N.z. - odškodňovací zákon

Obecná část

1. Úvod

V souvislosti se vznikem a rozšířením onemocnění COVID-19 způsobeného novým koronavirem SARS-CoV-2 vyhlásila vláda podle čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, pro území České republiky z důvodu ohrožení zdraví na území České republiky nouzový stav od 12. března 2020, který byl následně prodloužen a skončil dne 17. května 2020. V rámci nouzového stavu došlo k realizaci krizových opatření, kterými se omezují práva a svobody fyzických a právnických osob na území státu. Krizovými opatřeními podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (dále jen „krizový zákon“), jsou např. zákazy vstupu, pobytu a pohybu osob na určitých veřejně přístupných místech. V důsledku krizových opatření došlo také mj. k zákazu maloobchodního prodeje a prodeje služeb v provozovnách, tj. omezení práva provozovat podnikatelskou činnost. Po skončení nouzového stavu jsou Ministerstvem zdravotnictví realizována mimořádná opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku dle zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, jako jsou zákazy nebo omezení slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, ale i omezení činnosti v provozovnách, provozovnách stravovacích zařízení či ubytovacích zařízeních. Omezení obchodu a služeb a další omezení mohou být nyní upravena lokálně rozhodnutím jednotlivých krajských hygienických stanic na základě konkrétní epidemiologické situace v regionu. Taková opatření mají nebo mohou mít negativní dopad na podnikání a vedou k významným ekonomickým ztrátám.

V podnikatelském prostředí vládnou obavy z ekonomické recese v důsledku rozšíření onemocnění COVID-19 a obavy z druhé vlny epidemie, resp. z opětovného přijetí zakazujících a omezujících opatření, které by mohly mít pro podnikatelské subjekty již likvidační charakter. Doprovodným jevem je pak nejistota, zda a jak stát zasaženým podnikatelům pomůže, což pouze jen dále umocňuje ochromení podnikatelské aktivity.

2. Zhodnocení platného právního stavu

Největší zátěží pro podnikající subjekty jsou fixní náklady, jako je např. nájemné, neboť i přes pokles příjmů musí tyto náklady nadále platit. Z pohledu podnikajících subjektů je zásadní, pokud v druhé (či další) vlně epidemie COVID-19 současně s přijatými opatřeními, která zakazují nebo omezují provozování jejich podnikatelské činnosti, budou mít jistotu, že jim stát alespoň část těchto fixních nákladů nahradí.

Během nouzového stavu a v následujících měsících byl přijat zákon č. 159/2020 Sb., o kompenzačním bonusu v souvislosti s krizovými opatřeními v souvislosti s výskytem koronaviru SARS CoV-2, který přímo podpořil osoby samostatně výdělečné činné. Cílem bylo materiálně podpořit osoby, které byly dotčeny opatřeními vlády. Vláda dále schválila realizaci řady dotačních programů, na základě kterých je žadatelům po splnění konkrétních podmínek poskytnuta dotace, a to v různých segmentech podnikání nejvíce zasaženým epidemií koronaviru SARS CoV-2.

V době přípravy návrhu zákona o státní pomoci při mimořádných opatřeních vyhlášených v souvislosti s epidemií koronaviru SARS CoV-2 byly vládou přijaty následující usnesení, na základě kterých jsou dotační programy realizovány:

• Usnesení vlády České republiky ze dne 18. května 2020 č. 550 k Programu COVID – NÁJEMNÉ,

• Usnesení vlády České republiky ze dne 1. června 2020 č. 590 k programu podpory sportovních organizací postižených celosvětovou pandemií COVID-19 – „COVID-SPORT“,

• Usnesení vlády České republiky ze dne 29. června 2020 č. 703 o podpoře lázeňského cestovního ruchu (COVID-Lázně),

• Usnesení vlády České republiky ze dne 20. července 2020 č. 766 o podpoře ubytovacích zařízení (Program COVID-Ubytování),

• Usnesení vlády České republiky ze dne 20. července 2020 č. 769 k programu podpory podnikatelských subjektů v oblasti kultury postižených celosvětovým šířením onemocnění COVID-19 způsobeného virem SARS-CoV-19 „COVID-KULTURA“

Odborná veřejnost se shoduje, že vládou přijatá opatření, přestože jejich směr byl správný, měla malý rozsah podpory a složitější charakter, než měla mít, k mnoha potřebným se tak pomoc nedostala. Jedním z doporučení ekonomů bylo, aby stát snižoval nejistotu a připravil se na návrat epidemie, a to např. vypracováním scénářů státních zásahů a podpory.¹

Význam navrhované právní úpravy vyplývá i ze současné právní nejistoty panující ohledně aplikace ust. § 36 krizového zákona. Řada podnikajících subjektů, kterým v souvislosti s opatřeními dle krizového zákona vznikla škoda dle tohoto ustanovení uplatňují nárok na náhradu škody včetně ušlého zisku. Podle tohoto ustanovení je „stát povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními a cvičeními prováděnými podle tohoto zákona. Této odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si způsobil škodu“. Názory odborné veřejnosti a vlády k aplikovatelnosti tohoto zákona na epidemiologickou situaci se různí. Zákon vznikl za úplně jiných skutkových okolností, než je současná epidemie, v reakci na chybějící právní úpravu pro řešení mimořádných událostí jako jsou např. povodně. Rovněž obsahem veškerých známých soudních rozhodnutí je „povodňový“ skutkový stav, což determinuje obsah a rozsah soudy řešené škody. Odpovědnost státu za škodu soudy dříve konstatovaly tam, kde v rámci realizace krizových opatření došlo k přímému zásahu do majetku žalobce např. odstraněním stavby, použitím a znehodnocením bagru, znehodnocením pozemku stavebními úpravami.

Právě však v případě povodní, resp. jiných přírodních pohrom, právní řád obsahuje normu umožňující poskytnutí pomoci dotčeným subjektům. Zákon č. 12/2002 Sb., o státní pomoci při obnově území po živelní nebo jiné pohromě, stanoví pravidla pro poskytování státní pomoci, a to „až do výše nákladů, jež je nezbytné vynaložit na obnovu majetku poškozeného pohromou nebo na pořízení nového majetku, který bude plnit tutéž základní funkci jako majetek zničený pohromou.“

Navrhovaná právní úprava nepůsobí retroaktivně. Výše uvedené dotační programy a přijaté zákony, upravovaly pomoc státu v souvislosti s dopadem mimořádných opatření na podnikání v „první vlně“ epidemie. Oproti tomu, nárok na státní pomoc v případě zákazu či omezení provozování podnikatelské činnosti dle návrhu zákona vznikne na základě vyhlášení mimořádných opatření až v době po nabytí účinnosti navrhovaného zákona.

3. Odůvodnění hlavních principů a nezbytnosti navrhované právní úpravy.

Hlavními principy navrhovaného opatření je předvídatelnost pomoci, univerzálnost, rychlost a administrativní nenáročnost vyřízení nároku.

Cílem navrhovaného opatření je prostřednictvím státní pomoci zmírnit dopady vzniku a rozšíření onemocnění COVID-19 způsobeného novým koronavirem SARS-CoV-2 na podnikající osoby, včetně osob samostatně výdělečně činných, jejichž činnost byla mimořádnými opatřeními vlády, Ministerstva zdravotnictví či krajských hygienických stanic zakázána nebo omezena a došlo tak k výraznému negativnímu zásahu do jejich podnikání. Opatření cílí na pomoc napříč jednotlivými segmenty podnikatelské činnosti.

S ohledem na zhodnocení platného právního stavu v bodě 2 se navrhuje stanovit pravidla pro nárok na státní příspěvek v případě, že mimořádnými opatřeními vyhlášenými v souvislosti s epidemií koronaviru SARS CoV-2 dojde k zákazu či omezení provozování podnikatelské činnosti, např. z důvodu nutnosti uzavření či omezení provozu provozovny nebo zákazu či omezení hromadných akcí.

Aby bylo zajištěno, že se podnikající subjekty v důsledku druhé vlny epidemií nedostanou do existenčních problémů, je nutné stanovit pravidla pro kompenzaci fixních nákladů jako dlouhodobě neměnných klíčových výdajů takovým způsobem, který umožní podnikatelům dopředu znát výši finančního příspěvku, který na náhradu fixních nákladů obdrží v případě, že dojde k zákazu nebo omezení jejich podnikání mimořádným opatřením vyhlášeným v souvislosti s epidemií koronaviru SARS CoV-2. Oproti vypsaným dotačním programům se rozšiřují hrazené náklady krom nájemného i na další možné fixní náklady.

Za účelem zrychlení a zjednodušení administrace řízení o žádosti se navrhuje splnění podmínek pro získání nároku na státní pomoc osvědčit předložením čestného prohlášení a dále doložit účetní doklady potvrzující vznik fixních nákladů v konkrétní výši.

4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky.

Návrh zákona není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Návrh zákona respektuje ustanovení zákonů upravujících krizové řízení a ochranu veřejného zdraví a navazuje na ně, při koncipování způsobu řešení státní pomoci jsou jako východiska užity zásady obsažené v rozpočtových pravidlech.

Navrhovaný zákon je v souladu s ústavním principem rovnosti, neboť státní pomoc je poskytována všem osobám při splnění nediskriminačních podmínek, kterým mimořádnými opatřeními přijatými v souvislosti s epidemií vznikla v rámci jejich podnikatelské činnosti významná ekonomická újma.

Navrhovaný zákon nepůsobí retroaktivně, respektuje tak čl. 1 Ústavy ČR, tedy princip materiálního právního státu, zásady právní jistoty a ochrany důvěry občana v právo.

5. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie.

Navrhovaná právní úprava je v souladu s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie i obecnými právními zásadami práva Evropské unie.

Poskytnutí státní pomoci nemá charakter nedovolené veřejné podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU, neboť je neselektivní. Opatření neznevýhodňuje určitý podnik či odvětví, dopadá na všechny dotčené subjekty, které po splnění objektivních, nediskriminačních a předem stanovených kritérií automaticky získají nárok na poskytnutí státní pomoci. Nejedná se tak o veřejnou podporu, neboť takové poskytnutí nezakládá nerovný přístup k subjektům.

6. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Navrhovaný zákon je v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.

7. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny

Návrh zákona nebude mít žádný hospodářský a finanční dopad na rozpočty krajů a obcí. Dopad návrhu zákona na státní rozpočet bude negativní. Konkrétní výši lze obtížně predikovat, byť určitým vodítkem vždy bude rozsah vyhlášených mimořádných opatření, která zakazují nebo omezují provozování podnikatelské činnosti. Zároveň lze předpokládat, že navrhovaná kompenzace dopadu mimořádných opatření může pozitivně ovlivnit mimořádná opatření jako taková, resp. dát jejich tvůrci nástroj pro předběžnou kvantifikaci části jejich ekonomického dopadu.

Dopad navrhované právní úpravy na podnikatelské prostředí je pozitivní, neboť přináší materiální kompenzaci přímých dopadů opatření proti šíření koronaviru SARS-CoV-2.

8. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Navrhovaný zákon nebude mít žádné negativní dopady na ochranu soukromí a osobních údajů, neboť subjekt státní pomoci musí doložit údaje charakteru osobních údajů k tomu, aby mohl být posouzen jeho nárok na poskytnutí státní pomoci. Bez toho není možné státní pomoc poskytnout. Subjekt státní pomoci tak činí dobrovolně.

9. Zhodnocení korupčních rizik

Státní pomoc poskytovaná dle navrhovaného zákona obecně podléhá pravidlům a mechanismům finanční kontroly dle zákona č. 320/2001 Sb. Návrh tak neobsahuje zvýšené riziko korupce.

10. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo ochranu státu a dopady na životní prostředí

Návrh zákona nemá vztah k bezpečnosti nebo obraně státu. Dopady na životní prostředí nelze očekávat žádné.