Novela z. o Nejvyšším kontrolním úřadu

1. Důvod předložení a vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Předložený návrh zákona obsahuje novelu zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu ve znění pozdějších předpisů, a předkládá se v souvislosti se souběžně předloženým návrhem ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů, jehož hlavním záměrem je v souladu s Programovým prohlášením vlády ze dne 4. srpna 2010 rozšířit ústavní působnost Nejvyššího kontrolního úřadu.

Navrhovaná ústavní úprava rozšíření působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu si vyžádá změnu shora uvedeného zákona s cílem vytvořit zákonné podmínky pro řádnou aplikaci navrhovaných ústavních změn.

Přijetí novely zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu nebude mít za následek dopad na státní rozpočet ani na ostatní veřejné rozpočty, neboť se předpokládá, že nová působnost Nejvyššího kontrolního úřadu bude zajišťována stávajícími prostředky tohoto úřadu; nepočítá se v této souvislosti s navýšením finančních prostředků v příslušné rozpočtové kapitole.

2. Zhodnocení platného právního stavu

Dosavadní působnost Nejvyššího kontrolního úřadu je v čl. 97 odst. 1 Ústavy omezena na kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Tato rámcově vymezená působnost je na základě čl. 97 odst. 3 Ústavy „rozpracována“ v zákoně č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, a to především v jeho § 3. Na základě stávající právní úpravy může tedy Nejvyšší kontrolní úřad provádět kontrolu hospodaření jiných subjektů než státu, tzn. jiných osob (právnických i fyzických), včetně obcí a krajů, jen v případě, kdy hospodaří se státním majetkem.

3. Navrhovaná právní úprava

Podle čl. 18 Limské deklarace o základních směrech finanční kontroly, která je významným a v prostředí Evropské unie všeobecně uznávaným dokumentem Mezinárodní organizace kontrolních úřadů (INTOSAI), má celá správa veřejných prostředků bez ohledu na to, zda a jakým způsobem se to odráží ve státním rozpočtu, podléhat kontrole příslušného nejvyššího kontrolního úřadu. Podobnou úpravu, kterou se navrhuje zavést v právním řádu České republiky, mají i některé členské státy Evropské unie. Jedná se například o Polsko, Rakousko, Slovinsko nebo Portugalsko a Španělsko.

Navrhovaná působnost Nejvyššího kontrolního úřadu reaguje na trend směřující k širšímu rozsahu pravomocí nejvyšších kontrolních institucí, vyjádřený v nově koncipovaném znění čl. 97 odst. 1 Ústavy. V souladu s ním je navrženo podřídit pod kontrolní působnost Nejvyššího kontrolního úřadu hospodaření územních samosprávných celků s jejich majetkem, včetně finančních prostředků, které jsou součástí jejich rozpočtu. Uvedená kontrola však nebude v žádném případě znamenat zásah do ústavně zaručeného principu samostatnosti výkonu územní samosprávy, neboť na základě výstupů z této kontroly nebude Nejvyšší kontrolní úřad ukládat kontrolovaným subjektům opatření jakkoliv zasahující do jejich činnosti. Navíc je kontrola omezena pouze na kontrolu zákonnosti. Dále se navrhuje rozšířit kontrolní působnost Nejvyššího kontrolního úřadu i na další právnické osoby, které jsou veřejnou institucí a a na právnické osoby, v nichž má Česká republika nebo územní samosprávný celek majetkovou účast a to opět za předpokladu, že tak stanoví zákon.

4. Soulad navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky a s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Návrh novely zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu je v souladu s ústavním pořádkem České republiky, neboť jde o přímou reakci na navrhovanou změnu čl. 97 odst. 1 Ústavy, který upravuje působnost Nejvyššího kontrolního úřadu. Tato novela právě uvádí ustanovení o působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu s citovaným ustanovením Ústavy do souladu. Návrh na rozšíření působnosti kontrolní činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu na územní samosprávné celky rovněž plně koresponduje s ústavně zajištěnou samostatností těchto celků, neboť splňuje podmínky stanovené v čl. 101 odst. 4 Ústavy, podle kterého může stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků pouze, vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Ústavně konformní je i rozšíření působnosti na právnické osoby, v nichž má Česká republika nebo územní samosprávný celek majetkovou účast.

Navrhované právní úpravy rozšíření kontrolní působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu se týká mezinárodní smlouva, která je součástí právního řádu České republiky, a to Evropská charta místní samosprávy publikovaná ve sdělení Ministerstva zahraničních věcí pod č. 181/1999 Sb. Pro navrhovanou právní úpravu je relevantní čl. 8 cit. charty, který upravuje „Správní dozor nad činností místních společenství“. Návrh je v souladu se zásadami tohoto dozoru, a to že

 dozor nad místními společenstvími lze vykonávat jen tak a v takových případech, jak to stanoví ústava nebo zákon,

 jakýkoli správní dozor nad činností místních společenství běžně usiluje pouze o zajištění souladu se zákonem a ústavními zásadami; u úkolů, jejichž plnění bylo na místní společenství přeneseno, však mohou vyšší orgány vykonávat dozor i pokud jde o vhodnost zvolených prostředků,

 správní dozor nad místními společenstvími se vykonává tak, aby se zajistilo, že zasahování kontrolujícího orgánu je přiměřené významu zájmů, které má chránit.

Požadavky stanovené Evropskou chartou místní samosprávy jsou v tomto směru plně respektovány, mimo jiné i tím, že Ústava výslovně stanoví, že kontrola se omezuje pouze na soulad hospodaření územních samosprávných celků a na soulad příjmů a výdajů jejich rozpočtů se zákony.

Současně je třeba připomenout již zmíněnou tzv. Limskou deklaraci z r. 1977 přijatou na půdě Mezinárodní organizace kontrolních úřadů (International Organization of Supreme Audit Institutions - INTOSAI). V této organizaci se sdružují od r. 1953 nejvyšší kontrolní instituce téměř všech členských zemí OSN (v současné době tato organizace sdružuje na 200 nejvyšších kontrolních institucí, z toho zhruba padesát z Evropy). Na IX. kongresu této organizace, konaném v Limě v roce 1977, byl přijat dokument nazvaný Limská deklarace o základních směrech finanční kontroly. Byly v něm doporučeny zásady pro formování nejvyšších kontrolních institucí, které platí dodnes (v r. 2007 byly doplněny tzv. mexickou deklarací). Podle čl. 18 odst. 3 Limské deklarace mají všechny finanční operace s veřejnými prostředky bez ohledu na to, zda a jakým způsobem se to odráží ve státním rozpočtu, podléhat kontrole příslušného nejvyššího kontrolního úřadu. Podle čl. 21 Limské deklarace mají mít nejvyšší kontrolní úřady pravomoc uskutečňovat důkladnou kontrolu veřejných zakázek, a to nejen regulérnosti vynaložených plateb, ale i hospodárnosti jejich provádění a prověření jejich jakosti. Podle čl. 23 a 24 Limské deklarace mají kontrole nejvyššího kontrolního úřadu podléhat soukromoprávní subjekty, pokud se na nich podstatně podílí stát, a dále používání subvencí poskytovaných z veřejných prostředků a v případě vysokého podílu subvencí hospodaření též celé subvencované instituce, přičemž zneužití subvencí má mít za následek jejich vrácení.

Limská deklarace sice nemá povahu mezinárodní smlouvy ani jiného pramene mezinárodního práva, je nicméně asi nejdůležitějším mezinárodně uznávaným dokumentem v dané oblasti, obsahujícím obecný standard postavení a působnosti nejvyšších kontrolních institucí. Rozšířením působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu se naše právní úprava tomuto standardu dále přibližuje.

Předložený návrh je vzhledem k výše uvedenému v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.

5. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s právem Evropské unie

Předložený návrh zákona se netýká práva Evropské unie. Předmět úpravy spadá do výlučné působnosti každého členského státu. Návrh tak není ani v rozporu se závazky, vyplývajícími pro Českou republiku z členství v Evropské unii, zejména se Smlouvou o přistoupení České republiky k Evropské unii, s obecnými zásadami práva Evropské unie, ani s judikaturou Soudního dvora Evropské unie.

6. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty a na podnikatelské prostředí České republiky

Přijetí navrhované úpravy si nevyžádá finanční náklady na státní rozpočet; vyvstane-li v souvislosti s rozšířením působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu potřeba personálního rozšíření úřadu nebo jeho materiálně-technické základny, budou takto zvýšené náklady řešeny v rámci rozpočtové kapitoly 381 – Nejvyšší kontrolní úřad, aniž by došlo k navýšení finančních prostředků této kapitoly.

Návrh představuje pouze možnost Nejvyššího kontrolního úřadu provádět kontroly u širšího okruhu subjektů, které budou vybírány a zařazovány do plánu kontrolní činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu podle stávající praxe sestavování tohoto plánu v souladu s § 17 zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu, tj. na základě podnětů vycházejících z vlastní kontrolní činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu, podnětů od Poslanecké sněmovny, Senátu, orgánů těchto komor a vlády.

Návrh zákona nemá dopady na rozpočty krajů a obcí. Naopak lze předpokládat větší tlak na hospodárné využívání veřejných prostředků obcemi a kraji, a tím i vytvoření předpokladů pro úsporu v rámci těchto rozpočtů.

Případné neúměrné zatěžování kontrolovaných subjektů je eliminováno povinností stanovenou v § 22 odst. 2 písm. b) zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu šetřit práva a právem chráněné zájmy kontrolovaných osob.

7. Předpokládané sociální dopady, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel a dopady na životní prostředí

Navrhovaná právní úprava nebude mít žádné sociální dopady, nemá dopady ani na specifické skupiny obyvatel a nemá ani dopady na životní prostředí.

8. Zhodnocení platného právního stavu a dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Navrhovaná právní úprava nemá vliv na rovné postavení mužů a žen, a proto je z tohoto hlediska neutrální.