Obecná část:

1. Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Cílem předloženého návrhu zákona měnícího zákony o územních samosprávných celcích je výslovná úprava tzv. distanční účasti členů zastupitelstva obce, kraje či hlavního města Prahy na jednání zastupitelstva a členů rady obce, kraje či hlavního města Prahy na schůzi rady a možnost distanční účasti veřejnosti (dalších osob) na jednáních uvedených orgánů.

Zákony o územních samosprávných celcích (zákon o obcích, zákon o krajích ani zákon o hlavním městě Praze) dosud neobsahují výslovnou právní úpravu umožňující distanční účast členů zastupitelstva či rady na jednáních těchto orgánů. Takovou účast však ani výslovně nevylučují. Stávající výkladová praxe týkající se této otázky je proto taková, že člen zastupitelstva či rady se může jednání účastnit i tzv. na dálku s využitím takových technických prostředků, které umožňují jeho distanční přítomnost v reálném čase (typicky využití videokonference), včetně uplatňování jeho práv souvisejících s výkonem funkce, zejména oprávnění hlasovat a vyjadřovat se k projednávaným záležitostem¹. Přípustnost distanční účasti je odvozována z toho, že zákon o obcích stanoví, že jednání zastupitelstva je usnášeníschopné, je-li přítomna nadpoloviční většina členů zastupitelstva (srov. § 92 odst. 3 zákona o obcích a obdobně § 41 odst. 1 zákona o krajích a § 60 odst. 6 ve spojení s § 62 zákona o hlavním městě Praze). Identické pravidlo pak platí i pro schůze rady (§ 101 odst. 2 zákona o obcích, § 58 odst. 2 zákona o krajích, § 70 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze). Tyto normy tedy sice vyžadují přítomnost v době zasedání, nestanoví však požadavek, aby tato přítomnost byla osobní (fyzická) v jednacím prostoru. I za stávajícího stavu je tedy možné, aby byl člen zastupitelstva (nebo rady) přítomen na jednání distančně. Musí však být přítomný v reálném čase, tedy v době, kdy zasedání probíhá. Není proto možné např. hlasování tzv. per rollam, tedy předem, mimo zasedání, písemně (ústně apod.). Takto hlasující (hlasující „předem“) by totiž nesplnil podmínku přítomnosti při jednání.

V souvislosti s aktuální situací, zejména s ohledem na krizová a mimořádná opatření, která z důvodu ochrany před nemocí covid-19 upravovala mj. přítomnost osob na hromadných akcích, se distanční způsob účasti zastupitelů na jednáních zastupitelstva začal využívat v daleko širší míře. S tím vyvstala potřeba – zejména z důvodu právní jistoty – tuto účast jednoznačně a výslovně upravit v příslušných právních předpisech.

Regulovaná problematika se žádným způsobem nedotýká rovnosti mužů a žen a není diskriminační, když ke všem členům zastupitelstva přistupuje jednotně.

2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Cílem navrhovaných změn je poskytnutí jednoznačného právního rámce pro možnost distanční účasti členů zastupitelstva a rady, případně dalších osob, na jednání těchto orgánů obecní a krajské samosprávy. Dále uvedené odůvodnění právní úpravy je sice zpracováno primárně ve vztahu k problematice obecní samosprávy, tedy k zákonu č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, učiněné závěry však platí i pro změny paralelně navrhované i v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a v zákoně č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.

Návrh předpokládá regulaci pouze ve vztahu k jednání zastupitelstva a ke schůzím rady. Distanční účast není výslovně upravována pro jednání výborů zastupitelstva a komisí rady. Jejich činnost spočívající především v kontrole a v iniciování vůči zastupitelstvu a radě takovou výslovnou úpravu nevyžaduje, neboť tyto orgány nevykonávají žádné rozhodovací pravomoci v samostatné působnosti. Zda budou svá jednání vést též s distanční účastí svých členů, je tedy ponecháno na rozhodnutí těchto orgánů, případně zastupitelstva či rady, pokud těmto orgánům stanoví procedurální pravidla jejich činnosti.

Návrh vychází z obdobné formulace užité např. v občanském soudním řádu (§ 39), tedy vychází z toho, že přítomnost člena zastupitelstva (rady) lze zajistit s využitím technického zařízení pro přenos obrazu a zvuku. Mělo by se jednat o takové zařízení (zpravidla prostřednictvím internetu), které de facto zajistí přítomnost člena zastupitelstva blížící se jeho fyzické přítomnosti, včetně uplatňování jeho práv, zejména práva hlasovat, práva vyjadřovat se k projednávaným věcem a podávat návrhy na projednání (srov. zvolená formulace pokud umožňuje uplatňovat zákonná práva spojená s účastí na jednání). Přenos obrazu a zvuku tedy musí být tzv. obousměrný, musí umožňovat sledování jak zastupitele přítomného on-line, tak sledování průběhu zasedání v jednací místnosti.

Návrh možnost využití distanční účasti podmiňuje tím, že ji připouští jednací řád příslušného orgánu. Jinak řečeno musí být předem (před příslušným zasedáním či schůzí) stanoveno, že je distanční účast přípustná a za jakých podmínek. Obec i jednotliví členové orgánů se tak mohou na distanční účast předem připravit.

Distanční účast není stanovena pouze pro určité specifické situace (např. krizový stav apod.). S touto možností se počítá obecně, a to v závislosti na uvážení každé obce, zejména na technických možnostech dané obce i členů zastupitelstva či rady. Z tohoto důvodu též návrh výslovně stanoví, že distanční účast není povinná, resp. obec nemůže zastupitelům stanovit distanční účast jako jedinou možnou, obligatorní. Nedisponuje-li zastupitel potřebným technickým vybavením nebo z jiného důvodu nebude chtít distanční účast využít, bude i nadále oprávněn účastnit se zasedání osobně. To by mělo poskytnout zastupitelům adekvátní ochranu proti jejich nucení k distanční účasti (což by v případě některých mohlo vést až k vyloučení jejich účasti z důvodu např. technické nezpůsobilosti apod.). Při přípravě návrhu byla zvažována též možnost povinné distanční účasti, doplněná o povinnost obce zabezpečit tuto distanční účast (např. poskytnutím technických prostředků apod.). Tato varianta však byla vyhodnocena jako potencionálně nadbytečně zatěžující veřejné rozpočty. Zároveň však platí, že distanční účast není pro zastupitele ex lege nároková. Zavedení možnosti distanční účasti je tedy plně na zvážení obce, pokud tak stanoví v jednacím řádu.

Úprava distanční účasti na jednání zastupitelstva, resp. to, že zastupitel není povinen k distanční účasti, pak vylučuje možnost, aby jednání bylo konáno výlučně distančně. Vždy bude třeba, aby bylo jednání svoláno do určitého místa, z něhož bude „vedeno“. Zastupitelé i veřejnost se pak budou moci rozhodnout (za podmínek stanovených jednacím řádem), zda využijí distanční účasti, nebo zda se dostaví osobně na jednání.

Distanční hlasování tak, jak je upraveno v zákoně, tedy požadavkem na přenos obrazu a zvuku, nevylučuje tajné hlasování. I nadále bude možné, aby se zastupitelé či radní usnesli na tom, že o určité otázce bude hlasováno tajně (zákony o územních samosprávných celcích vycházejí z toho, že hlasování, stejně jako průběh celého zasedání zastupitelstva, je veřejné, nevylučují však, že zastupitelstvo se usnese na tom, že o určité otázce bude hlasováno tajně). Podmínkou však je, že bude zajištěn takový způsob hlasování, který i v případě distančně přítomných členů bude tajnost zaručovat.

Pokud jde o technické prostředky, které umožňují vedení jednání (typicky různé videokonferenční programy), je ponecháno plně na rozhodnutí obce (kraje), který z dostupných programů zvolí. Namátkou lze uvést např. Zoom free, Hangouts Meet Enterprise, Webex apod. ².

Žádné z navržených opatření nemá dopady v oblasti diskriminace či rovnosti mužů a žen.

3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované úpravy v jejím celku

Nezbytnost popsaných změn tkví především v poskytnutí právní jistoty spočívající ve výslovné úpravě jednoznačných podmínek pro distanční účast členů zastupitelstev a rad územních samosprávných celků, resp. dalších osob, na jednání těchto orgánů (srov. výše).

4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Navrhovaná právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Ústava České republiky podrobnosti o způsobu jednání zastupitelstev obcí a krajů nestanoví (srov. zejména čl. 104), nevylučuje tedy ani možnost distančního jednání těchto orgánů. Tato možnost není v rozporu ani s podstatou mandátu člena zastupitelstva obce nebo kraje, neboť navržená právní úprava počítá s distanční účastí jen jako s doplňkovou formou průběhu jednání. Každý zastupitel bude mít i nadále právo přímé osobní účasti v místě, kde probíhá zasedání zastupitelstva.

5. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie

Distanční účast na jednání v orgánech obcí a krajů není předmětem regulace normami Evropské unie a ani nemá reflexi v judikatuře soudních orgánů Evropské unie.

6. Zhodnocení souladu navrhované úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Návrh se nijak nedotýká mezinárodních závazků České republiky, zejména nijak nezasahuje do povinností stanovených České republice v Evropské chartě místní samosprávy (publikované ve Sbírce zákonů pod č. 181/1999 Sb.), která nestanoví podrobnosti o jednání obecních orgánů (srov. pouze obecná formulace čl. 7 odst. 1: Podmínky, za kterých místní volení zástupci pracují, musí umožňovat svobodný výkon jejich funkcí.).

7. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí

Aktuálně nejsou očekávány náklady státního rozpočtu.

V případě rozpočtů územních samosprávných celků lze určité zvýšené náklady předpokládat (zejména v zajištění technického a softwarového vybavení). Nicméně změna nezavádí novou povinnost, ale dává obcím a krajům, resp. členům jejich orgánů, toliko možnost distanční účasti. Ta z povahy věci bude vyžadovat určité technické vybavení na straně obce (z návrhu neplyne povinnost poskytnout takové vybavení i členům zastupitelstva či rady obce; srov. zvláštní část důvodové zprávy k § 92a), nicméně každá obec či kraj budou moci zvážit, zda s ohledem na případné náklady a na vlastní prostředky tuto možnost využijí či nikoli.

Předkládaná právní úprava nemá žádné dopady na podnikatelské prostředí, sociální dopady, dopady na rodiny, na specifické skupiny obyvatel, osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národností menšiny, ani dopady na životní prostředí.

8. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Návrh nemá dopady do oblasti ochrany soukromí a osobních údajů.

9. Zhodnocení korupčních rizik

Bylo provedeno zhodnocení korupčních rizik v souladu s čl. 4 odst. 1 písm. h) Legislativních pravidel vlády, a to podle Metodiky CIA (Corruption Impact Assessment, Metodika hodnocení korupčních rizik), kterou uveřejnil Vládní výbor pro koordinaci boje s korupcí. S ohledem na obsah návrhu je zjevné, že žádná korupční rizika v předložené podobě nejsou, když návrh toliko stanoví technickou alternativu k osobní účasti člena zastupitelstva nebo rady, případně dalších osob, na jednání těchto orgánů. Svou podstatou se tedy jedná jen o technickou změnu, nikoli např. o rozšiřování rozhodovacích procesů apod.

10. Zhodnocení dopadů na bezpečnost a obranu státu

Navrhovaná právní úprava nemá žádný dopad na bezpečnost nebo obranu státu.

11. Výjimka z povinnosti provést hodnocení dopadů regulace (RIA)

Předsedkyně Legislativní rady vlády svým dopisem č. j. 33629/2020-UVCR povolila zkrácení lhůty pro sdělení připomínek na 5 pracovních dnů a současně udělila výjimku z povinnosti provedení hodnocení dopadů regulace (RIA).