1. Zhodnocení platného právního stavu, hlavní principy navrhované právní úpravy a nezbytnost navrhované právní úpravy
Hlavním cílem návrhu je posílení nezávislosti státních zástupců na eventuálních tlacích a politických vlivech.
Navrhovaná právní úprava má za cíl stanovit jasnější pravidla pro jmenování, odvolání a trvání funkčního období vedoucích státních zástupců, zejména v těchto směrech:
I. Podle stávající právní úpravy je funkce vedoucích státních zástupců, tedy i nejvyššího státního zástupce, časově neomezená (absentuje ustanovení omezující výkon funkce na konkrétní období). Nově by měla být doba výkonu funkce nejvyššího státního zástupce nejen časově omezena, ale měl by být vyloučen pozdější opakovaný výkon funkce nejvyššího státního zástupce totožnou osobou. Rovněž ostatní vedoucí státní zástupci by byli jmenováni na zákonem stanovenou dobu, s tím, že by nebylo možné je jmenovat na dvě po sobě jdoucí funkční období u téhož státního zastupitelství.
II. Podle stávající právní úpravy lze nejvyššího státního zástupce odvolat bez uvedení důvodů, ostatní vedoucí státní zástupce z důvodu závažného porušení povinností vyplývajících z výkonu jejich funkce státního zástupce. Tato právní úprava umožňuje rozdílné posuzování stejných případů. Nově by proto měly být v zákoně jasně stanoveny a sjednoceny důvody pro odvolání vedoucích státních zástupců z jejich funkce, a to tak, že odvolání z vedoucí funkce by bylo možné výhradně v důsledku rozhodnutí nezávislého kárného senátu v kárném řízení. Pro možné odvolání vedoucích státních zástupců by tak byla stanovena jednotná hlediska. Jednalo by se o posílení postavení vedoucích státních zástupců, včetně nejvyššího státního zástupce, neboť je nebude možné odvolat z jiných důvodů než z důvodů vymezených v zákoně.
III. Ve stávající právní úpravě není stanoven žádný požadavek pro výkon funkce nejvyššího státního zástupce. Za účelem zajištění právní erudovanosti, odbornosti a etablovanosti nejvyššího státního zástupce se navrhuje stanovit jako podmínku pro výkon jeho funkce určitý minimální počet let vykonané právní praxe, která však nemusí být vykonána nutně ve funkci státního zástupce. V případě ostatních vedoucích státních zástupců se navrhuje stanovit požadavek praxe výkonu státního zástupce, a to odstupňovaně.
Navržená změna právní úpravy je nezbytná k posílení nezávislosti státních zástupců na výkonné moci za současného stanovení jasné odpovědnosti a požadavků na odbornost státních zástupců.
2. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky a s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy České republiky
Návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem. Návrh zákona je v souladu se závazky České republiky vyplývajícími z mezinárodních smluv, jimiž je ČR vázána. Návrh zákona je v souladu s právem Evropské unie, respektive se jej nedotýká.
3. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, na rozpočty krajů a obcí
Navrhovaná úprava si nevyžádá zvýšené náklady ze státního rozpočtu, neboť navrhované změny budou realizovány v rámci stávající činnosti dotčených subjektů. Návrh zákona nemá vliv na rozpočty krajů a obcí.
K části první - novela zákona o státním zastupitelství
K bodu 1 (§ 9 odst. 1 a 2)
Zabezpečením nestrannosti nejvyššího státního zástupce a s tím spojené nezávislosti na politických činitelích je časové omezení funkce na dobu 10 let (tj. na delší období než je volební období; časové omezení funkce se objevuje i v některých zahraničních úpravách, např. v Anglii je to 5 let, v Austrálii 7 let, na Slovensku je to 7 let) a zákaz jmenování stejné osoby do této funkce opakovaně. Nejvyšší státní zástupce, který bude jmenován na relativně dlouhou dobu, bude mít prostor pro dlouhodobější koncepční práci ve prospěch státního zastupitelství i boje s kriminalitou a zároveň si bude vědom svého omezeného časového mandátu. To se projeví v jeho neovlivnitelnosti i v závěrečné etapě výkonu funkce.
Zároveň je však zapotřebí, vzhledem k značně nezávislému postavení a samostatné odpovědnosti nejvyššího státního zástupce za chod státních zastupitelství, zajistit dostatečnou odbornost, etablovanost a zkušenost takového čelního představitele soustavy státních zastupitelství. V souladu s tímto cílem se navrhuje, aby funkci nejvyššího státního zástupce mohl vykonávat pouze státní zástupce, který má dostatečnou právní praxi a zároveň jsou u něj dány dostatečné záruky jeho odbornosti a zkušenosti (v Rakousku se u všech veřejných žalobců požaduje alespoň dvouletá soudní praxe, na Slovensku je to 5 let justiční praxe, v Anglii se u ředitele veřejné žaloby požaduje desetiletá praxe v oboru, v Irsku se požaduje deset let v soukromé praxi nebo v jakékoli právní službě pro stát). Navrhuje se proto, aby mohl být do této funkce jmenován pouze státní zástupce - odborník s nejméně desetiletou právní praxí, byť nikoli nutně u státního zastupitelství.
Stejně jako i některé jiné právní profese (zejména soudcovská) je funkce státního zástupce velice specifická a požaduje zvláštní odborné a morální vlastnosti. Pomineme-li základní nezbytné předpoklady, jako jsou obecná právní erudovanost, morální bezúhonnost a etablování se do pozice státního zástupce, pak jako další a zcela specifický požadavek pro řádný výkon funkce státního zástupce je oddanost a zaujetí pro funkci veřejné žaloby. Kvalitní státní zástupce musí svou profesi vnímat jako poslání a být vnitřně přesvědčen o její jedinečnosti a nezastupitelnosti. V této souvislosti je třeba přihlédnout i k tomu, že nejvyšší státní zástupce není jen manažerem Nejvyššího státního zastupitelství, ale má zcela výlučná a zároveň velice významná oprávnění, kterými zasahuje do procesního vývoje konkrétních trestních věcí (oprávnění dle § 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství, oprávnění dle § 174a trestního řádu nebo dle § 265d trestního řádu) a ovlivňuje i výkon činnosti státních zastupitelství prostřednictvím vydávaných pokynů obecné povahy.
Důvody, ze kterých může být nejvyšší státní zástupce odvolán před skončením funkčního období, stanoví jednoznačně zákon. Takovým důvodem může být závažné porušení povinností vyplývajících z funkce vedoucího státního zástupce v oblasti správy státního zastupitelství a následné rozhodnutí kárného senátu o odvolání z vedoucí funkce anebo spáchání kárného provinění a následné rozhodnutí nezávislého kárného senátu o uložení nejpřísnějšího kárného opatření – odvolání z funkce státního zástupce (§ 30 odst. 1 písm. c). Samostatným důvodem je pak nezpůsobilost k výkonu funkce - nevykonávání funkce po delší dobu, např. z důvodu závažné nemoci, kdy vzhledem k významu postavení nejvyššího státního zástupce a vzhledem k jeho povinnostem je zapotřebí, aby tato funkce nezůstala dlouhodobě neobsazena. Ustanovení § 26 písm. a) stanoví, že státní zástupce není způsobilý k výkonu funkce státního zástupce, jestliže mu nepříznivý zdravotní stav dlouhodobě nedovoluje vykonávat funkci státního zástupce, nebo jestliže byl pravomocně odsouzen za trestný čin a takové odsouzení nevedlo k zániku funkce státního zástupce, jestliže čin, za který byl odsouzen, svou povahou zpochybňuje důvěryhodnost jeho dalšího setrvání ve funkci státního zástupce.
Za této situace musí být zrušeno ustanovení § 9 odst. 2, které umožňovalo vládě, na základě návrhu ministra spravedlnosti, odvolat nejvyššího státního zástupce z funkce.
K bodu 2
Jedná se o legislativně technickou změnu vyplývající z navrhované právní úpravy.
K bodu 3 (§ 9 odst. 3)
K posílení nezávislosti nejvyššího státního zástupce a k posílení jeho zodpovědnosti se dosavadní oprávnění ministra spravedlnosti jmenovat a odvolávat jeho náměstky ruší. Náměstky nejvyššího státního zástupce jmenuje a odvolává nejvyšší státní zástupce.
K bodu 4 (§ 10 odst. 4)
Z obdobných důvodů jako u nejvyššího státního zástupce se také u ostatních vedoucích státních zástupců navrhuje omezit délku funkčního období, a to jednotně na dobu 7 let. Na rozdíl od nejvyššího státního zástupce, který nemůže být do funkce nejvyššího státního zástupce nikdy opět jmenován, zavádí se pro vrchní, krajské i okresní státní zástupce zásada, že takovýto vedoucí státní zástupce nemůže být jmenován na dvě po sobě jdoucí funkční období u téhož státního zastupitelství. (To znamená, že může být po skončení funkčního období jmenován vedoucím státním zástupcem u státního zastupitelství vyššího nebo nižšího stupně, anebo u jiného státního zastupitelství stejného stupně. Může být opětovně jmenován vedoucím státním zástupcem státního zastupitelství, ve kterém dosud působil, ale až v dalším funkčním období, t.j. až po 7 letech.)
Pokud jde o stávající právní úpravu odvolávání vedoucích státních zástupců (s výjimkou nevyššího státního zástupce), pro odvolání z funkce vrchního, krajského nebo okresního státního zástupce je stanovena jedna zásadní hmotněprávní podmínka - ministr spravedlnosti může takového vedoucího státního zástupce z funkce odvolat, pokud závažným způsobem poruší povinnosti vyplývající z výkonu funkce vedoucího státního zástupce, a to na návrh nadřízeného vedoucího státního zástupce. Pouze k odvolání z funkce vedoucího státního zástupce z důvodu porušení povinnosti při výkonu státní správy státního zastupitelství může ministr spravedlnosti přistoupit i bez návrhu příslušného nadřízeného vedoucího státního zástupce.
Změnou odstavce 4 se navrhuje odejmout ministru spravedlnosti toto oprávnění odvolávat z funkce vedoucí státní zástupce vrchních, krajských a okresních státních zastupitelství. Tím dochází ke sjednocení právní úpravy, a to tak, že důvody pro odvolání vrchního, krajského a okresního státního zástupce z vedoucí funkce budou shodné s důvody pro odvolání nejvyššího státního zástupce, přičemž odvolat je z vedoucí funkce bude možné ve všech případech pouze na základě rozhodnutí nezávislého kárného senátu, který rozhodne o uložení kárného opatření odvolání z vedoucí funkce.
Pro úplnost je třeba uvést, že každý vedoucí státní zástupce se této funkce může vzdát písemným oznámením tomu, kdo ho do této funkce jmenoval. Vzdání se funkce vedoucího státního zástupce anebo odvolání z této vedoucí funkce nemají za následek zánik funkce státního zástupce (blíže § 11).
Vrchní, krajský i okresní státní zástupce bude jmenován shodně na 7 roků. U vrchního a krajského státního zástupce bude požadavkem předchozí výkon praxe ve funkci státního zástupce po dobu 6 let; u okresního státního zástupce po dobu 4 let. Společnou podmínkou pro všechny vedoucí státní zástupce bude mimo odborných znalostí a zkušeností i vysoká morální integrita a po formální stránce také skutečnost, že jde o osobu v postavení státního zástupce, t.j. která byla jmenována státním zástupcem a složila do rukou ministra spravedlnosti předepsaný slib (§ 18).
Postavení vedoucího státního zástupce (např. na úrovni okresu) je oproti předsedovi okresního soudu odlišné, neboť vedoucí státní zástupce není jenom správcem, ale je i odborně profesně zdatným státním zástupcem, odpovídajícím za stav kriminality a jednotnou trestní politiku. Tomu odpovídá i jeho vysoká osobní odpovědnost za chod a fungování státního zastupitelství v daném okresním měřítku.
K bodu 5 a 6 (§ 10 odst. 5, 6)
Systémová změna, která již nedovoluje odvolat vedoucího státního zástupce z funkce jinak, nežli rozhodnutím kárného senátu v kárném řízení ukončeném rozhodnutím o uložení kárného opatření odvolání z funkce dle § 30 odst. 1 písm. c), se promítá i do úpravy § 10 odst. 5, kde se odnímá ministru spravedlnosti dosavadní právo odvolat krajského nebo okresního státního zástupce (na návrh nejvyššího státního zástupce).
K posílení nezávislosti nejvyššího státního zástupce a současně i k posílení jeho zodpovědnosti se dosavadní oprávnění ministra spravedlnosti jmenovat a odvolávat náměstky vrchních státních zástupců, krajských státních zástupců a okresních státních zástupců svěřuje nejvyššímu státnímu zástupci. V souladu s předchozí úpravou může ke jmenování náměstka dojít pouze na návrh toho vedoucího státního zástupce, o jehož náměstka se jedná. V případě odvolání náměstků jde o pracovně právní řešení při obsazování a odvolávání funkcí náměstků vedoucích státních zástupců.
K bodu 7 (§ 10 odst. 7)
Navrhuje se výslovně v zákoně stanovit, že vedoucí státní zástupce může být před uplynutím zákonné doby ze své vedoucí funkce odvolán pouze na základě výsledku kárného řízení v návaznosti na jím spáchané zaviněné závažné porušení povinností spojených s funkcí vedoucího státního zástupce (§ 28 odst. 2). Navrhovaná úprava tak poskytuje standard ochrany vedoucím státním zástupcům, který je z hlediska výkonu funkce na příslušném stupni soustavy soudů poskytován soudním funkcionářům v současně platné úpravě obsažené v § 106 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, a po stránce procesní pak v § 8 odst. 3 zákona č. 7/2002 Sb.
K bodu 8 (§ 28 odst. 2)
Navrhuje se sjednotit právní úpravu důvodů, ze kterých je možné odvolat všechny vedoucí státní zástupce, a to tak, že důvody pro odvolání vrchního, krajského a okresního státního zástupce budou shodné s důvody pro odvolání nejvyššího státního zástupce, přičemž odvolat je bude možné ve všech případech pouze na základě rozhodnutí nezávislého kárného senátu. Z důvodů systematiky se skutková podstata kárného provinění vedoucího státního zástupce se přebírá z dosavadního ustanovení § 10 odst. 4 a doslova se převádí do ustanovení § 28 odst. 2.
K bodu 9 (§ 30 odst. 1 písm. c), d)
K odstranění případných pochybností se upřesňuje, že za kárné provinění podle § 28 odst. 1 je možné uložení kárného opatření odvolání z funkce vedoucího státního zástupce v rámci státního zastupitelství (ustanovení § 30 odst. 1 písm. c) i odvolání z funkce státního zástupce.
K navržené skutkové podstatě „manažerského“ kárného deliktu podle § 28 odst. 2 se navrhuje doplnění navazující sankce, včetně druhé nejpřísnější sankce tj. odvolání z funkce vedoucího státního zástupce, jako je tomu u soudců v § 88 odst. 2 zákona o soudech a soudcích. (Konkrétní „manažerské“ selhání, jež by bylo důvodem pro odvolání z funkce vedoucího státního zástupce, však nemusí mít na jinak řádný výkon funkce státního zástupce žádný vliv.) Pro případy nejzávažnějších kárných provinění lze na základě kárného řízení uložit i nejzávažnější formu kárného opatření, a to odvolání z funkce státního zástupce podle § 30 odst. 1, písm. d) zákona o státním zastupitelství.
K bodu 10 a 11 (§ 30 odst. 2 a 4)
Navrhované zavedení nového druhu kárného provinění vedoucího státního zástupce je nutno promítnout do dalších ustanovení zákona o státním zastupitelství.
K přechodnému ustanovení (čl. II)
Navrhuje se zachovat v platnosti jmenování vedoucích státních zástupců podle stávající právní úpravy. S ohledem na potřebu zajištění řádné realizace nového procesu jmenování vedoucích státních zástupců se navrhuje navázat ukončení funkčního období vedoucích státních zástupců na délku jejich dosavadního působení ve funkci vedoucího státního zástupce (obdobně jako tak učinila novela zákona o soudech a soudcích č. 314/2008 Sb. pro soudní funkcionáře), přičemž je zapotřebí zohlednit i potřebu rovnoměrného ukončení funkce jednotlivých vedoucích státních zástupců tak, aby nedošlo k jejich hromadné výměně, zejména pak za funkčního období jedné vlády. Navrhuje se tak, aby v případě vedoucích státních zástupců, kteří ke dni účinnosti tohoto zákona vykonávají svou funkci již déle než 10 let, trvalo funkční období podle tohoto zákona 4 roky od jeho účinnosti. Vedoucím státním zástupcům, vykonávajícím ke dni účinnosti tohoto zákona svou funkci méně než 10 let, začne účinností tohoto zákona běžet funkční období dle tohoto zákona.
K části druhé – změna zákona o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů
K čl. III
Navrhované zavedení nového druhu kárného provinění vedoucího státního zástupce je nutno promítnout do jednotlivých ustanovení zákona o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů. Především musí být ustanovení zákona č. 7/2002 Sb. výslovně vztažena i na projednávání těchto kárných provinění, a to provedením úpravy v jeho § 1 a § 2 písm. a). V případě, že by tak nebylo učiněno u kárných řízení o kárných proviněních vedoucích státních zástupců, mohl by se do úvahy dostat i právní výklad, že pokud takovou změnu do zákona zákonodárce nezapracoval, rozhodl se řízení o kárném provinění vedoucích státních zástupců tomuto zákonu nepodřídit. Byť by se taková argumentace mohla zdát absurdní, z důvodu právní jistoty se navrhuje, aby tato ustanovení byla příslušným způsobem doplněna i pro kárná řízení o kárném provinění vedoucích státních zástupců. V návaznosti je třeba příslušně upravit (obdobně, jako u funkcionářů soudů) i ustanovení § 12 odst. 3, § 14, § 15, § 22, § 23 a § 24.
Rozšiřuje se oprávnění veřejného ochránce práv podat návrh na zahájení kárného řízení vůči kterémukoliv vedoucímu státnímu zástupci pro kárné provinění v oblasti správy státního zastupitelství. Podle § 1 odst. 7 zákona o Veřejném ochránci práv se působnost ochránce nevztahuje na Parlament, prezidenta republiky a vládu, na Nejvyšší kontrolní úřad, na zpravodajské služby České republiky, na orgány činné v trestním řízení, státní zastupitelství a na soudy, s výjimkou orgánů správy státního zastupitelství a státní správy soudů. Veřejný ochránce práv je podle platné úpravy oprávněn podat návrh na zahájení kárného řízení proti kterémukoliv předsedovi nebo místopředsedovi soudu.
K účinnosti
Datum nabytí účinnosti tohoto zákona je stanoveno s ohledem na předpokládanou délku legislativního procesu a dostatečnou legisvakanční lhůtu.
V Praze dne 22. února 2018
Dominik Feri v. r.
Miroslav Kalousek v. r.
Helena Langšádlová v. r.
Markéta Pekarová Adamová v. r.
Karel Schwarzenberg v. r.
František Vácha v. r.
Vlastimil Válek v. r.