a) Důvod předložení a cíle Definice problému - Platná právní úprava:
Dle současné právní úpravy jsou podnikatelé nuceni podrobit se kontrolám, inspekcím a dozoru ze strany různých orgánů státní správy. Kontroly prováděné jednotlivými orgány jsou vţdy zaměřeny na specifický okruh povinností podnikatele, které spadají do působnosti příslušného kontrolního orgánu. Kontroly prováděné jednotlivými orgány nejsou nikterak koordinovány. Podnikatel tak po delší dobu nemusí být kontrolován ţádným z oprávněných kontrolních orgánů anebo naopak během relativně krátké doby můţe být vystaven kontrolám různých orgánů. Ve všech případech je přitom povinen poskytnout nezbytnou součinnost vč. předkládání nezbytných podkladů, umoţnění uţití svých technických prostředků pro účely kontroly či případného dostavení se na výzvu kontrolního orgánu. Nekoordinovanost jednotlivých kontrol ústící v riziko zvýšené četnosti kontrol během krátkého časového období a nutnost opakovaného předkládání nejrůznějších podkladů představují významnou administrativní zátěţ především pro malé (resp. drobné) podnikatele, kteří nedisponují administrativními kapacitami, které by mohly uvolnit pro potřeby kontrolních orgánů. Nedostatečná koordinace a komunikace mezi jednotlivými kontrolními orgány je nevyhovující i z hlediska dosahování účelu správního dozoru, tj. zajištění dodrţování právních předpisů ze strany kontrolovaných osob. Kaţdý z kontrolních orgánů se při kontrole zaměřuje pouze na úzký okruh vztahů spadajících do jeho kontrolní pravomoci. Případné nezákonnosti odhalené v jiných oblastech činnosti kontrolované osoby nejsou obvykle ostatním příslušným kontrolním orgánům sdělovány a zůstávají tak nenapraveny. V neposlední řadě je pak moţné poukázat na to, ţe roztříštěnost kontrolní pravomoci vztahující se k podnikatelům je nevyhovující téţ pro spotřebitele a veřejnost dotčenou aktivitami příslušného podnikatele. V případě nedostatků v činnosti daného podnikatele nemusí být spotřebitelům či veřejnosti zřejmé, k jakému ze správních orgánů má směřovat podnět k iniciování správního dozoru či správního řízení pro spáchání správního deliktu ze strany podnikatele. Nebude-li dotčená osoba schopna správně identifikovat orgán příslušný k provedení kontroly či k vedení správního řízení, zvyšuje se tím riziko, ţe kontrola a ani na ni navazující správní řízení nebudou vůbec provedeny a ţe předmětné nedostatky v činnosti podnikatele zůstanou nenapraveny.
Popis cílového stavu - Navrhovaná právní úprava:
Cílem navrhované právní úpravy je integrovat pravomoc správního dozoru, který je vykonáván ve vztahu k drobným ţivnostníkům. Dle navrhované právní úpravy by drobní ţivnostníci měli být kontrolováni především ze strany ţivnostenského úřadu, tj. toho orgánu, který vede evidenci jejich oprávnění k podnikání a vůči němuţ plní klíčové informační povinnosti vztahující se k jejich podnikání. Integrace kontrolní pravomoci by měla přispět především ke sníţení zátěţe kladené na drobné ţivnostníky, která vyplývá z opakujících se a nekoordinovaných kontrol, a dále ke zvýšení efektivity správního dozoru, neboť v rámci jediné ţivnostenské kontroly bude moţné postihnout široký okruh povinností kontrolovaného podnikatele, které pro něj vyplývají nejen ze ţivnostenského zákona ale také ze zvláštních právních předpisů. Dle navrhované právní úpravy bude vyţadováno, aby ţivnostenské úřady přezkoumávaly soulad aktivit drobných ţivnostníků se zvláštními právními předpisy. Je-li dodrţování předmětných poţadavků vyţadováno u drobných ţivnostníků, kteří nedisponují administrativními kapacitami, jeţ jim pomáhají se zajišťováním souladu se všemi povinnostmi vyplývajícími ze zvláštních právních předpisů, pak lze důvodně poţadovat, aby i ţivnostenské úřady byly způsobilé dodrţování předmětných poţadavků ověřovat. Riziko devalvace kontrolních mechanismů vykonávaných dle zvláštních právních předpisů navrhovaná právní úprava sniţuje předně tím, ţe je zavedena povinná součinnost a metodická podpora poskytovaná specializovanými kontrolními orgány ţivnostenským úřadům a dále tím, ţe integrované kontrolní pravomoci ţivnostenského úřadu mají podléhat pouze drobní ţivnostníci. U drobných ţivnostníků lze obecně předpokládat, ţe splnění poţadavků vyplývajících ze zvláštních právních předpisů nebude tak rozsáhlé a odborně sloţité, jako by tomu bylo u středních či velkých podnikatelů. Dle navrhovaného řešení se nepředpokládá integrovat kontrolní mechanismy zaměřené na dodrţování povinností vyplývajících z povolení ke specifické činnosti, které nemají charakter ţivnosti (např. kontrola poskytovatelů sociálních sluţeb dle zákona 108/2006 Sb. o sociálních sluţbách či kontrola poskytovatelů zdravotní péče prováděná zdravotní pojišťovnou dle zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů). Navrhovaná právní úprava je zaloţena na koncepci částečné integrace kontrolních mechanismů ve vztahu k drobným ţivnostníkům. V navrhované právní úpravě je kategorie „drobných ţivnostníků“ definována s ohledem na počet osob, které zaměstnává a nikoli téţ podle kritéria ročního obratu (viz např. přístup obsaţený v příloze 1 Doporučení Komise 2003/361/ES týkající se definice drobných, malých a středních podnikatelů). Důvodem je skutečnost, ţe splnění kritéria obratu je před zahájením kontroly těţko ověřitelné (zejm. s ohledem na skutečnost, ţe řada drobných ţivnostníků nemá povinnost předkládat pravidelně své roční závěrky a s ohledem na skutečnost, ţe ti podnikatelé, kteří mají povinnost účetní závěrky zasílat do sbírky listin obchodního rejstříku, tak často nečiní). Pokud by mělo být zachováno kritérium obratu, bylo by pro kontrolní orgán obtíţné určit, zda je vůbec oprávněn kontrolu zahájit či nikoli. Proto bylo zachováno pouze kritérium počtu zaměstnanců. Není navrhováno, aby byly zavedeny integrované kontroly ve vztahu ke všem drobným podnikatelům – např. vůči tzv. svobodným povoláním (advokátům, notářům, atd.). Takové řešení by bylo mj. spojeno se zásahem do práv samosprávných profesních komor. Stejně tak není navrhováno, aby byly integrovány veškeré kontrolní mechanismy (úplná integrace) ve vztahu ke kontrolovaným osobám. I toto řešení by bylo spojeno s rozsáhlými zásahy do právní úpravy a navíc je spojeno s rizikem nesouladu s ústavním pořádkem a s právem EU. S ohledem na skutečnost, ţe integrovaná kontrolní pravomoc se má vztahovat toliko na drobné ţivnostníky, byly z integrace vyloučeny některé orgány, u nichţ by (s ohledem na charakter a význam kontrolovaných osob) nebylo vhodné, aby docházelo k dělení jejich kontrolní pravomoci mezi tyto orgány a ţivnostenské úřady. Z tohoto důvodu například není navrhováno, aby orgánům celní správy byla odejmuta pravomoc celního dohledu a kontroly vykonávaná podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 450/2008, kterým se stanoví celní kodex Společenství (Modernizovaný celní kodex).
S ohledem na skutečnost, ţe v současné době nadále panuje široký konsensus na realizaci projektu jednoho inkasního místa (viz např. bod 2.2 obecné části důvodové zprávy k zákonu č. 267/2014 Sb.), není v rámci předmětného návrhu zákona navrhováno, aby byly integrovány ty kontrolní pravomoci, které mají být v budoucnu svěřeny orgánům pověřeným výkonem funkce jednoho inkasního místa.
b) Zhodnocení souladu návrhu zákona s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a s ústavním pořádkem České republiky
Navrhovaná právní úprava je plně v souladu s ústavním pořádkem České republiky a s mezinárodními smlouvami, jimiţ je Česká republika vázána. Navrhovaná úprava je zaloţena na redistribuci kontrolní pravomoci mezi orgány státní správy. Není předpokládán jakýkoli zásah do pravomoci soudů, Nejvyššího kontrolního úřadu či České národní banky. Navrhovaná právní úprava stejně tak nepředstavuje jakýkoli nedovolený zásah do ústavně zaručených práv a svobod, neboť stávající pravomoci správních orgánů v oblasti správního dozoru nijak nerozšiřuje, ale pouze mění vykonavatele těchto pravomocí.
3. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s právem Evropské unie
Navrhovaná právní úprava je plně v souladu s právem Evropské unie. Právní předpisy v řadě oblastí právní regulace předvídají, ţe členské státy vytvoří administrativní struktury, které budou zajišťovat implementaci pravidel vyplývajících z unijního práva a které budou vykonávat dohled nad dodrţováním těchto pravidel. Právní předpisy EU však obvykle v takových případech respektují interní uspořádání orgánů veřejné moci uvnitř členského státu a nestanoví, který konkrétní orgán má vykonávat ty či ony funkce. Určení konkrétních orgánů a jejich vybavení odpovídajícími pravomocemi je obvykle ponecháno v gesci jednotlivých členských států. Unijní právo klade zvýšené poţadavky na fungování systémů dohledu a kontroly v členských státech v případech, kdy členské státy v rámci sdíleného řízení hospodaří s prostředky rozpočtu EU (zejm. v rámci společné zemědělské politiky a v rámci politiky soudrţnosti). Navrhovaná právní úprava nepředpokládá, ţe by ţivnostenské úřady měly převzít jakékoli kontrolní pravomoci, které jsou vykonávány orgány ČR v souvislosti s přidělováním prostředků rozpočtu EU podnikatelům. V tomto směru tak nehrozí jakýkoli nesoulad s poţadavky právních předpisů EU, které jsou kladeny na orgány dohledu a kontroly v oblasti sdíleného řízení rozpočtu EU.
4. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad, zejména nároky na státní rozpočet, rozpočty krajů a obcí
Navrhovanou právní úpravou se nezmění proti současnému stavu celkový dopad na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty. Navrhovaná právní úprava povede k nárůstu agendy ţivnostenských úřadů a stejně tak k odpovídajícímu sníţení agendy ostatních správních orgánů. Kontrolní pravomoc ţivnostenských úřadů je primárně svěřována krajským ţivnostenským úřadům. Lze proto předpokládat zvýšené nároky na krajské rozpočty, které bude nutné kompenzovat zvýšením příspěvku na výkon přenesené působnosti.
V proporcionální či dokonce ve vyšší míře by však mělo dojít ke sníţení nároků na rozpočty, z nichţ jsou financovány specializované kontrolní orgány. Finanční dopady na rozpočty obcí nebudou ţádné. Lze předpokládat, ţe navrhovaná právní úprava bude mít celkově pozitivní dopad na veřejné rozpočty, neboť dosud jednotlivé kontrolní orgány musely v rámci svých kontrol provádět všechny potřebné úkony samostatně (např. oznamovat zahájení kontroly, doručovat ţádosti o podklady, doručovat kontrolní protokol, rozhodovat o námitkách). Dle navrhované právní úpravy by všechny procesní úkony byly prováděny pouze jedenkrát. Tím by mělo dojít k celkovému sníţení administrativní zátěţe kladené na správní orgány v souvislosti s výkonem kontrol.
5. Předpokládané sociální dopady, dopady na podnikatelské prostředí a dopady na životní prostředí
Lze předpokládat, ţe navrhovaná právní úprava bude mít pozitivní sociální dopady, a to v důsledku zvýšení efektivity kontrol drobných ţivnostníků, jeţ přispějí ke zvýšení míry konformity podnikatelských aktivit těchto ţivnostníků s poţadavky vyplývajícími z právních předpisů. Navrhovaná právní úprava bude mít pozitivní dopad na podnikatelské prostředí České republiky, neboť přispěje ke sníţení administrativní zátěţe kladené na drobné ţivnostníky. Administrativní zátěţ se sníţí jednak tím, ţe navrhovaná právní úprava přispěje ke sníţení četnosti správních kontrol a dále tím, ţe integrace kontrolních mechanismů zajistí, ţe úkony, které dosud kontrolovaní ţivnostníci byli povinni vykonávat ve všech kontrolách prováděných dle zvláštních právních předpisů (např. účast na zahájení kontroly, předkládání podkladů, převzetí kontrolního protokolu, podávání námitek proti kontrolnímu protokolu), budou nyní vykonávány pouze jednou v rámci integrované kontroly. Širší působnost kontroly prováděné ţivnostenským úřadem by měla přispět ke zvýšení efektivity těchto kontrol a tím ke zvýšení míry konformity podnikatelských aktivit s poţadavky vyplývajícími z právních předpisů. Navrhovaná právní úprava nebude mít ţádné dopady na ţivotní prostředí.
K čl. I
K bodům 1 a 2
S ohledem na skutečnost, ţe integrovaná kontrolní pravomoc ţivnostenských úřadů se má vztahovat toliko na drobné ţivnostníky, bude nutné zajistit, aby všechny zúčastněné správní orgány byly informovány o tom, které osoby spadají do kategorie drobných ţivnostníků. Za tím účelem se navrhuje, aby údaj o tom, zda podnikatel je drobným ţivnostníkem, tj. ţivnostníkem zaměstnávajícím méně neţ 10 osob, byl zveřejněn v ţivnostenském rejstříku. V zájmu zachování právní jistoty přitom pro posouzení působnosti ţivnostenského úřadu či specializovaného kontrolního orgánu přitom bude rozhodující stav uvedený v ţivnostenském rejstříku a nikoli stav skutečný, pokud nebude odpovídat stavu zapsanému. Jelikoţ ţivnostenský úřad nedisponuje údaji o počtu zaměstnanců jednotlivých ţivnostníků a jelikoţ zavedení takovéto informační povinnosti vůči ţivnostníkům by jen dále zvýšilo administrativní zátěţ na ně kladenou, navrhuje se, aby údaje o počtu zaměstnanců poskytovala ţivnostenskému úřadu Česká správa sociálního zabezpečení (dále téţ „ČSSZ“), která takovými údaji disponuje na základě jiţ existující kompetence a jiţ existujících informačních povinností vůči orgánům sociálního zabezpečení. Jelikoţ se údaj o počtu zaměstnanců můţe v průběhu měnit, bude ČSSZ odpovědná za průběţnou aktualizace těchto údajů. Nebude však nutné reportovat veškeré změny v počtech zaměstnanců, avšak pouze takové situace, kdy počet zaměstnanců klesne pod 10 anebo naopak stoupne na 10 a více.
K bodu 3
Odstavce 3 a 4 předmětného ustanovení zakotvují integraci kontrolní pravomoci a pravomoci ukládat sankce za správní delikty ve vztahu k drobným ţivnostníkům. Tyto obecné klauzule jsou dále konkretizovány v ustanoveních zvláštních právních předpisů, které upravují působnost ostatních orgánů dozoru. Navrhovaná ustanovení ţivnostenského zákona sama o sobě nestanoví, jakých orgánů se bude integrace týkat. Vymezení okruhu správních orgánů, jejichţ kontrolní a sankční pravomoc bude částečně integrována, je ponecháno na úpravě obsaţené ve zvláštních právních předpisech. Tím je mj. zajištěno, ţe nebude docházet ke kolizím mezi ţivnostenským zákonem a zvláštními právními předpisy, které by pak mohly mít za následek kompetenční konflikty mezi ţivnostenskými úřady a specializovanými kontrolními orgány. Odstavce 5 aţ 8 předmětného ustanovení zakotvují povinné formy spolupráce mezi ţivnostenskými úřady a specializovanými kontrolními orgány. Na jednu stranu je zakotvena povinnost specializovaných orgánů poskytnout součinnost ţivnostenskému úřadu nezbytnou pro řádné provedení kontroly, na stranu druhou je pak zakotvena informační povinnost ţivnostenského úřadu vůči těmto specializovaným orgánům. Pracovníci specializovaných kontrolních orgánů se budou moci účastnit kontrol prováděných ţivnostenskými úřady pouze v těch případech, kdy podle zvláštních právních předpisů bude moci být určitá činnost provedena pouze osobami s určitou odbornou způsobilostí, kterou nebudou pracovníci ţivnostenského úřadu disponovat (např. v případě veterinárních inspektorů). Ve všech ostatních případech budou kontroly provádět výlučně pracovníci ţivnostenského úřadu na základě metodických podkladů zpracovaných pro ty účely specializovanými kontrolními orgány. Na základě výstupů obdrţených od ţivnostenského úřadu budou moci specializované orgány dozoru navázat při výkonu vlastních pravomocí dle příslušného právního předpisu (např. odebrat povolení k určité činnosti apod.).
K čl. II až čl. XLV
Navrhovaná ustanovení zakotvují integrovanou kontrolní pravomoc a pravomoc ukládat sankce za správní delikty zjištěné v rámci kontrol do jednotlivých zvláštních právních předpisů. V případech, kdy se má uplatnit kontrolní a rozhodovací pravomoc ţivnostenského úřadu, má být vyloučena pravomoc dosavadních správních orgánů odpovědných za kontroly a za ukládání sankcí. Aby bylo zmírněno riziko devalvace kontrolních mechanismů, je navrhováno, aby integrované kontroly a integrované rozhodování o správních deliktech prováděly krajské ţivnostenské úřady. U nich je předpokládaná větší administrativní kapacita i lepší znalostní báze neţli u obecních ţivnostenských úřadů. Navíc v řadě případů integrovaná pravomoc ţivnostenských úřadů nahrazuje pravomoci, které jsou vykonávány na krajské či dokonce centrální úrovni. Proto by bylo nevyhovující, aby takové pravomoci převzaly orgány na obecní úrovni. V případech, kdy zvláštní právní předpisy ukládají podnikatelům povinnosti, které se mohou týkat jak podnikání na základě ţivnostenského oprávnění, tak i podnikání uskutečňovaného na základě oprávnění dle jiného právního předpisu (např. v oblasti energetiky), je navrhováno, aby se integrovaná pravomoc ţivnostenských úřadů vztahovala jen k těm aspektům podnikání, která jsou ţivností. Jednotliví podnikatelé totiţ mohou být současně ţivnostníky a současně disponovat podnikatelským oprávněním dle zvláštního právního předpisu. Ţivnostenské úřady by přitom neměly vykonávat kontrolu dodrţování podmínek souvisejících s výkonem podnikání uskutečňovaného na základě oprávnění dle zvláštních právních předpisů a ukládat sankce za porušení těchto podmínek. Tato pravomoc by měla být zachována pro specializované orgány, které příslušné oprávnění k podnikání udělují, resp. evidují. U jednotlivých novelizovaných zákonů je navrhováno přechodné ustanovení, dle kterého postupy kontroly a správní řízení (zejm. směřující k uloţení sankcí) zahájená před dnem účinnosti zákona, budou dokončena dle dosavadních právních předpisů. Tyto správní procesy tak i po účinnosti zákona dokončí původně příslušné orgány a nebude tak nutné tuto agendu neukončených kontrol a řízení předávat ţivnostenským úřadům.
K čl. XLVI
Účinnost zákona je navrhována aţ k 1. 1. 2016, a to za tím účelem, aby ţivnostenské úřady i specializované kontrolní orgány měly dostatek času na přípravu nezbytných organizačních a personálních změn, jeţ budou reflektovat změny v kompetencích těchto orgánů.
V Praze dne 24. 3. 2015 Helena Langšádlová, v.r. Miroslav Kalousek, v.r. Nina Nováková, v.r.
František Laudát, v.r. Marek Ţeníšek, v.r. Zdeněk Bezecný, v.r. Jiří Skalický, v.r. Daniel Korte, v.r. Karel Schwarzenberg, v.r. Jiří Koubek, v.r. Michal Kučera, v.r. Petr Gazdík, v.r.