Novela z. - insolvenční zákon - EU

1. Zhodnocení platného právního stavu

Institut oddlužení jakožto nástroj insolvenčního práva je nyní upraven v § 389 a násl. zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), (dále jen „insolvenční zákon“ nebo „InsZ“). Úprava oddlužení byla v posledních letech opakovaně předmětem poměrně zásadních změn, mezi nejdůležitější z nich patřila novela z roku 2017, provedená zákonem č. 64/2017 Sb., a dále zejména tzv. oddlužovací novela z roku 2019, provedená zákonem č. 31/2019 Sb.

Přesto tyto úpravy zůstává celá řada dílčích problémů nedořešena a i nadále existují při vstupu do oddlužení překážky, které mohou tento proces pro některé osoby učinit nedostupným. To by se mohlo naplno projevit ve chvíli, jakmile fyzické osoby na území České republiky výrazněji pocítí ekonomické důsledky pandemie nového koronaviru způsobujícího onemocnění COVID- 19.

Tato skutečnost je nejvíce patrná, srovnáme-li platné znění insolvenčního zákona s koncepcí, která vyplývá ze směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1023 ze dne 20. června 2019 o rámcích preventivní restrukturalizace, o oddlužení a zákazech činnosti a opatřeních ke zvýšení účinnosti postupů restrukturalizace, insolvence a oddlužení a o změně směrnice (EU) 2017/1132 (směrnice o restrukturalizaci a insolvenci) – dále jen „směrnice o restrukturalizaci a insolvenci“. Tato unijní norma volá po rychlém a efektivním oddlužení pro podnikatele, přičemž vyzývá členské státy, aby obdobné principy vztáhly též na spotřebitele. Hovoří se též o „druhé šanci“. Je zřejmé, že české insolvenční právo není v řadě dílčích parametrů s touto směrnicí v souladu.

Platné znění insolvenčního zákona rovněž neumožňuje uspokojivě se vypořádat s některými procesními otázkami objevujícími se v praxi v insolvenčním řízení.

Níže jsou rozvedeny základní parametry stávající legislativy oddlužení se zhodnocením vybraných kritických bodů této úpravy [kapitola a)], a to ve srovnání s tím, co vyžaduje směrnice o restrukturalizaci a insolvenci [kapitola b)]. V závěru se dále pro dokreslení situace uvádějí data o využívanosti institutu oddlužení [kapitola c)] a statistiky o dlužnících, kteří o nové oddlužení požádali [kapitola d)].

a) Stávající režim institutu oddlužení po účinnosti zákona č. 31/2019 Sb. (tzv. oddlužovací novela insolvenčního zákona)

Přijetím tzv. oddlužovací novely insolvenčního zákona vyhlášené ve Sbírce zákonů jako zákon č. 31/2019 Sb. s účinností od 1. června 2019 došlo k zásadním změnám v koncepci institutu oddlužení. Klíčovým prvkem provedené novelizace bylo odstranění bariéry vstupu do oddlužení, která spočívala v minimální zákonem stanovené procentuální míře uspokojení nezajištěných věřitelů. Tím došlo ke zpřístupnění institutu oddlužení širšímu okruhu poctivých dlužníků.

Klíčovým prvkem novely bylo odstranění podmínky vstupu do oddlužení spočívající ve schopnosti splatit alespoň 30 % pohledávek běžných nezajištěných věřitelů, což mělo za cíl zpřístupnit institut oddlužení širšímu okruhu poctivých dlužníků. V § 412a InsZ se stanovily nové alternativní podmínky splnění oddlužení plněním splátkového kalendáře se zpeněžením majetkové podstaty následovně:

1) dlužník splatil nezajištěným věřitelům jejich pohledávky v plné výši,

2) dlužník v době 3 let od schválení oddlužení splatil nezajištěným věřitelům alespoň

60 % jejich pohledávek,

3) po dobu 5 let od schválení oddlužení nebylo dlužníku oddlužení zrušeno a dlužník

neporušil svou povinnost vynaložit veškeré úsilí, které po něm bylo možno spravedlivě požadovat, k plnému uspokojení pohledávek svých věřitelů (platí vyvratitelná domněnka, že dlužník tuto povinnost neporušil, jestliže splatil nezajištěným věřitelům alespoň 30 % jejich pohledávek),

4) po dobu 3 let od schválení oddlužení nebylo dlužníku oddlužení zrušeno, je-li

(I) dlužník osobou, které vznikl nárok na starobní důchod před schválením oddlužení a tento nárok trval po celou dobu schváleného oddlužení, je-li (II) dlužník invalidní ve druhém nebo třetím stupni, nebo (III) vznikly-li dluhy dlužníka alespoň ze dvou třetin jejich výše před dosažením 18 let věku.

Všechny procentuální hranice se začaly počítat pouze z výše nepodřízených pohledávek (§ 412a odst. 3 InsZ, tj. bez nadlimitního příslušenství podle § 172 InsZ). Nově zůstaly zachovány pouze dva způsoby oddlužení: obligatorní kombinace plnění splátkového kalendáře se zpeněžením majetkové podstaty (§ 398 odst. 3 InsZ) a zpeněžení majetkové podstaty (§ 398 odst. 2 InsZ), tj. samostatné plnění splátkového kalendáře přestalo v novém režimu existovat a dosud tedy pouze dobíhají oddlužení schválená tímto způsobem před polovinou roku 2019. Oddlužení zpeněžením majetkové podstaty probíhá obdobně jako konkurs s tím rozdílem, že ke splnění oddlužení postačí, splní-li dlužník řádně všechny povinnosti stanovené v rozhodnutí o schválení oddlužení.

Zavedly se ovšem typově odlišné překážky na vstupu, které vedou k zamítnutí návrhu na povolení oddlužení. Jestliže v době 10 let před podáním insolvenčního návrhu bylo dlužníku pravomocným rozhodnutím přiznáno osvobození od placení pohledávek (§ 395 odst. 3 InsZ), nebo byl v době 5 let před podáním insolvenčního návrhu návrh zamítnut z důvodu, že je jím sledován nepoctivý záměr, nebo jestliže z téhož důvodu nebylo oddlužení schváleno nebo bylo schválené oddlužení zrušeno (§ 395 odst. 4 InsZ), nebo v posledních 3 měsících před podáním insolvenčního návrhu vzal dlužník svůj předchozí návrh na povolení oddlužení zpět (§ 395 odst. 5 InsZ), soud zamítne návrh na povolení oddlužení. Stejné platí v případě, jestliže dlužník nebude schopen měsíčně hradit pohledávky na výživném ze zákona, odměnu a náhradu hotových výdajů insolvenčního správce a odměnu zpracovatele návrhu na povolení oddlužení; současně by měl být schopen nezajištěným věřitelům platit alespoň tolik, co insolvenčnímu správci [§ 395 odst. 1 písm. b) InsZ].

V novém pojetí oddlužení došlo také k zásadním změnám v pořadí uspokojování pohledávek. Nejprve se uspokojují „superprioritní“ pohledávky, tj. odměna a hotové výdaje insolvenčního správce, poté pohledávky věřitelů na výživném ze zákona vzniklé po rozhodnutí o úpadku, poté pohledávka zpracovatele návrhu na povolení oddlužení, poté záloha na úhradu odměny a hotových výdajů insolvenčního správce a poté náklady spojené s udržováním a správou majetkové podstaty (§ 398 odst. 4 InsZ). Následně se uspokojují zbývající privilegované a poté i běžné neprivilegované pohledávky. Vybrané typy nadlimitního příslušenství se staly tzv. podřízenými pohledávkami a uspokojují se až po úplném uspokojení všech ostatních pohledávek (§ 172 odst. 2 InsZ).

Dlužníku byla konečně uložena nová obecná povinnost, a sice vynaložit veškeré úsilí, které po něm lze spravedlivě požadovat, k plnému uspokojení pohledávek svých věřitelů [§ 412 odst. 1 písm. h) InsZ], jejíž porušení může vést až ke zrušení schváleného oddlužení.

b) Základní zhodnocení stávající úpravy s požadavky směrnice o restrukturalizaci a insolvenci Jelikož je cílem předkládaného návrhu zákona zejména transponovat směrnici o restrukturalizaci a insolvenci do českého právního řádu, je právě srovnání s textem unijního předpisu pro hodnocení stávající úpravy klíčové. Při pohledu do textu směrnice jsou na první pohled patrné tyto odlišnosti:

 Platná právní úprava insolvenčního zákona předvídá základní pětileté období, po

jehož uplynutí je možné se oddlužit. Naproti tomu směrnice vyžaduje, aby takového oddlužení bylo možné dosáhnout již za 3 roky.

 Směrnice staví důsledně na tom, aby při stanovování výše měsíční splátky a zejména

při schvalování oddlužení byl brán zřetel na příjmové poměry dlužníka. To také znamená, že u vysoce nízkopříjmových dlužníků by měla být úroveň splácení nastavena tak, aby tito byli schopni toho dosáhnout. Platná úprava insolvenčního zákona však takovou míru individualizace nepředpokládá.

 Zásadním bodem české úpravy oddlužení bylo historicky i to, že diskriminovala

fyzické osoby – podnikatele. V uvedeném úhlu pohledu tak šla přesně proti tomu, co sleduje insolvenční směrnice. Postupnými novelami § 389 insolvenčního zákona, naposledy změnou provedenou zákonem č. 191/2020 Sb., s účinností od 24. dubna 2020, však došlo k faktickému srovnání podmínek pro vstup do oddlužení pro obě skupiny fyzických osob.

c) Vybrané statistické ukazatele využívanosti institutu oddlužení

Tabulka uvedená pod textem ukazuje, jak se vyvíjel počet nápadu na insolvenčních soudech s dále specifikovanými kategoriemi týkajícími se oddlužení, tj. zejména počet návrhů na povolení oddlužení, počet povolených oddlužení, schválených oddlužení a počet splněných oddlužení. Tabulka pokrývá období od ledna 2018 do září 2020. Lze shrnout, že je patrný nárůst počtu návrhů na povolení oddlužení poté, co došlo k přijetí oddlužovací novely v roce 2019. Tento nárůst však postupně opadal, přičemž v roce 2020 se přiblížil hodnotám z období před oddlužovací novelou. Je však možné očekávat, že v roce 2021, až se naplno projeví ekonomické důsledky pandemie nového koronaviru, dojde k nárůstu osobních bankrotů, a tím i ke zvýšení počtu zahájených řízení o návrhu na povolení oddlužení.

Jedná se o úroky, úroky z prodlení a poplatek z prodlení z pohledávek přihlášených věřitelů a smluvní pokuta sjednaná pro případ prodlení s plněním přihlášené pohledávky, není-li taková smluvní pokuta dluhem z podnikání, ve výši, ve které v souhrnu převyšují výši jistiny přihlášené pohledávky k okamžiku jejího vzniku.

SchválenáSchválenáSplněná InsolvenčníSchválená Návrhy naoddluženíoddluženíoddlužení návrhyPovolenáoddlužení povolení(zpeněžení(kombinace (všichnioddlužení(splátkový oddluženímajetkovéobou dlužníci)kalendář) podstaty)způsobů)

leden 2018 1540 1402 1396 1459 35 1580 únor 2018 1798 1660 1473 1439 25 1571 březen 2018 1839 1691 1697 1455 45 1773 duben 2018 1847 1701 1560 1497 40 1589 květen 2018 1893 1753 1727 1629 38 1863 červen 2018 1809 1676 1736 1663 42 1775

červenec 2018 1584 1451 1325 1526 18 1428

srpen 2018 1658 1509 1491 1529 34 1671 září 2018 1429 1330 1487 1496 39 1672 říjen 2018 1944 1817 1588 1760 42 1950 listopad 2018 1853 1715 1561 1693 31 1944

prosinec 2018 1493 1392 1148 1048 24 1336

leden 2019 1444 1307 1475 1619 30 1996 únor 2019 1556 1451 1266 1396 34 1784 březen 2019 1681 1555 1641 1622 28 1916 duben 2019 1482 1356 1400 1545 29 1796 květen 2019 1356 1207 1792 1559 40 2084 červen 2019 3261 3141 1326 1473 34 6 1736

červenec 2019 3865 3725 2994 1342 15 10 1798

srpen 2019 3402 3294 3099 1362 13 10 1825 září 2019 3083 2968 3031 794 23 20 1722 říjen 2019 3254 3118 2996 500 28 380 1926 listopad 2019 3233 3128 2926 287 38 1235 2005

prosinec 2019 2614 2497 2210 197 25 1423 1554

leden 2020 2388 2283 2524 205 13 2304 1956 únor 2020 2890 2779 2555 116 27 2318 1753 březen 2020 2799 2670 2147 80 11 2082 1688 duben 2020 1746 1601 1945 61 29 1986 1854 květen 2020 1760 1709 2058 51 8 1694 2021 červen 2020 2216 2155 2161 39 4 2172 1997

červenec 2020 2131 2073 1975 35 22 2316 1820

srpen 2020 1990 1938 1738 19 18 2098 1556 září 2020 2230 2095 2214 31 19 2680 1725

Tab. 1: Počet podaných návrhů na povolení oddlužení a četnost zvolených způsobů oddlužení od ledna 2018 do října 2020. Hodnoty povolených a schválených oddlužení na stejném řádku se z důvodu setrvačnosti vedení řízení nevztahují ke stejným dlužníkům. Počet oddlužení plněním splátkového kalendáře proto představuje dobíhající agendu v režimu do 31. května 2019. Zdroj: MSp.

Graf 1: Meziroční srovnání nápadu oddlužení za období leden 2008 – října 2020. Zdroj: MSp. Tyto skutečnosti ukazuje dále přehledněji graf č. 1, který sahá ještě dále do historie. Z výše uvedeného grafu vyplývá, že k výraznému nárůstu oddlužení historicky došlo v důsledku poslední velké ekonomické krize, která se v oblasti spotřebitelských úpadků projevila zejména v letech 2013 až 2015. Následně docházelo k postupnému snižování insolvenčního nápadu, a to až do účinnosti novely č. 31/2019 Sb.

Kolísání insolvenčního nápadu v oddlužení do značné míry odráží trend vývoje ekonomické situace dlužníků. V daném ohledu lze nicméně s určitou pravděpodobností předpokládat, že do iniciativy dlužníků zasáhlo i široké veřejnosti avizované zmírnění podmínek oddlužení.

Nepochybným faktem je, že zejména v období epidemie koronaviru SARS CoV-2 došlo k výraznému poklesu průměrného denního nápadu návrhů na povolení oddlužení (z původních cca 150 návrhů denně), a to až na polovinu předchozího stavu (cca 88 návrhů denně). S plynutím času a uvolňováním mimořádných opatření při epidemii se tento trend vrací postupně zpět. Není však možné se tímto trendem nechat zmást, podle ekonomických prognóz se důsledky epidemie projeví až v roce 2021 a právě v tomto roce (a letech následujících) je možné očekávat obdobný jev, který jsme mohli pozorovat v období hospodářské krize.

d) Struktura a charakteristika nových dlužníků v oddlužení Úvodem je vhodné poznamenat, že statistická data použitá v následující podkapitole čerpají ze vzorku 13.283 z celkových 27.754 oddlužení, v nichž bylo povoleno oddlužení a vyhotovena zpráva insolvenčního správce pro oddlužení, a to v době od 1. června 2019 do 30. dubna 2020. Z uvedeného počtu oddlužení bylo 11.748 povoleno jednotlivcům (88,45 % oddlužení) a 3.070 manželům coby společné oddlužení manželů, ve kterém se nicméně dle procesní úpravy považují tyto dvě osoby za jediného dlužníka (11,55 % oddlužení). Není-li dále stanoveno

Insolvenční správce podle § 398a insolvenčního zákona vyhotovuje tzv. zprávu pro oddlužení, která obsahuje zásadní informace o ekonomické i osobní charakteristice dlužníka pro účely rozhodnutí o způsobu oddlužení.

jinak, statistické údaje se vztahují ke konkrétnímu oddlužení nezávisle na skutečnosti, zda jej podstupuje jedna nebo dvě fyzické osoby - manželé.

Při analyzování struktury a charakteristiky dlužníků v novém režimu oddlužení ze statistického vzorku vyplynulo, že průměrný čistý měsíční příjem dlužníka v oddlužení podle nové právní úpravy dosahuje výše 18.256 Kč (resp. 16.630 Kč, rozdělíme-li společný příjem manželů rovnoměrně mezi dvě osoby). Medián čistého měsíčního příjmu dlužníka v oddlužení podle nové právní úpravy dosahuje výše 16.419 Kč (resp. 15.371 Kč při rozpočítání příjmu na každého z manželů zvlášť).

Čisté příjmy převážné většiny dlužníků v oddlužení se pohybují v intervalu 10.000 až 20.000 Kč. Jedná se o populaci 60 % dlužníků (resp. 68 % při rozpočítání společného příjmu mezi oba manžele). Skutečně minimální příjmy na hranici minimální splátky se vyskytují pouze u 1,7 % případů. Na druhou stranu ze statistických údajů vyplývá, že více než 90 % osob z této kategorie nízkopříjmových dlužníků získává své příjmy prakticky bezvýhradně toliko prostřednictvím darovacích smluv nebo smluv o důchodu (srov. šedá křivka v grafu 4).

Pro uvedení výše zjištěných výsledků do kontextu lze alespoň zběžně odkázat na analýzu vypracovanou pro účely přípravy návrhu novely nařízení vlády č. 595/2006 Sb., o nezabavitelných částkách.Z dotazníkového šetření vyplynulo, že charakteristika průměrného dlužníka odpovídá osobě se středoškolským vzděláním bez maturitypracující nejčastěji v oblasti průmyslu a obchodu.Dle statistik Českého statistického úřadu činí průměrná hrubá mzda osob se středoškolským vzděláním bez maturity za rok 2018 náležící do kategorie pracovníků ve službách a prodeji 23.494 Kč, u řemeslníků a opravářů 28.416 Kč, u obsluhy strojů a zařízení a montérů 27.975 Kč.V daném ohledu zůstává trochu stranou údaj Českého statistického úřadu, dle kterého činila průměrná hrubá nominální mzda ve 4. čtvrtletí 2019 dokonce 36.144 Kč (mediánová hrubá mzda ve stejné době činila 31.202 Kč).Vezmeme- li v úvahu průměrný počet vyživovaných dětí dlužníků v oddlužení (0,65) a považujeme-li je současně za daňově uznatelné nezaopatřené děti pro účely výpočtu čisté mzdy, pak průměrné hrubé nominální mzdy podle ČSÚ dosahuje méně než 6 % dlužníků (u mediánové hrubé mzdy méně než 17 % dlužníků).

Kombinovaný průměrný čistý příjem manželů ve společných oddluženích dosahuje výše 30.380 Kč, který se ovšem skládá z příjmů dvou fyzických osob. Srov. Přílohu k návrhu nařízení vlády, kterým se mění nařízení vlády č. 595/2006 Sb. z 15. února 2019 [online][cit. 2020-05-20] Dostupné z: <https://apps.odok.cz/attachment/-/down/2ORNB9EJVUO8>. Z dotazníkového šetření na vzorku 250 dlužníků vyplynulo, že středoškolské vzdělání bez maturity má 45 % lidí; 26 % má maturitu, základní vzdělání 21 %. Zdroj: Administrace insolvencí CITY TOWER, v.o.s., 2016. Věková struktura dlužníků je naproti tomu dosti homogenní. Ve skupině osob ve věku 35 až 55 let nepřesahuje relativní odchylka pro jednotlivé ročníky 10 %. Jinak věková křivka připomíná Gaussovu křivku s vrcholem pro ročník 1978. ČSÚ, tabulka A28, 2020. Zdroj: https://www.czso.cz/csu/czso/struktura-mezd-zamestnancu-2018. ČSÚ, 2020. Zdroj: https://www.czso.cz/csu/czso/cri/prumerne-mzdy-4-ctvrtleti-2019.

Graf 2: Čisté příjmy dlužníků podle percentilů. Např. percentil 20 udává, jakého příjmu dosahuje dlužník, který převyšuje 20 % ostatních; percentil 50 reprezentuje medián. Zdroj: MSp.

- Modrá křivka zobrazuje rozdělení příjmů v oddluženích nezávisle na tom, zda se jedná o oddlužení jediného dlužníka nebo společné oddlužení manželů. Modrá přerušovaná čára udává výši splátky z takových příjmů.

- Červená křivka zobrazuje rozdělení příjmů fyzických osob, kdy od sebe odlišuje příjmy manželů ve společném oddlužení (dělí celkový příjem v oddlužení rovným dílem mezi oba manžele).

- Šedá tečkovaná čára (vedlejší osa y) zobrazuje relativní četnost externích zdrojů příjmů dlužníků z darovacích smluv nebo smluv o důchodu, a to pro jednotlivé příjmové skupiny.

Čisté měsíční příjmy dlužníků v oddlužení pochopitelně nepředstavují výši splátky pro účely splátkového kalendáře. Z příjmu je nejprve nutno vypočítat výši srážky, přičemž se musí zohlednit tzv. základní nezabavitelná částka a její zvýšení o každou vyživovanou osobu. V praxi tudíž relativně často dochází k situaci, kdy výše nezabavitelné částky převyšuje výši skutečného příjmu, a tudíž není možno provádět srážky z takových příjmů. Tito dlužníci poté plní minimální splátku v oddlužení prostřednictvím darů poskytnutých třetími osobami (vizte šedou tečkovanou křivku v grafu 2). Nezávisle na původu příjmu lze nicméně odhadnout, že 15-20 % dlužníků je schopno splácet pouze tzv. minimální splátku.

Tato křivka bere v úvahu rozdíl v míře srážení z mzdy/platu a poskytnutých darů, a využívá výpočet nezabavitelné částky s hodnotami životního minima a normativních nákladů na bydlení platnými k 1. dubnu 2020. Pro zjednodušení nicméně uvažuje ve společném oddlužení manželů pouze jedinou nezabavitelnou částku. Bylo by mimořádně obtížné od sebe odlišit skutečné příjmy obou manželů, kdy jeden z manželů dokonce nemusí disponovat vůbec žádným příjmem, z něhož by bylo možno provádět srážky. Tento rozdíl indikuje červená křivka. Případně částku jen nepatrně vyšší. Stanovíme-li hranice splátkyschopnosti na 2.500 Kč pro jednoho dlužníka a 4.000 Kč pro manžele v oddlužení, hovoříme o cca 18 % dlužníků ve sledovaném vzorku.

Graf 3: Četnost (osa y) dosahování čistých příjmů (osa x) dlužníky v oddlužení. Histogram pouze jiným způsobem zobrazuje data v grafu X, kdy postupně zvyšuje hranice čistých příjmů o dva tisíce Kč a sleduje, kolik fyzických osob v oddlužení dosahuje čistých příjmů v daném intervalu. Zdroj: MSp.

Analýzou statistického vzorku vyplynulo, že průměrná výše dluhudlužníka v oddlužení podle nové právní úpravy dosahuje výše 1,54 mil. Kč. Oproti tomu medián průměrné výše dluhu dlužníka v oddlužení podle nové právní úpravy dosahuje výše 697 tis. Kč. Tyto hodnoty vyplývají též ze skutečnosti, že v téměř polovině oddlužení dochází k popření částí přihlášených pohledávek, v jehož důsledku je 7,9 % nominální výše přihlášených pohledávek popřeno co do pravosti nebo výše.

Podíl zajištěných pohledávek na celkovém portfoliu přihlášených pohledávek obecně není v oddlužení příliš vysoký. Zajištěné pohledávky se vyskytují pouze v 5,5 % oddlužení a činí pouze 4,5 % z celkového objemu zjištěných pohledávek. Na druhou stranu se v těchto oddluženích významným způsobem podílejí na celkové výši zjištěných pohledávek (průměrná celková výše zajištěných pohledávek v daném vzoru činí 1,25 mil. Kč; medián 357 tis. Kč).

Z provedené analýzy byla zjištěna určitá korelace mezi výší dosahovaných příjmů a celkovou výší dluhu. Například nízkopříjmoví dlužníciobecně vykazují podprůměrnou celkovou výši zjištěného dluhu (průměr 955 tis. Kč, medián 480 tis. Kč), nicméně současně v poměru ke svým

Vyplývá z uváděné celkové výše zjištěných zajištěných i nezajištěných pohledávek. Objem přihlášených pohledávek představuje celkovou výši pohledávek uplatněných věřiteli prostřednictvím přihlášky pohledávky, a to nezávisle na tom, zda budou později v insolvenčním řízení shledány oprávněnými. Popření pohledávky určuje, o kterých částech pohledávek bude veden eventuální incidenční spor. V závislosti na úspěšnosti insolvenčního správce nebo věřitele s popřenou pohledávkou v incidenčním sporu bude dosaženo konečné výše pohledávek. V této fázi ovšem nelze výsledek incidenčních sporů předvídat, proto nelze přesně určit skutečnou a finální výši dluhů dlužníků v oddlužení v režimu právní úpravy po 1. červnu 2019. Současně je třeba upozornit, že tato statistika zahrnuje pouze přihlašované pohledávky, nikoliv tzv. pohledávky za majetkovou podstatou či postavené na roveň pohledávkám za majetkovou podstatou (typicky dluhy na výživném ze zákona). Tyto pohledávky se totiž uplatňují kdykoliv v průběhu insolvenčního řízení, a to u osoby s dispozičním oprávněním (tj. nikoliv u insolvenčního soudu). Percentil čistých měsíčních příjmů v intervalu <0;10>.

příjmům dluží nejvyšší částky. Zde platí, že každý takový dlužník v průměru dluží přibližně 25-násobek svého čistého měsíčního příjmu; lépe vypovídající hodnotou je v daném případě medián, dle kterého výše dluhu dosahuje 75-násobku čistého měsíčního příjmu v oddlužení. Na daném místě je nicméně potřeba připustit, že s ohledem na rozšíření fenoménu hrazení minimální splátky finančními prostředky z darovacích smluv či smluv o důchodu je ve skutečnosti většina těchto dlužníků zcela bez vlastního příjmu. Proto porovnávání těchto dvou ukazatelů postrádá smysl.

S rostoucím čistým měsíčním příjmem dlužníků lineárně roste i celková výše dluhu. Kategorie dlužníků s vyššími příjmy sice vykazuje růst nominální výše celkového dluhu, na druhou stranu se snižuje jeho nepoměr k měsíčnímu příjmu. V kategorii středněpříjmových dllužníků evidujeme průměrnou výši zjištěného dluhu 1,58 mil. Kč (medián 658 tis. Kč). V dané kategorii každý dlužník dluží přibližně 20-násobek svého čistého měsíčního příjmu (medián je 40- násobek).

Samostatnou kapitolu představují pohledávky na dlužném výživném ze zákona. Insolvenční správci evidují dlužné výživné ve zhruba 5 % oddlužení, přičemž průměrně udávaná výše činí cca 80.000 Kč (medián 40.000 Kč). Charakteristickým problémem dlužného výživného ovšem je skutečnost, že dlužníci sami – do okamžiku jeho uplatnění oprávněnou osobou - nemají jasnou představu o jeho výši. Uváděné hodnoty je proto potřeba brát s určitou rezervou.

Graf 4: Výše celkových dluhů dlužníků (osa y) podle percentilů (osa x). Např. percentil 20

udává, jak vysoký dluh má dlužník, jehož výše dluhu převyšuje dluh 20 % ostatních; percentil 50 reprezentuje medián. Modrá křivka zobrazuje strukturu celkových výší přihlášených pohledávek v oddluženích. Díky minimálnímu podílu popřených pohledávek by eventuální křivka přezkoumaných a zjištěných pohledávek byla na grafu zobrazena velmi blízko modré křivce (o několik milimetrů níže a se stejným průběhem). Zdroj: MSp.

Percentil čistých měsíčních příjmů v intervalu <40;60>.

2. Odůvodnění hlavních principů a nezbytnosti navrhované právní úpravy.

Za hlavní principy navrhované úpravy lze označit zejména

- snahu o naplnění účelu oddlužení v českém insolvenčním právu, tj. zajistit druhou šanci pro všechny poctivé dlužníky;

- zajištění implementace relevantních části směrnice o restrukturalizaci a insolvenci do insolvenčního zákona;

- zefektivnění a zjednodušení řízení o oddlužení tak, aby bylo insolvenční právo připraveno na vlnu osobních bankrotů následujících koronavirovou ekonomickou krizi, jejíž nástup lze očekávat v první polovině roku 2021;

- stejné požadavky a podmínky oddlužení pro všechny fyzické osoby, bez ohledu na to, zda jde o podnikatele či spotřebitele.

Tyto jednotlivé principy jsou rozvedeny dále s přihlédnutím k historickým východiskům myšlenky druhé šance v právu EU i jednotlivým parametrům směrnice o restrukturalizaci a insolvenci. Konečně je blíže rozebrána argumentace, proč bylo přistoupeno k úpravě jednoho režimu oddlužení pro všechny (bez ohledu na původ dluhů či zda je dlužník podnikatelem).

a) Východiska myšlenky „druhé šance“ v unijním právu

Základy moderního konceptu oddlužení podnikatelů jsou až překvapivě staré, díváme-li se na problematiku v kontextu amerického precedenčního case-law. Často bývá citován judikát Wetmore v. Markoe z roku 1904, kde soud doslova uvedl: „Systémy úpadku jsou vytvořeny s cílem ulevit poctivým dlužníkům od břemena zadlužení, které se stalo utiskujícím a nedovolí jim čerstvý start podnikání nebo komerčního života osvobozeného od závazků a odpovědností, které mohly vyplynout z podnikatelského neúspěchu.“.

15 16

Podle některýchovšem i tento cituje ještě starší judikát Neal v. Clark z roku 1877. Tyto úvahy se objevují v době, kdy bylo ve Francii velice populární utíkat před věřiteli do Belgie a kdy začal v českých zemích čerstvě platit řád konkursní č. 1/1869, kterého při prohlašování konkursu zajímalo v první řadě, zda má „býti dlužník obecný pro podezření z útěku vzat ve vazbu“ a zdali „jej soud konkursní může k návrhu jednoho nebo několika věřitelů pro podezření útěku dáti zatknouti“.

Například Finsko v 80. letech 20. století silně deregulovalo úvěrový trh. Ten expandoval mezi běžné obyvatelstvo a na počátku 90. let již – v souvislosti s ekonomickou krizí vyvolanou rozpadem Sovětského svazu jako jednoho z největších obchodních partnerů – docházelo zhruba ke 20.000 oddlužení ročně, což se postupně vyšplhalo až na 70.000 případů ročně. Nejen tento fenomén ve svém důsledku vedl k intenzivnímu vývoji spotřebitelského i podnikatelského insolvenčního práva ve Finsku, které se dnes kvalitou úpravy podle metodiky OECD

Prof. Howard z Vanderbiltovy university v Nashville, Tennessee. Úpadek je „obecným právem, dle kterého může být poctivý občan osvobozen od břemene beznadějné platební neschopnosti“. Srov. § 98 řádu konkursního z roku 1869. Prof. Johanna Niemi, University of Turku [osobně].

představuje nejlepší insolvenční rámec na světě. Dnes ve Finsku výrazně poklesl počet úpadku

19 20

fyzických osob OSVČ na ročně zhruba 500 případůa u spotřebitelů již jen cca 12.000 ročně.

Je patrné, že myšlenky, z nichž vychází směrnice o restrukturalizaci a insolvenci, a které jsou též inspirací pro předkládaný návrh zákona, se datují hlouběji do historie, než by se mohlo zdát.

V evropském právu sahají základy konceptu druhé šance do roku 2000. Následně tyto úvahy zazněly znovu v souvislosti s přijetím nařízení o insolvenčním řízení. Rada EU v roce 2011 vyzvala členské státy ke sjednocení maximální doby oddlužení pro poctivé podnikatele na 3 roky, a to do konce roku 2013.

Klíčovým milníkem se stalo přijetí doporučení o novém přístupu k neúspěchu k podnikání a k platební neschopnosti z března 2014, které stanovilo cíl „omezení negativních dopadů úpadku na podnikatele zavedením úplného prominutí dluhu po uplynutí maximální doby“. Evropská komise následně provedla dvě vyhodnocení provádění tohoto doporučení v letech 2015 a 2016, ze kterých vyplynulo, že pouze omezený počet členských států inicioval příslušnou změnu. To vedlo k přípravě návrhu směrnice, který byl prezentován v listopadu 2016, projednáván expertní pracovní skupinou Rady EU pro otázky civilního práva (insolvence) v letech 2017 až 2018 a později na počátku roku 2019 přijat Radou EU a Evropským parlamentem v červnu 2019.

Úvahy Evropské komise lze označit za pragmatické a opřené o ekonomické potřeby vnitřního trhu. Delší dobu oddlužení vnímá jako ekonomicky kontraproduktivní, neboť tím dochází k posilování stigmatizace úpadku, snižování ochoty nést podnikatelské riziko, přetrvávání negativního kreditního skóre vylučují další úvěrování, negativním dopadům na zaměstnanost, růst a inovace apod. Tyto úvahy podporují rovněž závěry výzkumu z roku 2006 publikovaného v Journal of Evolutionary Economics, dle kterého podnikatelé, kteří již prošli úpadkem, vykazují v novém podnikání vyšší úspěšnost. To pochopitelně přispívá k efektivnější realokaci aktiv v ekonomice. Cílem tedy má být oddlužení za relativně krátkou dobu.

Současně se pochopitelně připouští, že druhá šance by neměla být poskytnuta neomezenému okruhu podnikatelů, respektive nikoliv nutně za stejných podmínek. Jako hraniční určovatel zde slouží institut tzv. poctivého záměru, jehož nedostatek legitimuje odchylky od mírnějšího režimu oddlužení. Obecně nicméně Evropská komise odhaduje, že pouze minoritní podíl úpadků je skutečně podvodných (4-6 %).

Zdroj: https://www.statista.com/statistics/535532/finland-number-of-instituted-bankruptcy-proceedings-by- business-type/. Zdroj: https://www.statista.com/statistics/534264/finland-number-of-employees-affected-by-bankruptcy- petitions-against-enterprises/. Nařízení EP a Rady (EU) č. 2015/848 ze dne 20. května 2015 o insolvenčním řízení. V květnu 2011 byly publikovány závěry Rady EU týkající se iniciativy „Small Business Act“ [srov. závěry Rady č. 10975/2011]. Doporučení Komise č. 2014/135/EU o novém přístupu k neúspěchu v podnikání a k platební neschopnosti. Vyhodnocení plnění doporučení Komise o novém přístupu k neúspěchu podnikání a platební neschopnosti. Srov. STAM, E., AUDRETSCH, D. B., MEIJAARD, J.: Renascent Entrepreneurship. Rotterdam: ERIM, 2006. Dostupné z WWW < https://www.econstor.eu/bitstream/10419/24904/1/512256640.PDF>. Srov. European Commission: Impact Assessment on a New Approach to Business Failure and Insolvency, s. 22. Dostupné z WWW <http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/(...)/swd_2014_0061_en.pdf>.

Obavy budí též tzv. forum shopping, kdy lze důvodně předpokládat, že podnikatelé disponující nadstandardním právním vědomím a příslušnými zdroji budou pro účely řešení svého úpadku vyhledávat co nejpříznivější právní režim oddlužení.

Koncept druhé šance pochopitelně nezasahuje pouze do sféry podnikatelů-dlužníků, nýbrž i do ekonomického postavení velkých systémových věřitelů (zejm. finančních institucí). Tito věřitelé již delší dobu volají po nástroji, který jim umožňuje vyřešit problém kumulujících se nesplácených úvěrů,a po právním rámci umožňujícím legálně „odepsat“ tyto hromadící se pohledávky ze svého účetnictví za účelem zlepšení celkové finanční bilance a snížení podílu rizikového kapitálu na celkových aktivech.

b) Hlavní body směrnice o restrukturalizaci a insolvenci

Směrnice ukládá v oblasti oddlužení členským státům v zásadě čtyři úkoly:

(I) zpřístupnit podnikatelům alespoň jeden typ řízení, který vede k plnému oddlužení

(čl. 20),

(II) harmonizovat maximální dobu oddlužení (čl. 21), (III) zajistit, aby po skončení oddlužení pozbyly účinnosti všechny překážky omezující

ve výkonu podnikání (čl. 22), a

(IV) konsolidovat oddlužení pro podnikatelské i osobní dluhy (čl. 24). Nevyžaduje se, aby osvobození dlužníka bylo dosaženo prostřednictvím soudního řízení (např. Francie vede řízení o oddlužení před správními komisemi). Pak ale vyvstává otázka, jakou přeshraniční relevanci bude toto oddlužení mít, neboť takové řízení (nebo amnestii) nebude možné notifikovat do příloh nařízení o insolvenčním řízení a nebude uznáváno jinde v Evropě. V ČR je evidentní, že osvobození dochází prostřednictvím institutu oddlužení v rámci insolvenčního zákona, který byl notifikován do přílohy A nařízení 2015/848 o insolvenčním řízení.

Směrnice umožňuje oddlužení podmínit mírou splacení pohledávek věřitelů, avšak nelze tak učinit zákonem fixně stanoveným procentem. Soud může nanejvýš uložit takovou povinnost s přihlédnutím k individuální situaci podnikatele, která musí být proporcionální disponibilnímu nebo postižitelnému příjmu. V českém insolvenčním prostředí tuto funkci plní algoritmus výpočtu splátky v oddlužení podle § 398 a § 398b insolvenčního zákona, který vychází z výpočtu nezabavitelné částky podle nařízení vlády č. 595/2006 Sb.

Maximální dobu oddlužení stanovila směrnice na dobu 3 let, přičemž tato doba je obligatorní pro případy osob vykonávajících obchod, živnost, řemeslo nebo povolání (tzn. „podnikatel“ ve smyslu čl. čl. 2 odst. 1 bodu 9) směrnice, zatímco pro ostatní fyzické osoby je kvůli zvolenému právnímu základu směrnice tato doba oddlužení pro členské státy fakultativní (čl. 1 odst. 4 směrnice).

Z hlediska konkrétní konstrukce druhé šance je podstatná otázka přípustných odchylek od obecného rámce. Směrnice připouští v zásadě tři typy odchylek: (1) prodloužení doby

Hospodářské noviny ve středu 28. 11. 2018 zveřejnily článek, dle kterého je podíl takzvaných úvěrů v selhání za Q1 2018 nejvyšší v Řecku (44,9%), Kypru (28,1 %) nebo Portugalsku (11,7 %). V ČR to bylo 2,2 %.

oddlužení, (2) vyloučení nebo omezení přístupu podnikatele k oddlužení a (3) vyloučení některých typů pohledávek z oddlužení. Zhusta se jedná o demonstrativní seznam, který členským státům umožňuje doplnit i další důvody za předpokladu, že budou „za přesně definovaných okolností a na základě řádně odůvodněných případů“. To znamená dvě věci – legislativní zavedení libovolné výjimky musí být brilantně odůvodněno v důvodové zprávě a obhájeno před Evropskou komisí a insolvenční soudy se budou v odůvodnění svých rozhodnutí muset vypořádat se skutkovým stavem vedoucím k aplikaci takové výjimky.

Nejen na délce oddlužení záleží – podobně jako u každé jiné doby či lhůty je důležité, odkdy začíná plynout. Směrnice stanoví, že nejpozději od okamžiku schválení splátkového kalendáře v případě oddlužení plněním splátkového kalendáře, případně od okamžiku zahájení řízení nebo vymezení majetkové podstaty u ostatních způsobů oddlužení.

Nezávisle na okamžiku zahájení plynutí doby oddlužení a jejím skončení, což je rozhodné pouze pro přiznání osvobození, směrnice počítá s tím, že bude možné pokračovat ve zpeněžování majetkové podstaty a distribuci výtěžku i po přiznání osvobození od placení zbývajících pohledávek. Lze připomenou, že se navrhovatel rozhodl vydat právě takovým řešením.

Konečně princip konsolidace řízení znamená, že zadluženým podnikatelům bude umožněno osvobození od dluhů vzniklých jak při podnikatelské činnosti, tak mimo ni. [Zjednodušeně se jedná o oddlužení podnikatelů, nikoliv oddlužení „od dluhů z podnikání“.]. Může se tak konat v rámci jednoho řízení, tak i ve dvou odděleně vedených řízeních. Podmínkou ovšem je, aby k oddlužení došlo za stejných podmínek. Robustní mechanismus insolvenčního řízení a praxe s využíváním institutu oddlužení v ČR nicméně logicky vede k zachování stávajícího jednotného řešení všech dluhů fyzické osoby nezávisle na jejich původu. Na daném místě lze připomenout, že zákon č. 191/2020 Sb. s účinností od 24. dubna 2020 definitivně zrovnoprávnil oddlužení podnikajících i nepodnikajících fyzických osob, respektive zrušil odlišné zacházení založené na původu dluhů.

c) Jeden režim oddlužení pro všechny

Historicky se institut oddlužení v českém insolvenčním právu normoval pro případy osobních bankrotů, kdy fyzická osoba spotřebitel přestala být schopna plnit své závazky. Řešení dluhů prostřednictvím oddlužení bylo tedy původně určeno pouze dlužníkům nepodnikatelům, tj. těm, kteří v době podání insolvenčního návrhu nebyli podnikateli. Teprve od roku 2014 se oddlužení pro podnikatele zčásti otevřelo, přesto byla stále tato kategorie osob vůči spotřebitelům diskriminována. Postupnými změnami se nicméně rozdíly mezi oddlužením podnikajících a nepodnikajících fyzických osob stíraly, což vyvrcholilo změnou provedenou zákonem č. 191/2020 Sb., kdy od dubna 2020 platí stejná pravidla pro obě skupiny. Šlo o přirozený vývoj, který si vyžádala celospolečenská poptávka a rovněž i komplikace, které byly s odlišováním na podnikatele a spotřebitele, respektive na dluhy pocházející z podnikání a dluhy osobní, spojeny.

Směrnice o restrukturalizaci a insolvenci stanoví povinnost členským státům, aby zrychlené a zjednodušené oddlužení na národní úrovni zavedly pro podnikající fyzické osoby (OSVČ). Zároveň se však stanoví, že takové podnikající fyzické osoby mají možnost se oddlužit jak vůči svým dluhům z podnikání, tak i vůči dluhům vzniklým mimo něj. Pro fyzické osoby spotřebitele směrnice povinnost transponovat nové oddlužení nepředpokládá, nicméně k tomuto kroku státy vybízí a rozšíření i na spotřebitele doporučuje (čl. 1 odst. 4, recitál 21).

Jelikož historicky bylo v ČR oddlužení chápáno primárně jako nástroj určený pro nepodnikající fyzické osoby, poněvadž máme na našem území s odlišnými režimy pro více skupin již zkušenosti, které ukazují, že taková úprava může vést k celé řadě problémů, a protože i sama směrnice členské státy k zahrnutí spotřebitelů vybízí, dospěl nakonec předkladatel k závěru, že bude nový proces oddlužení přístupný pro všechny fyzické osoby. Bez ohledu na to, zda jsou či nejsou podnikateli, nebo zdali mají či nemají dluhy z podnikání.

K tomuto rozhodnutí vedlo i několik dalších zásadních argumentů:

1. rozlišování režimu oddlužení pouze podle typu výdělečné činnosti a způsobu obživy lze považovat za překonané a nedůvodně diskriminující; 2. „druhá šance pro podnikatele“ je logicky též nabídkou nepodnikatelům začít s podnikáním; 3. směrnice 2019/1023 ukládá oddlužení podnikatelů pouze kvůli limitovanému právnímu základu; 4. tříletý režim oddlužení už při projednávání v Radě EU pevně podpořilo přes 20 členských států reprezentujících přes 85 % evropské populace; 5. neexistuje reálně aplikovatelné kritérium odlišující podnikatele a nepodnikatele; 6. různé režimy oddlužení a spory o povahu dlužníka přetíží insolvenční justici; 7. rozsah srážek z příjmů i výši nezabavitelné částky podnikatelů i nepodnikatelů je identický (zákon pouze řeší určení základu); 8. dlouhodobý vývoj směřuje ke sjednocování režimu oddlužení pro podnikatele i nepodnikatele; 9. již v současnosti existuje tříleté oddlužení (dokonce přístupné podnikatelům i nepodnikatelům za stejných podmínek); 10. morální a právní důvod vzniku pohledávky je pro určení režimu oddlužení zcela irelevantní; 11. koronavirová krize nově ohrožuje i obecně zodpovědnou střední třídu.

(1) Nelegitimita rozlišování režimu oddlužení podle druhu výdělečné činnosti. Rozlišování obecného režimu oddlužení pro různé kategorie fyzických osob pouze podle typu výdělečné činnosti a způsobu zajišťování své obživy lze považovat za překonané a nedůvodně diskriminační. Z pohledu insolvenčního práva coby specifického druhu civilního procesu neexistuje žádný rozdíl v procesním postupu. Zanedbatelným rozdílem se v daném ohledu jeví rozdílný mechanismus provádění srážek z příjmů.

(2) Druhá šance pro podnikatele představuje zároveň nabídku oddlužených spotřebitelů s podnikáním začít. Úspěšné oddlužení vrací dlužníka zpět do běžných socio-ekonomických vztahů, což je hlavní účel oddlužovací novely. V daném ohledu se možnost aktivně podnikat s čistým štítem nabízí nejen dříve podnikajícím dlužníkům, ale za zcela stejného výchozího stavu též dlužníkům, kteří s podnikáním teprve začnou.

(3) Směrnice 2019/1023 ukládá oddlužení podnikatelů pouze kvůli limitovanému právnímu základu. Ideovým východiskům směrnice 2019/1023 je vlastní snaha o poskytnutí druhé šance do nejširšího okruhu fyzických osob. Důvod omezení pouze na aktivní podnikatele vyplývá z omezeného právního základu, který ve skutečnosti neumožňuje členským státům uložit transpoziční povinnosti i na nepodnikající subjekty.

(4) Obecný tříletý režim oddlužení už při projednávání v Radě EU podpořilo přes 20 členských států reprezentujících přes 85 % evropské populace. Přes 20 států reprezentujících více než 85 % populace Evropské unie bez problémů podpořilo tříleté oddlužení, přičemž z vyjádření drtivé většiny vyplývá, že nerozlišují mezi podnikateli a spotřebiteli. Kupříkladu Německo již svoji novelu přijalo a vychází z tří let pro všechny fyzické osoby.

(5) Reálná nemožnost rozlišení podnikatele a nepodnikatele. U fyzických osob je v praxi reálně vyloučeno rozlišování mezi podnikateli a nepodnikateli jinak než na základě formálních kritérií. Pouhé držení živnostenského oprávnění negarantuje aktivní výkon podnikání. Řada osob buď podnikatelskou činnost nevykonává vůbec, nebo se tím dobrovolně či nuceně vyhýbají režimu zákoníku práce (tzv. švarcsystém). Občanský zákoník přitom stanoví vyvratitelnou právní domněnku podnikatele na základě prosté dispozice živnostenského oprávnění (§ 421 odst. 1

OZ) – veřejné přidělení IČO za relevantní indikátor aktivního podnikání považovat nelze. S ohledem na zkušenosti s fungováním zákona o spotřebitelském úvěru lze přitom očekávat, že fyzické osoby budou vždy inklinovat k pro sebe výhodnějšímu právnímu režimu. U institutu oddlužení lze důvodně předpokládat, že se tyto osoby budou dovolávat buď spotřebitelského, nebo naopak podnikatelského charakteru.

(6) Administrativní a procesní zatížení insolvenčních soudů. Další štěpení procesních režimů oddlužení naráží na kapacity insolvenčních soudů. V současnosti existují dva dominantní režimy oddlužení (tj. před a po účinnosti novely č. 31/2019 Sb.), přičemž další dělení na režim pro podnikatele a nepodnikatele jen extrémně zatíží administrativní i soudcovský aparát. Například sporů o podnikatelskou nebo nepodnikatelskou povahu dlužníka může reálně vzniknout neúměrné množství a jejich vyřizování v úvodních fázích insolvenčního řízení je zcela způsobilé přetížit kapacity insolvenční justice i insolvenčních správců.

(7) Stejný rozsah srážek z příjmů. Insolvenční zákon stanoví totožná pravidla pro rozsah srážek z příjmu podnikatelů a nepodnikatelů, kdy v prvním případě bere za základ pro výpočet prostou měsíční mzdu, ve druhém sofistikovaněji zjištěný měsíční zisk. Shodný je rovněž postup určení nezabavitelné částky pro zajištění základních životních potřeb.

(8) Kontinuální historický vývoj zrovnoprávňování přístupu k institutu oddlužení. Historický vývoj dlouhodobě směřuje ke sjednocování přípustnosti oddlužení pro podnikající i nepodnikající fyzické osoby. Insolvenční zákon poprvé zpřístupnil institut oddlužení i osobám s dluhy z podnikání tzv. koncepční novelou (294/2013 Sb.) účinnou od 1. 1. 2014. Přísné podmínky výrazně limitovaly aplikovatelnost institutu oddlužení v praxi, neboť byl vyžadován aktivní souhlas nezajištěného věřitele takové pohledávky nebo podstoupení předchozího konkursu. Tzv. akreditační novela (64/2017 Sb.) účinná od 1. 7. 2017 přenesla na nezajištěné věřitele břemeno vyslovení odůvodněného nesouhlasu. Konečně prostřednictvím zákona č. 191/2020 Sb. došlo s účinností od 24. 4. 2020 k definitivnímu zrovnoprávnění přístupu podnikajících i nepodnikajících osob k institutu oddlužení, a to nezávisle na existenci dluhů z podnikání. V daném ohledu lze též připomenout, že zákonodárce oddlužení aktivně podnikajících fyzických osob předpokládá, na což reagoval zavedením specifického způsobu výpočtu srážek z příjmů takových osob v tzv. oddlužovací novele (31/2019 Sb.) účinné od 1. 6. 2019.

(9) Existence tříleté doby oddlužení. Existující právní úprava institutu oddlužení zahrnuje tříletou dobu oddlužení pro vybrané kategorie tzv. zranitelných osob (starobní důchodce, osoby invalidní ve druhém či třetím stupni a dlužníky, jejichž dluhy vznikly převážně před dosažením věku 18 let nebo v důsledku splácení předcházejících dluhů před dosažením věku 21 let), případně umožňuje zkrácenou tříletou dobu oddlužení u dlužníků schopných uhradit nezajištěným věřitelům 60 % nepodřízených pohledávek). Důsledkem uvedených kritérií je, že již v současnosti fakticky existuje tříletá varianta oddlužení pro podnikající i nepodnikající osoby, neboť splnění takových podmínek nijak nezávisí na skutečnosti, zda je dlužník podnikatelem či spotřebitelem.

(10) Morální důvod a právní důvod vzniku pohledávky je irelevantní. V praxi lze pochopitelně předpokládat, že na rozdíl od nepodnikatele se mezi věřiteli podnikatele budou nacházet věřitelé s pohledávkami z obchodního styku. Skladba dluhů takového dlužníka bude nepochybně odlišná. Na druhou stranu důvod vzniku pohledávek či jejich výše nepředstavuje relevantní argument pro rozlišování režimu oddlužení. Klasické argumenty nesení podnikatelského rizika u podnikatelů a morálního hazardu u spotřebitelů lze snadno vyvrátit – v obou případech jde o hledání rozdílů v morálních kategoriích, které nemají žádnou souvislost s moderními ekonomickými vztahy (tím spíše, že až na úzkou skupinu nekonsenzuálních věřitelů sdílí podnikatelské riziko a morální hazard s dlužníkem i věřitelé). Za situace, kdy lze libovolnou pohledávku postoupit bez souhlasu druhé strany, je každý dluh logicky zbaven jakéhokoliv morálního rozměru a stává se prostým právním nárokem bez ideového obsahu. Věřitelé sdílí riziko neúspěchu svého dlužníka a zejména kultivované entity na trhu (banky) si toho jsou dobře vědomy – koneckonců právě z tohoto důvodu jsou povinny zjišťovat úvěruschopnost dlužníka v režimu zákona o spotřebitelském úvěru. Dále též platí, že smluvní úrok kompenzuje časovou hodnotu peněz a riziko transakce; s rostoucím rizikem (neúspěchu) logicky roste úroková sazba.

(11) Koronavirová krize coby projev systémového selhání ekonomiky ohrožuje i široké vrstvy obyvatelstva. Morální hazard jakožto častý argument oponentů zmírňování insolvenčních pravidel zřejmě stoprocentně neplatí v případech systémového selhání ekonomiky, které zasahuje i obecně finančně zdravé a morálně zodpovědné skupiny obyvatelstva. Střední třída se v průběhu let 2021-2022 může dostat do finančních potíží, na jejichž počátku může být právě zásadní propad příjmů způsobených koronavirovou krizí (lhostejno, zda byly tyto osoby zasaženy vládními mimořádnými opatřeními).

d) Způsob projednání

S ohledem na vyhlášený nouzový stav a stav legislativní nouze, rychle se přibližující termín uplynutí transpoziční lhůty směrnice o restrukturalizaci a insolvenci, a jelikož je nezbytné přijmout návrh z důvodu právní jistoty adresátů normy co nejrychleji, se dále navrhuje, aby byl návrh zákona schválen ve zrychleném legislativním procesu, zejména za využití postupu dle § 99 odst. 2 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.

Existující bezprecedentní situace vyvolaná pandemií koronaviru a přijetím mimořádných opatření, které zasáhly značnou část české ekonomiky, se citelně promítá do snížení či úplného výpadku příjmů fyzických osob. Pro účely předkládané novely je vcelku lhostejné, zda se aktuálně jedná o podnikající či nepodnikající fyzické osoby, neboť v krátkodobém výhledu se pod tíhou rostoucího zadlužení mohou shodně podnikatelé i nepodnikatelé stát nezaměstnanými evidovanými na úřadech práce.

Intenzita propadu některých ekonomických odvětví (zejm. gastronomie a pohostinství, cestovní ruch, osobně poskytované služby a sekundárně i výrobní sektor) vyvolává prakticky okamžité následky. Zástupci běžné nižší a střední třídy přestávají být v krátkém časovém horizontu schopni dostát v plné míře svým závazkům, a to přesto, že sami se žádné chyby ve své výdělečné činnosti nedopustili. Zejména ohrožení střední třídy představuje varovný signál, neboť na této sociální skupině je postavena moderní česká ekonomika. Osoby zatížené dluhy vykonávají samostatně výdělečnou činnost jen s velikými obtížemi a coby zaměstnanci postrádají kvůli existujícím pravidlům provádění srážek ze mzdy motivaci zvyšovat své příjmy nad určitou hranici. Reprezentují-li zde zástupci střední třídy vzdělané a odborně způsobilé pracovníky, na kterých stojí vyspělá ekonomika, pak prudké zhoršení jejich zadlužení znamená rovněž prudké snížení efektivity jejich práce, což se negativně projeví v konkurenceschopnosti malých a střednicích podnikatelů. Dlouhodobé vyřazení střední třídy coby dominantní třídy spotřebitelů v národním hospodářství tedy povede k extensivním a nepředvídatelným hospodářským dopadům.

Eventuální rychlý pád do dluhové pasti způsobený kumulací nesplácených úvěrů (typicky hypotéka, leasing na auto, investiční úvěr využitý pro účely podnikání či běžný neúčelový úvěr) představuje u této kategorie poctivých dlužníků nikoliv nezvládnutí své finanční situace, lehkomyslnost při správě vlastního majetku či dokonce nepoctivý záměr, nýbrž pochopitelný následek extrémního propadu ekonomiky bezezbytku naplňujícího pojem ekonomické krize.

S ohledem na stávající zadlužení domácností a počet potenciálně rizikových úvěrů v selhání odhadnutý na základě počtu žádostí o přiznání moratoria na splátky úvěrů lze odhadnout, že kritický stav nastane v první polovině roku 2021. Urychlené projednání předkládaného návrhu novely insolvenčního zákona je tedy mimořádně žádoucí. Je na tom nejen zájem jednotlivých osob z nižší a střední třídy, kteří díky předloženému zákonu dostanou rychlou a účinnou šanci, jak se v rozumném časovém horizontu znovu postavit na nohy a neskončí na okraji společnosti ve dluhové pasti. Ve stávající propojené ekonomice, kdy kupní síla obyvatelstva a jeho práceschopnost ovlivňuje celé hospodářství, je na prosazení zákona rovněž i zásadní veřejný zájem a zájem společnosti jako celku. Pokud by se zákon nepodařilo rychle prosadit, hrozí další nevratitelné hospodářské škody.

3. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky.

Navrhovaný zákon je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Navrhovaný zákon zejména respektuje čl. 11, čl. 26 a čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod, zejména práva na spravedlivý proces a na ochranu vlastnického práva nejsou zasažena.

Ústavní soud opakovaně připomněl, že i z hlediska ústavněprávního je třeba základní účel úpadkového práva upraveného insolvenčním zákonem spatřovat vedle uspokojení pohledávek věřitelů z majetkové podstaty dlužníka také i v celkovém vyřešení majetkových vztahů dlužníka, který je v úpadku. Uvedeného cíle úpadkové právo dosahuje co nejpřesnějším zjištěním majetku dlužníka a jednotným procesním režimem uplatňování pohledávek. K uvedeným závěrům srov. např. rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 2. 12. 2010, sp. zn. II. ÚS 2444/10, ze dne 26. 5. 2011, sp. zn. II. ÚS 1232/11, a ze dne 11. 5. 2011, sp. zn. IV. ÚS 1196/11.

V rozhodnutí ze dne 8. 8. 2013, sp. zn. II. ÚS 1072/13, Ústavního soudu zdůraznil, že oddlužení je třeba považovat za určité dobrodiní. V oddlužení se neupřednostňuje co největší uspokojení věřitelů, ale návrat dlužníka do ekonomického života bez dluhů; i při oddlužení je nicméně třeba splnit základní předpoklady pro jeho provedení, mezi které patří uhrazení nákladů, jež při poskytnutí této služby vzniknou.

I předkládaný zákon z této funkce vychází, když i nadále předpokládá, že dlužník bude muset hradit své závazky v maximálním možném rozsahu a bude muset plnit určité povinnosti, aby byl oddlužen.

Pokud jde o právo na přístup k soudu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, dále jen „Listina“), návrh zákona jej respektuje a nepopírá. Věřitel i dlužník má i nadále právo na přístup k soudu, pouze se mění procesní forma pro ty dlužníky (povinné), kteří se nacházejí ve stavu úpadku, jsou schopni a ochotni plnit své povinnosti v oddlužení a budou v maximální možné míře hradit své závazky. Namísto občanského soudního řízení a řízení vykonávacího, popř. exekučního nastupuje řízení insolvenční coby zvláštní druh civilního procesu (srov. k tomu rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 27. 10. 2011, sen. zn. 29 NSČR 13/2001, a ze dne 30. 4. 2013, sen. zn. 29 NSČR 80/2012), které je vhodnějším procesním nástrojem pro uspořádání majetkových vztahů dlužníka k více věřitelům, resp. je právě pro tento účel v právním řádu zavedeno. Exekuční řízení a výkon rozhodnutí nejsou platformou, která by byla vhodná pro řešení úpadku. Insolvenční řízení jako zvláštní druh civilního procesu poskytuje ochranu všem věřitelům a nabízí procesní prostředky k uplatňování jejich práv a oprávněných zájmů právě v probíhajícím insolvenčním řízení (srov. rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 15. 9. 2011, sp. zn. III. ÚS 1427/11). Pokud tedy jde o čl. 36 odst. 1 Listiny, nelze hovořit o porušení ústavního pořádku.

Dotčeným právem však může být vlastnického právo dle čl. 11 Listiny, které se vztahuje i na pohledávky. Toto právo je v insolvenčním řízení omezeno tím, že jsou pohledávky věřitelů uspokojovány poměrně s ostatními věřiteli a není garantováno, že pohledávka konkrétního věřitele bude zcela nebo alespoň z relevantní části uspokojena. Jelikož je však oddlužení do značné míry beneficiem pro dlužníka, a tato jeho funkce převažuje (viz shora), jde jen o logický důsledek insolvenčního řízení. Uvedené omezení navíc není stanoveno na základě libovůle či svévole, nýbrž sleduje sociální a hospodářské dopady zadluženosti na jednotlivce a společnost. To platí o to více ve stávající situaci, kdy se do úpadku mohou dostat i osoby, které jinak neudělaly ve svém počínání žádnou zásadní chybu, pouze byly postiženy důsledky opatření, přijímaných v ČR i ve světě v souvislosti s epidemií nového koronaviru.

Co do otázky libovůle a zákazu diskriminace je možné uvést, že předkládaná úprava zcela srovnává jednotlivé dlužníky fyzické osoby, a napříště již nečiní rozdíl v tom, zda je dlužníkem spotřebitel či podnikatel, potažmo zda má dlužník dluhy z podnikání. Naopak u všech fyzických osob se stanoví stejné podmínky pro vstup do oddlužení, průběh i osvobození od zbytku dluhů.

Na tomto místě je v kontextu čl. 11 Listiny možné odkázat též na závěry Ústavního soudu z usnesení ze dne 6. 2. 2014, sp. zn. I. ÚS 3271/13, kde soud konstatoval: „Z definice úpadku plyne, že dlužník nemá dostatečný majetek na uspokojení všech svých závazků. Je tedy zřejmé, že všichni věřitelé nemohou být uspokojeni v plné míře. Úlohou insolvenčního práva poté je určit, jakým způsobem a jakým poměrem budou jednotliví věřitelé uspokojeni.(…) Rovněž je v dané věci zásadní, že zásah státu do majetkových práv stěžovatelky je v dané věci pouze nepřímý. Její majetek není v prvé řadě ohrožen činností státu, ale úpadkem třetí soukromé osoby. To je další z hledisek svědčících pro větší míru uvážení zákonodárce v dané věci.“ Ústavní soud uzavřel, že modality úpravy řešení úpadku musí zůstat na zákonodárci a tato úprava by byla protiústavní pouze za předpokladu, že by přijal řešení, jímž by rovnováhu mezi ústavně chráněnými zájmy stanovil zjevně nerozumně. Současně uznal, že úspěšné oddlužení dlužníka a nový život nezatížený dluhy spojený se zapojením do běžného hospodářského a společenského života představuje ústavně chráněný veřejný zájem (mimo individuální zájmy úpadce) a dále uvedl: „Neschopnost fyzické osoby plnit své závazky a případně její předlužení má negativní dopady na řadu jejích základních práv, zejména v oblasti práv sociálních, jako je například právo na bydlení a na přiměřenou životní úroveň (viz čl. 11 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech). Umožnění oddlužení soukromé osoby může být také v konkrétním případě považováno za realizaci povinnosti státu pomáhat osobám v hmotné nouzi (čl. 31 odst. 2 Listiny).“ Obdobně též v rozhodnutí Vrchního soudu v Olomouci ze dne 21. října 2015, sp. zn. 1 VSOL 178/2015-B-40.

Navrhovaná právní úprava je proto i z výše uvedených důvodů v souladu s ústavním pořádkem České republiky.

4. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie

Navrhovaný zákon je v souladu s předpisy Evropské unie, s judikaturou soudních orgánů Evropské unie a zároveň respektuje též obecné právní zásady práva Evropské unie.

Výše uvedené platí tím spíše, že navrhovaný zákon primárně představuje transpoziční předpis ke směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1023 o ze dne 20. června 2019 o rámcích preventivní restrukturalizace, o oddlužení a zákazech činnosti a opatřeních ke zvýšení účinnosti postupů restrukturalizace, insolvence a oddlužení a o změně směrnice (EU) 2017/1132 (směrnice o restrukturalizaci a insolvenci). Dále je návrh zákona v souladu s přímo aplikovatelným nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/848 ze dne 20. května 2015 o insolvenčním řízení (dále také jen „nařízení o insolvenčním řízení“).

Blíže k tomu srov. kapitolu 2. Odůvodnění hlavních principů a nezbytnosti navrhované právní úpravy.

5. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Navrhovaný zákon je v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. Návrh zákona především odpovídá požadavkům stanoveným čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a dále též čl. 1 Protokolu 1 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv.

Je sice třeba připustit, že pohledávky věřitelů představují v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva „majetek“ ve smyslu čl. 1 Protokolu 1 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv (viz Anheuser-Busch Inc. proti Portugalsku, č. 73049/01, rozsudek velkého senátu ze dne 11. ledna 2007, § 65). Dané ustanovení Úmluvy tudíž bude na situaci věřitelů použitelné a to, že věřitelova pohledávka nebude zcela uspokojena, je možné považovat za zásah do práva na majetek.

Aby byl zásah do majetkových práv věřitelů slučitelný s Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv, musí být stanoven zákonem, sledovat legitimní cíl v obecném zájmu a být k jeho dosažení proporcionální. Je zjevné, že právní úprava umožňující oddlužení fyzických osob s tím, že se nevyžaduje plné uspokojení pohledávek věřitelů, za mírnějších podmínek oproti stávajícímu stavu, splňuje podmínku první. Bezesporu pak je naplněna i podmínka druhá, neboť legitimní cíl právní úpravy spočívá v tom, aby se osoby v úpadku mohly za určité rozumné časové období vrátit do běžného života, a tím se vymanit z dluhové spirály.

Klíčová k zodpovězení je tedy otázka přiměřenosti. Zde judikatura Evropského soudu pro lidská práva hovoří o požadavku, aby byla nastolena spravedlivá rovnováha mezi ochranou majetku jednotlivce – věřitele, a obecnými zájmy veřejnosti. Spravedlivé rovnováhy přitom bude dosaženo, pokud není na jednotlivce uloženo zjevně nepřiměřené břemeno. Do oddlužení se dostávají osoby, které již nejsou schopny věřitelům své dluhy splatit, tj. plné uspokojení věřitelů je již z tohoto důvodu vyloučeno, a oddlužení pouze zakotvuje mechanismus, v jehož rámci se dlužník může za určitou dobu znovu postavit na nohy. Samotné oddlužení tedy není přímou příčinou toho, že pohledávky věřitelů nebudou v plné míře uspokojeny, tím je sama skutečnost, že se dlužník dostal do úpadku. Úprava usiluje o to, aby se mohl vrátit zpátky do legální ekonomiky, což je nejen v zájmu společnosti jako celku, ale i v zájmu věřitelů. To platí tím spíše, jde-li o fyzickou osobu – podnikatele, jejíž záchrana může pro její věřitele znamenat, že bude nadále ekonomicky aktivní a bude schopna pro trh generovat přidanou hodnotu, z níž budou moci těžit i tito věřitelé.

Pokud jde o přiměřenost ve vztahu k řízení o oddlužení, neexistuje v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva relevantní opora. ESLP se však podobnými situacemi již zabýval. Kupříkladu ve věci N.K.M. proti Maďarsku byla stěžovatelka dle ESLP nucena nést nepřiměřené břemeno za situace, kdy bylo zdaněno její odstupné sazbou ve výši 98 %. Naopak snížení výsluhové penze stěžovatelky o 15% bez náhrady ESLP nepovažoval za neúnosné břemeno, aby vyslovil porušení čl. 1 Protokolu 1 k Úmluvě (srov. Mockiene proti Litvě, č. 75916/13, rozhodnutí ze dne 4. července 2017). Ve věci Mamatas a ostatní proti Řecku ESLP posuzoval nucenou výměnu státních dluhopisů za cenné papíry podstatně nižší hodnoty jako opatření ke stabilizaci veřejných rozpočtů. V projednávané věci stěžovatelé utrpěli ztrátu ve výši 53,3 %. Soud zde vyzdvihl, že investování do dluhopisů, tedy investování obecně, nemůže být nikdy bez rizika. Mezi vydáním těchto cenných papírů a jejich splatností může nastat řada nepředvídatelných událostí, které zásadním způsobem sníží solventnost vydavatele, a to i v případě, že jím je stát.Dle ESLP si i stěžovatelé měli být vědomi rizik své investice. Obdobné úvahy lze jistě vést i ve vztahu k věřitelům, kteří mají pohledávky vůči fyzickým osobám. Poskytování finančních a jiných prostředků v rámci běžné obchodní činnosti je také určitou formou rizika. Případná změna právní úpravy je navíc okamžikem, kdy věřitelé musí zvážit, zda hodlají za změněných podmínek i nadále nést předmětné investiční riziko. Pokud nikoliv, mohou kupříkladu postoupit své pohledávky někomu jinému.

S přihlédnutím k citované judikatuře je tedy možné konstatovat, že zmírnění podmínek pro oddlužení fyzických osob sice představuje zásah do vlastnických práv věřitelů, tento zásah je však slučitelný s článkem 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě.

6. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny

Předkládaná úprava nemá přímý dopad na rozpočet státu. Z dlouhodobého hlediska lze nicméně očekávat pozitivní dopady. Dlužníci budou motivování k využívání oddlužení, čímž se dostanou z tzv. dluhových pastí, budou moci se znovu postavit na nohy a nebudou potřebovat pomoc ze strany státu. Dlužníci se díky oddlužení rovněž přesunou z šedé ekonomiky do legální sféry, budou přiznávat své skutečné příjmy a o to více bude na daních odvedeno do státního rozpočtu. Státní rozpočet pocítí pozitivně i skutečnost, že podnikající fyzické osoby získají druhou šanci obnovit podnikatelskou činnost a tím navrátit přidanou hodnotu svého byznysu na trh.

Na další veřejné rozpočty nemá úprava přímý vliv.

Navrhovaná úprava bude mít pozitivní vliv na podnikatelské prostředí České republiky, neboť umožní mnohým dlužníkům pokoušet se relevantně o částečné uspokojení pohledávek svých věřitelů a rovněž přinese větší motivaci dlužníků pokoušet se platit své dluhy obecně, čímž zefektivní, urychlí a ozdraví podnikatelský styk. Přiznáním osvobození od placení zbývajících dluhů bude řadě osob umožněno dostat se z tzv. dluhové pasti a vrátit se do řádného ekonomického života. Pro věřitele se zároveň otevírá možnost částečného uspokojení jejich pohledávek v oddlužení, případně rovněž formou daňových odpisů. V důsledku zkrácení délky oddlužení na 3 roky a dále též pro další změny, které mají oddlužení zjednodušit, se zároveň očekává zvýšení motivace osob, proti nimž je vedeno větší množství exekucí, uspokojovat věřitele v insolvenčním řízení a pohybovat se pouze ve sféře legální ekonomiky.

Navrhovaná úprava bude mít také významné pozitivní sociální dopady, včetně dopadů na rodiny. Jelikož se oddlužení otevře širšímu okruhu dlužníků, získá více osob možnost vymanit se z dluhové pasti a vrátit se do společenského a hospodářského života, nově navíc ve zkrácené

Poukázat lze nakonec na rozsudek Tribunálu Evropské unie ze dne 7. října 2015, věc T-79/13, Allesandro Accorinti a další proti Evropské centrální bance, kterým Tribunál zamítl žalobu 200 někdejších italských držitelů řeckých státních dluhopisů, přičemž v odůvodnění zdůraznil, že příslušní držitelé dluhopisů se v situaci hospodářské krize měli chovat obezřetněji, neboť finanční ztráta byla do značné míry předvídatelná.

a přijatelné lhůtě 3 let. Nová úprava má tedy nepochybné a přímé pozitivní dopady na osoby nacházející se v tzv. dluhové pasti.

Ekonomická situace rodičů má nepochybně dopady i jejich děti a ovlivňuje to, zda budou mít jejich potomci kvalitní a finančně stabilní život. Tím, že se dlužníkům, kteří mají děti, pomůže ekonomické potíže překonat, přestanou strádat i jejich děti. Více času pak zbyde na výchovu a vzdělání dětí, což se pozitivně projeví i na životě potomků v dospělosti.

Úprava bude mít konečně kladné dopady na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé a osoby se zdravotním postižením. Jsou-li tyto osoby dlužníky, pak jejich cesta k oddlužení bude snazší, jistější a rychlejší.

7. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Navrhovaný zákon nebude mít žádné dopady na ochranu soukromí a osobních údajů. Stávající zásada publicity insolvenčního řízení není návrhem modifikována a zůstává v souladu s čl. 1(1) a čl. 24 nařízení o insolvenčním řízení.

8. Zhodnocení korupčních rizik

Navrhovaný zákon není spojen s žádnými novými korupčními riziky. Pravomoc přijímat vybraná rozhodnutí v insolvenčním řízení mají soudy již dnes, a shodně tak i insolvenční správci. Tato pravomoc není nijak zneužívána, přičemž korupční potenciál rozhodnutí je minimální.

Navrhovaná novela se dotýká – jak je podrobněji popsáno výše – oddlužení. Jedná se o soudní proces, v němž vystupuje a rozhoduje insolvenční soud, některé úkony zároveň činí insolvenční správce, což je osoba, která k této činnosti musela splnit podmínky a složit zkoušku, navíc podléhá dozoru ze strany Ministerstva spravedlnosti. Předložený zákon nijak nerozšiřuje stávající pravomoci těchto subjektů, pouze je modifikuje. Nejrizikovější v tomto ohledu je pravomoc soudu rozhodnout o dokončení incidenčních sporů podle § 413 odst. 3 a 4 InsZ, kde se též ponechává prostor pro určité soudní uvážení. V této části však soudce závisí na návrhu insolvenčního správce, lze mít tedy za to, že je zde dvojí kontrola (nejprve je třeba návrh, poté rozhodnutí soudu) a korupční riziko je minimální.

V rámci zhodnocování korupčních rizik byla zvolena metodika CIA založená na těchto základních kritériích:

1) přiměřenost,

2) efektivita,

3) odpovědnost,

4) opravné prostředky a kontrolní mechanismy.

Ad 1) Přiměřenost

Co do přiměřenosti byl zejména kladen důraz na to, aby stávající pravomoci insolvenčního soudu i insolvenčního správce nebyly nadmíru rozšířeny. Přestože se jedná v prvé řadě o transpozici směrnice o restrukturalizaci a insolvenci, při úpravě insolvenčního zákona bylo postupováno přiměřeně a změny se děly jen v nezbytně nutném rozsahu. V tomto ohledu se navrhovaná úprava nijak zásadněji neodchyluje od stávajícího postupu v řízení o oddlužení, dochází toliko k dílčím úpravám jednotlivých parametrů. Jedinou výjimkou je již citovaná pravomoc soudu rozhodovat o pokračování či skončení incidenčních sporů, zakotvená v § 413 InsZ. Tato potřeba však vyvěrá z požadavků směrnice na to, aby insolvenční řízení skončilo co nejrychleji, a osvobození od placení zbytku dluhů nastalo co nejdříve.

Ad 2) Efektivita

Návrh zákona sleduje zejména implementaci unijní směrnice o restrukturalizaci a insolvenci, zároveň se však v zájmu efektivity snaží minimalizovat zásahy do stávající právní úpravy tak, aby nedocházelo ke zvyšování korupčních rizik.

Ad 3) Odpovědnost

Předkládaný návrh zákona nijak nemění stávající rozdělení odpovědnosti v rámci insolvenčního řízení. Velkou úlohu tedy i nadále hraje insolvenční správce, což je osoba, která podléhá dohledu Ministerstva spravedlnosti, která získává možnost vykonávat funkci insolvenčního správce postupem podle zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích.

Klíčovou roli dále plní insolvenční soud, přičemž pravomoc, příslušnost a rovněž i pozice jednotlivých aktérů (soudce, asistent, vyšší soudní úředník) se i nadále stanoví v souladu s insolvenčním zákonem, zákonem č. 6/2006 Sb., o soudech a soudcích, a zákonem č. 121/2008 Sb., o vyšších soudních úřednících a vyšších úřednících státního zastupitelství.

Ad 4) Opravné prostředky a kontrolní mechanismy

Ve vztahu k insolvenčnímu soudu zůstávají i nadále v platnosti standardní opravné prostředky dostupné v každém civilním řízení, tj. odvolání proti rozhodnutí soudu prvního stupně, popř. dovolání k Nejvyššímu soudu. Dále jsou zachovány možnosti podávat námitku jakožto zvláštní prostředek insolvenčního zákona a námitku proti rozhodnutí asistenta či VSÚ podle § 9 zákona č. 121/2008 Sb., o vyšších soudních úřednících a vyšších úřednících státního zastupitelství.

Mimo to je k dispozici i dohledový nástroj v podobě kárného řízení, o jehož výsledku rozhoduje specializovaný kárný soud. Pravidla pro postup v kárném řízení stanoví zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů.

Co se týče insolvenčního správce, bylo již řečeno, že kontrolní úlohu zde plní Ministerstvo spravedlnosti. Pro zamezení pochybností o riziku korupce je nicméně třeba zdůraznit, že jakékoliv rozhodnutí o sankci vůči konkrétnímu insolvenčnímu správci podléhá přezkumu soudu ve správním soudnictví. V případě flagrantních pochybení je dále možné insolvenčního správce funkce v daném řízení zprostit (viz § 32 InsZ). Uvedené rozhodnutí přijímá insolvenční soud a je možné se proti němu bránit opravnými prostředky k nadřízenému soudu.

9. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo ochranu státu a dopady na životní prostředí

Navrhovaný zákon nemá vliv na bezpečnost nebo obranu státu ani na životní prostředí.