerská verze by ji zachovala, státnězástupcovská verze (parlamentní tisk1054/0 z r. 2013) by podřídila nejvyššího státního zástupce pánubohu. Státní zástupci se dokonce dožadovali úpravy ústavy, která by povýšila státní zastupitelství na čtvrtý sloup státní moci. V obou případech se jedná o „ryze českou“ cestu začlenění státního zastupitelství do soustavy orgánů státní moci, pro kterou je příznačná neurčitost vymezení kompetenčních vztahů mezi ministrem spravedlnosti a nejvyšším státním zástupcem.

Předkladatel tohoto návrhu zákona odmítá patologickou představu některých státních zástupců o tom, že veřejná žaloba stojí nad státem, protože hájí zájmy občanů třeba i proti státu. Ve skutečnosti stát si zřizují občané, aby na něj přenesli funkce, které nemohou řešit jako jednotlivci. K funkcím státu patří i dohled nad zákonností trestního řízení a veřejná žaloba, které plní státní zastupitelství jako pověřená organizační složka státu. Připustíme-li, že v demokratickém právním státě jsou zdrojem moci občané- voliči, pak postavení organizační složky státu v hierarchii soustavy orgánů státní moci je dáno její vzdáleností od voličů: z tohoto hlediska je státní zastupitelství orgánem třetího řádu.

Státní zastupitelství je samo o sobě anomálií, protože v Evropě se vyskytuje kromě České republiky pouze ve Spolkové republice Německo, v Rakousku a Lucembursku. Ve většině evropských států působí prokuratury. Prokuraturu zřídila i Slovenská republika. Téměř ve všech evropských státech jsou jak prokuratury, tak státní zastupitelství považovány za orgán vlády, realizující její trestní politiku, a jsou řízeny prostřednictvím ministra spravedlnosti. Francouzská právní filozofie dokonce považuje prokuraturu za politický orgán, protože realizuje svěřenou část trestní politiky státu. Generální prokurátor nebo nejvyšší státní zástupce je obvykle podřízeným ministra spravedlnosti, jehož pravomoc může být zákonem vymezena tak, aby nemohl zasahovat do „živých“ kauz (např. zmíněná francouzská úprava z 25. 7. 2013). V některých případech (Rakousko, Polsko) splývá funkce ministra spravedlnosti s funkcí nejvyššího státního zástupce nebo generálního prokurátora. Není obecně známo, že by někde docházelo kvůli podřízení prokuratury či státního zastupitelství ministru spravedlnosti k veřejným konfliktům či k poruchám výkonu trestního řízení.

Předkladatel tohoto návrhu zákona nepovažuje za účelné zachování „specificky českého“ neurčitého vymezení kompetencí ministra spravedlnosti vůči  státnímu zastupitelství a navrhují jednoznačnou úpravu vztahů, která poskytuje každému, co jeho jest: vládě nástroj k usměrňování státního zastupitelství v intencích trestní politiky vlády, státnímu zastupitelství jistotu, že do „živých“ kauz se nebude vměšovat nikdo nepovolaný. Nejvyšší státní zástupce bude sice podřízen ministru spravedlnosti, ale současně se rozšíří jeho autonomie ve vnitřním řízení soustavy. Navržené uspořádání odpovídá evropským zvyklostem a tradicím.

„Blíže k Evropě“ se jde i úpravou služebního poměru státních zástupců. České právo vychází z tradic práva rakouského, které má silnou vazbu na právo německé. Ostatně i přijetím státního zastupitelství jako organizační formy se Česká republika hlásí do kulturního okruhu německy mluvících zemí. V Rakousku i v SRN mají státní zástupci postavení státních úředníků (Beamte) se specifickou povahou pracovní náplně. Jejich služební poměr se proto v zásadě řídí principy zákona o státní službě, zákon o státním zastupitelství upravuje ty prvky služebního poměru, které nejsou upraveny zákonem o státní službě, nebo u nichž specifičnost práce státního zástupce vyžaduje odlišnou úpravu. Také tento návrh zákona vychází ze zásady, že státní zástupci jsou státní zaměstnanci se specifickou pracovní náplní, proto se jejich služební poměr v maximální možné míře řídí zákonem č. 234/2014 Sb. o státní službě.

V zájmu zajištění nezávislosti státních zástupců na politických vlivech je považován služební poměr státního zástupce za neslučitelný s členstvím v politické straně nebo hnutí.

Proti ustanovení zákona č.283/1993 Sb., proti parlamentnímu tisku 1054/0 z r. 2013 („státnězástupcovská“ verze zákona) a dokonce i proti staženému ministerskému návrhu z listopadu 2014 v tomto předloženém návrhu se podstatně zvyšuje tlak na odpovědnost státních zástupců za prohřešky proti služební kázni a různá jiná selhání. Současný stav v této oblasti lze hodnotit tak, že státní zástupci jsou svým vedením udržováni v přesvědčení, že si mohou beztrestně dovolit cokoli. Právní úprava postihu porušení služební kázně je dvojkolejná: souběžně s kárným řízením dle §§ 27-32 zák. č. 283/1993 Sb. prováděným podle zvláštního zákona č.7/2002 Sb. o řízení ve věcech soudců, státní zástupců a exekutorů funguje stížnostní řízení podle §16b zák. č. 283/1993 Sb. Není zcela jasné, kdy se nevhodné chování státního zástupce stává kárným proviněním. Kární žalobci často odmítají plnit svou funkci podle zák. č. 7/2002 Sb. a podněty ke kárnému řízení přehodnocují na stížnosti na nevhodné chování (v justici je takový postup výjimkou, ač zákon č.6/2002 Sb. jej umožňuje), které téměř vždy vyřizují se závěrem, že napadené jednání státního zástupce bylo v pořádku. Lze se setkat i s názorem vysokého představitele státního zastupitelství, že kárný žalobce nemá povinnost podat kárnou žalobu, i když by pro to byl důvod. Poměr počtu podaných kárných žalob k počtu stížností je katastrofálně nepřiměřený. Odstrašujícím příkladem shovívavosti k dlouhodobému porušování služební kázně budiž případ bývalého státního zástupce Olivera Pece z OSZ Plzeň-jih, odvolaného kárným soudem z funkce státního zástupce kvůli průtahům až po víceleté nečinnosti.

Tolerování porušení služební kázně usnadňuje vágní definice kárného provinění. Díky ní lze téměř o každé nepřístojnosti státního zástupce říci, že jeho jednání nenaplňuje skutkovou podstatu kárného provinění. Tuto slabinu má i právní úprava rakouská a německá. V tomto návrhu je předkládána upřesněná definice kárného provinění, obsahující výčet příkladů chování, které naplňují skutkovou podstatu kárného provinění. Inspirací je španělský zákon o prokuratuře. Kárné řízení je navrhováno v souladu se zákonem č. 234/2014 Sb. o státní službě jako dvoustupňové, vykonávané kárnými komisemi, s možností odvolání k soudu proti rozhodnutí druhého stupně. V případě, že stát poskytne odškodnění za škodu, způsobenou státním zástupcem, musí proběhnout kárné řízení s návrhem na vyměření regresní náhrady.

Proti ustanovení zákona č.283/1993 Sb., proti parlamentnímu tisku 1054/0 z r. 2013 („státnězástupcovská“ verze zákona) a dokonce i proti staženému ministerskému návrhu z listopadu 2014 je tento návrh vůči státním zástupcům přísnější také tím, že přebírá ze zákona č. 234/2014 Sb. o státní službě prvek každoročního služebního hodnocení jejich práce s dopady do systému kárných opatření. Rovněž ztráta oprávnění k seznamování s utajovanými skutečnostmi je mezi okolnostmi, jež mohou vést ke kárnému řízení.

Jmenování a odvolávání vedoucích státních zástupců je navrhováno v souladu s ustanovením zákona č. 234/2014 Sb. o státní službě podle zásady, že podmínky pro jmenování a odvolání jsou taxativně určeny zákonem. Jmenování je podmíněno úspěchem ve výběrovém řízení. Vedoucího státního zástupce může před vypršením jeho funkčního období odvolat služební funkcionář správy státního zastupitelství, jemuž přísluší právo jmenovat (prakticky ministr spravedlnosti nebo nejvyšší státní zástupce), a to na návrh nadřízeného odvolávaného státního zástupce, projednaný za účasti odvolávaného v poradním sboru. Nejvyššího státního zástupce odvolává vláda na návrh ministra spravedlnosti, zásadně pouze za podmínek, taxativně stanovených zákonem. Odvolaný státní zástupce má právo dle okolností podat proti rozhodnutí o odvolání rozklad či odvolat se k ministrovi spravedlnosti. Nejvyšší státní zástupce má právo odvolat se proti rozhodnutí vlády k Poslanecké sněmovně. Lze odmítnout snahu svěřit odvolávání vedoucích státních zástupců před vypršením pevného funkčního období výlučně kárnému soudu, protože soustava kárných žalobců téměř nefunguje a kárný soud je většinou vůči provinilcům nevhodně vstřícný. Je ale nahrazeno jednostupňové soudní řízení dvoustupňovým řízením správním s možností obhajoby před poradním sborem a s možností odvolání proti rozhodnutí 2. stupně k soudu, takže ochrana spravedlnosti pro odvolávané vedoucí státní zástupce je zabezpečena spolehlivěji než dosud.

Současně tento návrh zákona zvyšuje proti současnému stavu kvalifikační nároky na státní zástupce obecně, na vedoucí státní zástupce zvlášť. Zavádí se požadavek praxe v jiném právním povolání před přijetím do stavu právních čekatelů. Zvyšuje se spodní věková hranice pro jmenování státním zástupcem na 30 let. Státní zástupci podléhají každoročnímu pracovnímu hodnocení. Noví státní zástupci mají být přijímání pouze k okresním státním zastupitelstvím. Postup na vyšší stupeň se řídí kariérním řádem. Neuznává se vzdělání, získané na Vysoké škole SNB. U vedoucích státních zástupců se požaduje, aby dosáhli nejméně titulu JUDr. Z výkonu funkce vedoucího státního zástupce na 2. a 3. stupni soustavy a ředitele odboru na Nejvyšším státním zastupitelství jsou vyloučeni bývalí příslušníci předlistopadových represních orgánů. V tomto ohledu se opíráme o právní názor Ústavního soudu, vyjádřený v odůvodnění ústavního nálezu č. j. I. ÚS 517/10 ze dne 15. 11. 2010.

Pravidla vnitřního jednání v soustavě státního zastupitelství jsou navrhována téměř shodně s jejich úpravou v parlamentním tisku 1054/0 z r. 2013 i v ministerském návrhu zákona. Ponecháváme ale nadále v platnosti zavrhovaný nástroj „dohled nad dohledem“, protože to je jediný způsob, jak může nejvyšší státní zástupce aspoň nepřímo korigovat odchylky postupů okresních státních zastupitelství od pokynů Nejvyššího státního zastupitelství.

Návrh počítá se zavedením třístupňové soustavy státního zastupitelství zrušením vrchních státních zastupitelství. Řeší postup delimitace státních zástupců a trestních věcí vrchních státních zastupitelství mezi Nejvyšší státní zastupitelství a jemu podřízené jednotky. Stanoví pravidla pro zastupování žaloby v odvolacím a stížnostním řízení u vrchních soudů ve shodě se zásadou, že u vrchního soudu jako soudu druhého stupně intervenují státní zástupci z druhého stupně soustavy. Zřizuje se Speciální státní zastupitelství, zaměřené na vyšetřování a na zastupování veřejné žaloby ve věcech, taxativně vymezených tímto zákonem, tedy v závažné majetkové a hospodářské trestné činnosti se škodou nejméně 500 mil. Kč a na korupční jednání. Vedle státních zástupců a pracovníků v dalších právních profesích a v administrativě v něm působí přiměřený počet odborníků s kvalifikací v ekonomických oborech. Speciální státní zastupitelství je začleněno do soustavy na horizontále krajských státních zastupitelství, ale má celostátní působnost. Žaluje u specializovaného krajského soudu, stanoveného tímto zákonem.

Hospodářské a finanční důsledky a dopady bude mít zejména zrušení stupně vrchních státních zastupitelství a vznik nového úřadu. Zrušení vrchních státních zastupitelství si vyžádá přesun agendy vrchních státních zastupitelství na Nejvyšší státní zastupitelství, které bude muset být posíleno i personálně.

Kromě výše uvedeného nepředpokládá návrh zákona zásadní dopady do státního rozpočtu, rozpočtu krajů a obcí.

Navrhované řešení není v rozporu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, neboť je neregulují.

Navrhované řešení je v souladu s ústavním pořádkem.