Důvodová zpráva k Novela z. o živnostenském podnikání

Obecná část

1. Důvod předložení a cíle

Definice problému - Platná právní úprava:

Dle současné právní úpravy jsou podnikatelé nuceni podrobit se kontrolám, inspekcím a dozoru ze strany různých orgánů státní správy. Kontroly prováděné jednotlivými orgány jsou vždy zaměřeny na specifický okruh povinností podnikatele, které spadají do působnosti příslušného kontrolního orgánu. Kontroly prováděné jednotlivými orgány nejsou nikterak koordinovány. Podnikatel tak po delší dobu nemusí být kontrolován žádným z oprávněných kontrolních orgánů anebo naopak během relativně krátké doby může být vystaven kontrolám různých orgánů. Ve všech případech je přitom povinen poskytnout nezbytnou součinnost vč. předkládání nezbytných podkladů, umožnění užití svých technických prostředků pro účely kontroly či případného dostavení se na výzvu kontrolního orgánu.

Nekoordinovanost jednotlivých kontrol ústící v riziko zvýšené četnosti kontrol během krátkého časového období a nutnost opakovaného předkládání nejrůznějších podkladů představují významnou administrativní zátěž především pro malé (resp. drobné) podnikatele, kteří nedisponují administrativními kapacitami, které by mohly uvolnit pro potřeby kontrolních orgánů.

Nedostatečná koordinace a komunikace mezi jednotlivými kontrolními orgány je nevyhovující i z hlediska dosahování účelu správního dozoru, tj. zajištění dodržování právních předpisů ze strany kontrolovaných osob. Každý z kontrolních orgánů se při kontrole zaměřuje pouze na úzký okruh vztahů spadajících do jeho kontrolní pravomoci. Případné nezákonnosti odhalené v jiných oblastech činnosti kontrolované osoby nejsou obvykle ostatním příslušným kontrolním orgánům sdělovány a zůstávají tak nenapraveny.

V neposlední řadě je pak možné poukázat na to, že roztříštěnost kontrolní pravomoci vztahující se k podnikatelům je nevyhovující též pro spotřebitele a veřejnost dotčenou aktivitami příslušného podnikatele. V případě nedostatků v činnosti daného podnikatele nemusí být spotřebitelům či veřejnosti zřejmé, k jakému ze správních orgánů má směřovat podnět k iniciování správního dozoru či správního řízení pro spáchání správního deliktu ze strany podnikatele. Nebude-li dotčená osoba schopna správně identifikovat orgán příslušný k provedení kontroly či k vedení správního řízení, zvyšuje se tím riziko, že kontrola a ani na ni navazující správní řízení nebudou vůbec provedeny a že předmětné nedostatky v činnosti podnikatele zůstanou nenapraveny.

Popis cílového stavu - Navrhovaná právní úprava:

Cílem navrhované právní úpravy je integrovat pravomoc správního dozoru, který je vykonáván ve vztahu k drobným živnostníkům. Dle navrhované právní úpravy by drobní živnostníci měli být kontrolováni především ze strany živnostenského úřadu, tj. toho orgánu, který vede evidenci jejich oprávnění k podnikání a vůči němuž plní klíčové informační povinnosti vztahující se k jejich podnikání.

Integrace kontrolní pravomoci by měla přispět především ke snížení zátěže kladené na drobné živnostníky, která vyplývá z opakujících se a nekoordinovaných kontrol, a dále ke zvýšení efektivity správního dozoru, neboť v rámci jediné živnostenské kontroly bude možné postihnout široký okruh povinností kontrolovaného podnikatele, které pro něj vyplývají nejen ze živnostenského zákona ale také ze zvláštních právních předpisů.

Dle navrhované právní úpravy bude vyžadováno, aby živnostenské úřady přezkoumávaly soulad aktivit drobných živnostníků se zvláštními právními předpisy. Je-li dodržování předmětných požadavků vyžadováno u drobných živnostníků, kteří nedisponují administrativními kapacitami, jež jim pomáhají se zajišťováním souladu se všemi povinnostmi vyplývajícími ze zvláštních právních předpisů, pak lze důvodně požadovat, aby i živnostenské úřady byly způsobilé dodržování předmětných požadavků ověřovat.

Riziko devalvace kontrolních mechanismů vykonávaných dle zvláštních právních předpisů navrhovaná právní úprava snižuje předně tím, že je zavedena povinná součinnost a metodická podpora poskytovaná specializovanými kontrolními orgány živnostenským úřadům a dále tím, že integrované kontrolní pravomoci živnostenského úřadu mají podléhat pouze drobní živnostníci. U drobných živnostníků lze obecně předpokládat, že splnění požadavků vyplývajících ze zvláštních právních předpisů nebude tak rozsáhlé a odborně složité, jako by tomu bylo u středních či velkých podnikatelů.

Dle navrhovaného řešení se nepředpokládá integrovat kontrolní mechanismy zaměřené na dodržování povinností vyplývajících z povolení ke specifické činnosti, které nemají charakter živnosti (např. kontrola poskytovatelů sociálních služeb dle zákona 108/2006 Sb. o sociálních službách či kontrola poskytovatelů zdravotní péče prováděná zdravotní pojišťovnou dle zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů).

Navrhovaná právní úprava je založena na koncepci částečné integrace kontrolních mechanismů ve vztahu k drobným živnostníkům. V navrhované právní úpravě je kategorie „drobných živnostníků“ definována s ohledem na počet osob, které zaměstnává a nikoli též podle kritéria ročního obratu (viz např. přístup obsažený v příloze 1 Doporučení Komise 2003/361/ES týkající se definice drobných, malých a středních podnikatelů). Důvodem je skutečnost, že splnění kritéria obratu je před zahájením kontroly těžko ověřitelné (zejm. s ohledem na skutečnost, že řada drobných živnostníků nemá povinnost předkládat pravidelně své roční závěrky a s ohledem na skutečnost, že ti podnikatelé, kteří mají povinnost účetní závěrky zasílat do sbírky listin obchodního rejstříku, tak často nečiní). Pokud by mělo být zachováno kritérium obratu, bylo by pro kontrolní orgán obtížné určit, zda je vůbec oprávněn kontrolu zahájit či nikoli. Proto bylo zachováno pouze kritérium počtu zaměstnanců.

Není navrhováno, aby byly zavedeny integrované kontroly ve vztahu ke všem drobným podnikatelům – např. vůči tzv. svobodným povoláním (advokátům, notářům, atd.). Takové řešení by bylo mj. spojeno se zásahem do práv samosprávných profesních komor.

Stejně tak není navrhováno, aby byly integrovány veškeré kontrolní mechanismy (úplná integrace) ve vztahu ke kontrolovaným osobám. I toto řešení by bylo spojeno s rozsáhlými zásahy do právní úpravy a navíc je spojeno s rizikem nesouladu s ústavním pořádkem a s právem EU. S ohledem na skutečnost, že integrovaná kontrolní pravomoc se má vztahovat toliko na drobné živnostníky, byly z integrace vyloučeny některé orgány, u nichž by (s ohledem na charakter a význam kontrolovaných osob) nebylo vhodné, aby docházelo k dělení jejich kontrolní pravomoci mezi tyto orgány a živnostenské úřady. Z tohoto důvodu například není navrhováno, aby orgánům celní správy byla odejmuta pravomoc celního dohledu a kontroly vykonávaná podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 450/2008, kterým se stanoví celní kodex Společenství (Modernizovaný celní kodex).

S ohledem na skutečnost, že v současné době nadále panuje široký konsensus na realizaci projektu jednoho inkasního místa (viz např. bod 2.2 obecné části důvodové zprávy k zákonu č. 267/2014 Sb.), není v rámci předmětného návrhu zákona navrhováno, aby byly integrovány ty kontrolní pravomoci, které mají být v budoucnu svěřeny orgánům pověřeným výkonem funkce jednoho inkasního místa.

2. Zhodnocení souladu návrhu zákona s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a s ústavním pořádkem České republiky

Navrhovaná právní úprava je plně v souladu s ústavním pořádkem České republiky a s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. Navrhovaná úprava je založena na redistribuci kontrolní pravomoci mezi orgány státní správy. Není předpokládán jakýkoli zásah do pravomoci soudů, Nejvyššího kontrolního úřadu či České národní banky. Navrhovaná právní úprava stejně tak nepředstavuje jakýkoli nedovolený zásah do ústavně zaručených práv a svobod, neboť stávající pravomoci správních orgánů v oblasti správního dozoru nijak nerozšiřuje, ale pouze mění vykonavatele těchto pravomocí.

3. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s právem Evropské unie

Navrhovaná právní úprava je plně v souladu s právem Evropské unie. Právní předpisy v řadě oblastí právní regulace předvídají, že členské státy vytvoří administrativní struktury, které budou zajišťovat implementaci pravidel vyplývajících z unijního práva a které budou vykonávat dohled nad dodržováním těchto pravidel. Právní předpisy EU však obvykle v takových případech respektují interní uspořádání orgánů veřejné moci uvnitř členského státu a nestanoví, který konkrétní orgán má vykonávat ty či ony funkce. Určení konkrétních orgánů a jejich vybavení odpovídajícími pravomocemi je obvykle ponecháno v gesci jednotlivých členských států.

Unijní právo klade zvýšené požadavky na fungování systémů dohledu a kontroly v členských státech v případech, kdy členské státy v rámci sdíleného řízení hospodaří s prostředky rozpočtu EU (zejm. v rámci společné zemědělské politiky a v rámci politiky soudržnosti). Navrhovaná právní úprava nepředpokládá, že by živnostenské úřady měly převzít jakékoli kontrolní pravomoci, které jsou vykonávány orgány ČR v souvislosti s přidělováním prostředků rozpočtu EU podnikatelům. V tomto směru tak nehrozí jakýkoli nesoulad s požadavky právních předpisů EU, které jsou kladeny na orgány dohledu a kontroly v oblasti sdíleného řízení rozpočtu EU.

4. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad, zejména nároky na státní rozpočet, rozpočty krajů a obcí

Navrhovanou právní úpravou se nezmění proti současnému stavu celkový dopad na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty. Navrhovaná právní úprava povede k nárůstu agendy živnostenských úřadů a stejně tak k odpovídajícímu snížení agendy ostatních správních orgánů. Kontrolní pravomoc živnostenských úřadů je primárně svěřována krajským živnostenským úřadům. Lze proto předpokládat zvýšené nároky na krajské rozpočty, které bude nutné kompenzovat zvýšením příspěvku na výkon přenesené působnosti. V proporcionální či dokonce ve vyšší míře by však mělo dojít ke snížení nároků na rozpočty, z nichž jsou financovány specializované kontrolní orgány. Finanční dopady na rozpočty obcí nebudou žádné.

Lze předpokládat, že navrhovaná právní úprava bude mít celkově pozitivní dopad na veřejné rozpočty, neboť dosud jednotlivé kontrolní orgány musely v rámci svých kontrol provádět všechny potřebné úkony samostatně (např. oznamovat zahájení kontroly, doručovat žádosti o podklady, doručovat kontrolní protokol, rozhodovat o námitkách). Dle navrhované právní úpravy by všechny procesní úkony byly prováděny pouze jedenkrát. Tím by mělo dojít k celkovému snížení administrativní zátěže kladené na správní orgány v souvislosti s výkonem kontrol.

5. Předpokládané sociální dopady, dopady na podnikatelské prostředí a dopady na životní prostředí

Lze předpokládat, že navrhovaná právní úprava bude mít pozitivní sociální dopady, a to v důsledku zvýšení efektivity kontrol drobných živnostníků, jež přispějí ke zvýšení míry konformity podnikatelských aktivit těchto živnostníků s požadavky vyplývajícími z právních předpisů.

Navrhovaná právní úprava bude mít pozitivní dopad na podnikatelské prostředí České republiky, neboť přispěje ke snížení administrativní zátěže kladené na drobné živnostníky. Administrativní zátěž se sníží jednak tím, že navrhovaná právní úprava přispěje ke snížení četnosti správních kontrol a dále tím, že integrace kontrolních mechanismů zajistí, že úkony, které dosud kontrolovaní živnostníci byli povinni vykonávat ve všech kontrolách prováděných dle zvláštních právních předpisů (např. účast na zahájení kontroly, předkládání podkladů, převzetí kontrolního protokolu, podávání námitek proti kontrolnímu protokolu), budou nyní vykonávány pouze jednou v rámci integrované kontroly.

Širší působnost kontroly prováděné živnostenským úřadem by měla přispět ke zvýšení efektivity těchto kontrol a tím ke zvýšení míry konformity podnikatelských aktivit s požadavky vyplývajícími z právních předpisů.

Navrhovaná právní úprava nebude mít žádné dopady na životní prostředí.