Důvodová zpráva k N.z. o náhradním výživném

Minulá vládní koalice se v koaliční smlouvě (v bodě 5.4 “Podpora rodin s dětmi”) zavázala, že připraví zákon o zálohovaném (náhradním) výživném, který by měl ulevit rodičům samoživitelům v případě, kdy druhý rodič neplatí řádně stanovené výživné. Ministerstvem práce a sociálních věcí byl však pouze zveřejněn věcný záměr zmíněného zákona, vlastní zákon v paragrafovaném znění však dosud předložen nebyl. Poměrně vážný problém tak stále přetrvává.

Situace neúplných rodin se v posledních třech letech podle dostupných statistických dat mírně zlepšila. Jedním z důvodů jsou pozitivní změny v sociální sféře – od roku 2012 stoupla sleva na dani na vyživované dítě a současně byly zvýšeny částky životního minima, v důsledku čehož vzrostl počet domácností, které mají nárok na některou ze sociálních dávek. Roste také počet částečných pracovních úvazků a úvazků na dobu určitou, což opět může pomáhat domácnostem samoživitelů, stejně jako jejich vyšší zapojení na trhu práce prostřednictvím vlastního podnikání. I přes tyto relativně příznivé údaje patří neúplné rodiny, tedy ty, v nichž je pouze jeden dospělý člen starající se o děti, které jsou na něm závislé - v našich podmínkách se jedná převážně o domácnosti žen - samoživitelek -, k rizikovým skupinám nejvíce ohroženým chudobou a sociálním vyloučením. Na tuto skutečnost poukazuje, mimo jiné, analýza Českého statistického úřadu, vydaná počátkem roku 2015, jež se zaměřuje na život, ekonomickou situaci a finanční zázemí samoživitelek. Podle zde využitých evropských dat mapujících peněžní příjmy a vydání domácností za rok 2012 v jednotlivých zemích osmadvacítky je v České republice ohrožena příjmovou chudobou či sociálním vyloučením přibližně třetina domácností samoživitelek.⁠‌‌​​​​​​​​​‌‌​‌​⁠

Úplnost rodiny tak podle zjištění ČSÚ ovlivňuje materiální a sociální podmínky dětí výrazněji než například počet dětí v rodině. Míra ohrožení osob příjmovou chudobou dosahuje v úplných rodinách se třemi a více dětmi hodnoty dvakrát vyšší, než je tomu u celkové populace, a osoby v neúplných rodinách se dvěma a více dětmi jsou ohroženy dokonce až čtyřikrát častěji než celková populace. Podobně je tomu také s ukazatelem sociálního vyloučení.

Z těchto údajů je zřejmé, že v českém právním řádu institut náhradního výživného chybí. Mimo jiné, i z důvodu všeobecně nízké úrovně vymahatelnosti práva v České republice.

V této souvislosti je nutné zdůraznit, že v případě nezaopatřených dětí představuje neplnění vyživovací povinnosti a její nedobytnost vážný problém spočívající v ohrožení zabezpečení jejich základních životních potřeb, ale i správného vývoje, a to jak pro finanční nedostupnost vzdělávacích, sportovních a kulturních aktivit, tak nezřídka pro maximální pracovní vytíženost pečujícího rodiče. (Podle zjištění ČSÚ nemůže například každá 14. rodina zajistit dětem týdenní prázdniny mimo domov nebo jim hradit pravidelné volnočasové aktivity; téměř každá 17. domácnost pak nemůže svým dětem zabezpečit vhodné podmínky k učení, případně zaplatit školní akce – plavecké a lyžařské kurzy, pobyt na školách v přírodě, výlety apod. Roste také počet rodin, které nemohou zaplatit dětem ani školní obědy!)

Příjmy ze zaměstnání jsou zejména v případě žen-samoživitelek velmi nízké – podle posledních dat z roku 2012 připadalo v čistém na osobu v jejich domácnostech v průměru 5 215 Kč měsíčně. V domácnostech s dětmi, kde jsou oba rodiče, to bylo o dva tisíce více (přesněji 7 289 Kč). Dlužné výživné tedy chybí nejen k uhrazování již zmiňovaných základních potřeb dítěte, ale i dalších aktivit prospěšných k jeho všestrannému fyzickému, sociálnímu a psychickému rozvoji. Nehledě na skutečnost, že nezletilé dítě má právo na srovnatelnou životní úroveň jako jeho rodiče. Má tedy současně nárok na odpovídající výživné.

Neplacení výživného ze strany povinného rodiče je podle policejních statistik (za rok 2015) druhým nejčastějším trestným činem v České republice. Podle těchto údajů nerespektuje vyživovací povinnost zhruba 40 % rodičů! Podle Asociace neúplných rodin dosahuje výše celorepublikového dluhu na výživném téměř 16 miliard korun. V průměru se jedná o 80 tisíc korun na dítě. Průměrná délka vymáhání dluhu exekutorem je pak dva roky. Častým problémem je také placení výživného v neúplné výši, mnohdy se jedná o minimální částky – např. 100 Kč měsíčně, kdy povinný argumentuje snahou platit. Obtížně se vymáhá výživné také z rodičů žijících dlouhodobě v zahraničí, exekucí v případě zanedbání povinné výživy může být zatížen pouze majetek v České republice.

Podle výsledků posledního “Sčítání lidu, domů a bytů” (dále jen SLDB), které se uskutečnilo před pěti lety, tedy v roce 2011, bylo v České republice 4 375 122 hospodařících domácností, z nichž téměř polovinu (49 %) tvořily domácnosti úplných rodin. Následovaly domácnosti jednotlivců (32,5 %) a domácnosti neúplných rodin, kterých bylo 13,5 %. Zbývající část připadla na domácnosti tvořené dvěma a více rodinami hospodařícími v domácnosti a vícečlenné nerodinné domácnosti. Poslední aktualizované údaje ČSÚ mapují skutečnost za rok 2014, kdy tvořily neúplné rodiny s dětmi 10,9 % všech rodinných domácností.

Zdroj: ČSÚ TK Jaké je složení domácností (7. 3. 2013)

Většinu neúplných rodin, tedy rodin, v nichž žije jeden rodič s alespoň jedním dítětem, tvoří matky s dětmi (81 %; podle zjištění z roku 2013 to bylo dokonce celých 90 % z celkového počtu těchto domácností, jichž bylo více než 165 tisíc). V neúplných rodinách pak žilo 400 tisíc závislých dětí, tedy zhruba 22 % všech závislých dětí.

Zdroj: ČSÚ

Zdroj: ČSÚ

Intenzita rozvodovosti rostla v České republice podle údajů ČSÚ již v období před rokem 1989, a to v důsledku liberalizace rozvodové legislativy a větší toleranci společnosti k rozvodům. Vzrůstající trend pokračoval i v 90. letech minulého století a v následujících letech století současného. V období let 2005 až 2010 rozvodovost v ČR stagnovala na úrovni 47–50 %. Historické maximum, 50 % manželství končících rozvodem, bylo zaznamenáno právě v roce 2010. V roce 2012 pak došlo k určitému poklesu – tedy na 44 %.Avšak o rok později zaznamenali demografové ČSÚ opět nárůst počtu rozvedených manželství - v průběhu roku 2013 jich soudy ČR rozvedly 27 895, přičemž se dotkly 24 335 nezletilých dětí, což je o 1 362 dětí více než v předcházejícím roce. Podíl rozvodů s nezletilými dětmi na celkovém počtu rozvodů se ale snižuje, v letech 2003 - 2013 poklesl z 63,1 % na 57,1 %. Podíl na tomto sestupném trendu má jednak nízká plodnost párů, která se projevuje zejména v posledních letech, tak stále vyšší zastoupení rozvodů déletrvajících manželských svazků, v nichž již potomci manželů dosáhli dospělého věku (aktuálně se jedná o 3 z 10 rozvodů).

Počty rozvodů v dělení podle pohlaví osoby podávající návrh na rozvod a podle počtu nezletilých dětí v posledních pěti letech uvádí následující přehled:

Zdroj.: ČSÚ

V České republice roste současně počet dětí narozených mimo manželství - v roce 2014 byla vdaná pouze o něco více než polovina rodiček (konkrétně 53,3 %). Přitom ještě v roce 2001 to bylo 76,5 %. V revolučním roce 1989 bylo vdaných dokonce 92,1 % rodiček. Růst podílu dětí narozených mimo manželství je podle ČŠÚ jedním z nejvýznamnějších trendů demografického vývoje České republiky posledních tří desetiletí. Přestože se v roce 2014 živě narodilo o 18,5 tisíc dětí méně než v roce 1989, dětí narozených nevdaným ženám bylo pětkrát více (51,3 tisíc proti 10,1 tisícům).

V České republice upravoval problematiku výživného do roku 2014 zákon o rodině (Zákon č. 94/1963 Sb., o rodině), který byl zrušen nabytím účinnosti nového občanského zákoníku (Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Konkrétní úprava vyživovací povinnosti se ale touto změnou právního předpisu nijak výrazně nezměnila. V novém občanském zákoníku jsou vyživovací povinnosti věnovány § 910-923.

V roce 2008 připravilo ministerstvo spravedlnosti dokument “Doporučená výchozí rozmezí pro stanovení výše výživného za účelem sjednocení rozhodovací praxe soudův otázkách výživného na nezaopatřené děti” s cílem sjednotit rozhodování soudů při určování výše výživného. Jedná se však pouze o nezávazné doporučení. Výše výživného je tak v České republice závislá předně na individuálním posouzení situace ze strany soudce opatrovnického soudu. Ten může schválit dohodu rodičů o plnění vyživovací povinnosti nebo vydá vlastní rozhodnutí a stanoví výši výživného na základě potřeb dítěte a příjmu rodičů. V § 913 jsou uvedeny aspekty, které mají vliv na výši výživného: “(1) Pro určení rozsahu výživného jsou rozhodné odůvodněné potřeby oprávněného a jeho majetkové poměry, jakož i schopnosti, možnosti a majetkové poměry povinného. (2) Při hodnocení schopností, možností a majetkových poměrů povinného je třeba také zkoumat, zda se povinný nevzdal bez důležitého důvodu výhodnějšího zaměstnání či výdělečné činnosti nebo majetkového prospěchu, popřípadě zda nepodstupuje nepřiměřená majetková rizika. Dále je třeba přihlédnout k tomu, že povinný o oprávněného osobně pečuje, a k míře, v jaké tak činí; přihlédne se popřípadě i k péči o rodinnou domácnost.” Soudce, který výši výživného stanoví, má právo požadovat listiny dokládající příjem povinných i oprávněných osob. Výše výživného soud vždy stanoví v určité výši měsíčních plateb, tato výše se může měnit jen na návrh jedné či druhé strany a výživné může být jak zvýšeno, tak sníženo. V České republice tak v tuto chvíli neprobíhá automatická valorizace výživného podle věku dítěte.

Princip náhradního (zálohového) výživného vypláceného z veřejných zdrojův případech, kdy povinná osoba neplatí zcela nebo platí pouze částečně a oprávněný nemá dostatečný příjem, v České republice nefunguje, a to i přesto, že návrh o náhradním výživném byl Parlamentem ČR v minulosti opakovaně projednáván. V roce 2001 návrh zákona společně předložily poslankyně Jana Volfová (ČSSD) s Květoslavou Čelišovou (KSČM), které jej však v průběhu sněmovního projednávání vzaly zpět.

O několik let později – konkrétně v roce 2006 – byl projednáván návrh poslankyně Anny Čurdové (ČSSD). Tento návrh však vetoval prezident Václav Klaus. V roce 2007 předložila poslankyně Anna Čurdová nový návrh – ten však byl zamítnut Poslaneckou sněmovnou PČR v závěrečném čtení.

Některé země Evropské unie mají institut náhradního (zálohovaného) výživného právně zakotvený.

Například v belgickém právu je tato problematika upravena především v zákoně z května roku 2014, který se týká „Služby vymáhání pohledávek z výživného“, jehož účelem je zajistit efektivní vymáhání těchto pohledávek. Proti tomu ve Francii není zálohové výživné definováno, existuje zde ale tzv. příspěvek na podporu rodiny, který může za přesně daných podmínek fungovat jako záloha na pohledávky na výživném. V Německu možnost využít zálohovaných plateb na výživné od státu, potažmo od orgánu péče o mládež, existuje. Otázky zálohovaného výživného upravuje zákon o zabezpečení výživného pro děti svobodných matek a otců pomocí zálohovaného výživného. Také v Norsku byla varianta zálohovaného výživného zavedena. Je vypláceno v případě, že rodič neplatí vůbec či ne úplně. V Rakousku se zálohované výživné řídí zákonem o poskytování záloh na výživné pro děti. Institut náhradního výživného byl zaveden i na Slovensku. Problematiku výživného zde upravuje zákon o rodině z roku 2005, náhradní výživné pak zákon z roku 2008 – zákon o náhradním výživném. Možnost získat zálohované výživné na nezaopatřené dítě je upravena i ve Švýcarsku, a to konkrétně v občanském zákoníku.

V souhrnu lze tedy uvést, že právním předpisem, v němž je nejčastěji problematika výživného upravena, je občanský zákoník (Belgie, Česká republika, Francie, Německo, Rakousko a Švýcarsko). Celkem pět států z osmi srovnávaných má současně speciální zákon, který upravuje přímo poskytování zálohovaného výživného (Belgie, Německo, Norsko, Rakousko a Slovensko). Z pohledu určování výše výživného je ve všech uvedených státech rozhodováno na základě individuálního posouzení, někde však existují doporučující tabulky (Francie, Německo, Rakousko, Švýcarsko).

Předkládané znění návrhu zákona vychází z předlohy, která již byla Poslaneckou sněmovnou schválena ve IV. volebním období (sněmovní tisk č. 964). Po uplatnění veta prezidentem republiky dne 8. června 2006, tj. v době po volbách nového složení Poslanecké sněmovny PČR však již o zákonu nemohlo být znovu hlasováno, a proto nebyl přijat.

V předloženém znění se navrhuje poskytovat náhradní výživné jen v těch případech, kdy neplnění vyživovací povinnosti ohrožuje životní úroveň dítěte a rodiny, a proto se stanoví 2,9násobek životního minima rodiny jako hranice příjmu, nad níž se náhradní výživné již nebude poskytovat.

Náhradní výživné se vyplácí v plné výši výživného stanoveného soudem u všech oprávněných osob podle stanovených věkových kategorií, nejvýše však v částce 1,2násobku částky životního minima oprávněné osoby stanovené zákonem č. 110/2006 Sb., o životníma existenčním minimu.

Zároveň se v návrhu vymezuje, kdy nejdříve vzniká nárok na náhradní výživné. Podmínkou pro jeho vyplácení je stav, kdy ani po rozhodnutí soudu povinný rodič nezačne dlužné výživné uhrazovat, a to nejméně po dobu dvou po sobě jdoucích měsíců.

Nová právní úprava bude mít dopad na státní rozpočet. Rozpočtů krajů, města obcí se úprava nedotkne, vzhledem k tomu, že náhradní výživné bude vypláceno ze státního rozpočtu prostřednictvím Úřadu práce ČR.

Odhad nákladů vychází z dostupných údajů, z nichž vyplývá, že v roce 2013 bylo vydáno 45 722 rozhodnutí o stanovení vyživovací povinnosti. V této souvislosti je možné odhadnout, že zhruba 50 % z tohoto počtu nebude dobrovolně hrazeno. Z veřejných zdrojů ministerstva spravedlnosti vyplývá, že v 90 % případů se jedná o matky-samoživitelky, které vymáhají dlužné výživné.

Náklady na výplatu náhradního výživného nepřesáhnou v prvním roce účinnosti zákona o náhradním výživném 1 miliardu korun. V letech následujících lze předpokládat, že se částka vyplaceného náhradního výživného sníží, a to vzhledem k očekávané finanční návratnosti prostředků spojené s úspěšností státu při vymáhání výživného od dlužníka.

S přijetím zákona dojde současně k nárůstu administrativního zatížení jednotlivých pracovišť Úřadu práce ČR. Náklady na navýšení počtu pracovníků jsou již zahrnuty v uvedené částce. Stejně tak náklady spojené se zabezpečením informačního systému pro náhradní výživné.

Návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky, zejména s článkem 32 odst. 1, 5 a 6 Listiny základních práv a svobod, podle kterého jsou rodičovství a rodina pod ochranou zákona. Rodičům, kteří pečují o děti, je zaručeno právo na pomoc státu, přičemž podrobnosti stanoví zákon.

Návrh zákona přispívá k naplnění zásad stanovených v čl. 26, 29, 30 a 32 Listiny základních práv a svobod.

Zvláštní ochranu dětí a mladistvých zabezpečují zejména Úmluva o právech dítěte (zejm. čl. 3 a 27), Evropská sociální charta (čl. 17), Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech (čl. 10) a Doporučení rady Evropy č. R(82)2 o zálohových platbách výživného na dítě státem, které bylo přijato Výborem ministrů RE 4. února 1982. Navrhovaný zákon je v souladu s těmito mezinárodními dokumenty, které naplňuje. Navrhovaná úprava není v rozporu s právem EU, které v této oblasti poskytuje volnost vnitrostátnímu zákonodárci; je proto slučitelná s právem EU.

Navrhovaná úprava nebude mít vliv na podnikatelské prostředí České republiky.

Navrhovaná právní úprava nemá negativní dopad na činnost územních samosprávných celků.

Navrhovaná právní úprava má pozitivní dopady na děti, jejichž rodičům se nedaří vymoci soudem stanovené výživné. Zlepší se tak nejen tíživá ekonomická situace rodiny, ale také celkové klima dotčené rodiny.