N.z. o náhradním výživném

Zhodnocení současného stavu v oblasti vyživovací povinnosti k nezaopatřeným dětem

Minulá vládní koalice se v koaliční smlouvě (v bodě 5.4 “Podpora rodin s dětmi”) zavázala, ţe připraví zákon o zálohovaném (náhradním) výţivném, který by měl ulevit rodičům samoţivitelům v případě, kdy druhý rodič neplatí řádně stanovené výţivné. Ministerstvem práce a sociálních věcí byl však pouze zveřejněn věcný záměr zmíněného zákona, vlastní zákon v paragrafovaném znění však dosud předloţen nebyl. Poměrně váţný problém tak stále přetrvává. Situace neúplných rodin se v posledních třech letech podle dostupných statistických dat mírně zlepšila. Jedním z důvodů jsou pozitivní změny v sociální sféře – od roku 2012 stoupla sleva na dani na vyţivované dítě a současně byly zvýšeny částky ţivotního minima, v důsledku čehoţ vzrostl počet domácností, které mají nárok na některou ze sociálních dávek. Roste také počet částečných pracovních úvazků a úvazků na dobu určitou, coţ opět můţe pomáhat domácnostem samoţivitelů, stejně jako jejich vyšší zapojení na trhu práce

prostřednictvím vlastního podnikání. I přes tyto relativně příznivé údaje patří neúplné rodiny, tedy ty, v nichž je pouze jeden dospělý člen starající se o děti, které jsou na něm závislé - v našich podmínkách se jedná převáţně o domácnosti ţen - samoţivitelek -, k rizikovým skupinám nejvíce ohroženým chudobou a sociálním vyloučením. Na tuto skutečnost poukazuje, mimo jiné, analýza Českého statistického úřadu, vydaná počátkem roku 2015, jež se zaměřuje na život, ekonomickou situaci a finanční zázemí samoživitelek. Podle zde vyuţitých evropských dat mapujících peněţní příjmy a vydání domácností za rok 2012 v jednotlivých zemích osmadvacítky je v České republice ohrožena příjmovou chudobou či sociálním vyloučením přibližně třetina domácností samoživitelek. Úplnost rodiny tak podle zjištění ČSÚ ovlivňuje materiální a sociální podmínky dětí výrazněji než například počet dětí v rodině. Míra ohroţení osob příjmovou chudobou

dosahuje v úplných rodinách se třemi a více dětmi hodnoty dvakrát vyšší, neţ je tomu

u celkové populace, a osoby v neúplných rodinách se dvěma a více dětmi jsou ohroženy dokonce až čtyřikrát častěji než celková populace. Podobně je tomu také s ukazatelem

sociálního vyloučení.

Z těchto údajů je zřejmé, že v českém právním řádu institut náhradního výživného chybí. Mimo jiné, i z důvodu všeobecně nízké úrovně vymahatelnosti práva v České republice.

V této souvislosti je nutné zdůraznit, ţe v případě nezaopatřených dětí představuje neplnění vyţivovací povinnosti a její nedobytnost váţný problém spočívající v ohroţení zabezpečení jejich základních ţivotních potřeb, ale i správného vývoje, a to jak pro finanční nedostupnost vzdělávacích, sportovních a kulturních aktivit, tak nezřídka pro maximální pracovní vytíţenost pečujícího rodiče. (Podle zjištění ČSÚ nemůţe například kaţdá 14. rodina zajistit dětem týdenní prázdniny mimo domov nebo jim hradit pravidelné volnočasové aktivity; téměř kaţdá 17. domácnost pak nemůţe svým dětem zabezpečit vhodné podmínky k učení, případně zaplatit školní akce – plavecké a lyţařské kurzy, pobyt na školách v přírodě, výlety apod. Roste také počet rodin, které nemohou zaplatit dětem ani školní obědy!)

Příjmy ze zaměstnání jsou zejména v případě žen-samoživitelek velmi nízké – podle posledních dat z roku 2012 připadalo v čistém na osobu v jejich domácnostech v průměru 5 215 Kč měsíčně. V domácnostech s dětmi, kde jsou oba rodiče, to bylo o dva

tisíce více (přesněji 7 289 Kč). Dluţné výţivné tedy chybí nejen k uhrazování jiţ zmiňovaných základních potřeb dítěte, ale i dalších aktivit prospěšných k jeho všestrannému fyzickému, sociálnímu a psychickému rozvoji. Nehledě na skutečnost, ţe nezletilé dítě má právo na srovnatelnou ţivotní úroveň jako jeho rodiče. Má tedy současně nárok na odpovídající výţivné. Neplacení výţivného ze strany povinného rodiče je podle policejních statistik (za rok

2015) druhým nejčastějším trestným činem v České republice. Podle těchto údajů nerespektuje vyživovací povinnost zhruba 40 % rodičů! Podle Asociace neúplných rodin dosahuje výše celorepublikového dluhu na výživném téměř 16 miliard korun. V průměru

se jedná o 80 tisíc korun na dítě. Průměrná délka vymáhání dluhu exekutorem je pak dva roky. Častým problémem je také placení výţivného v neúplné výši, mnohdy se jedná o minimální částky – např. 100 Kč měsíčně, kdy povinný argumentuje snahou platit. Obtíţně se vymáhá výţivné také z rodičů ţijících dlouhodobě v zahraničí, exekucí v případě zanedbání povinné výţivy můţe být zatíţen pouze majetek v České republice.

Demografické údaje Struktura českých domácností

Podle výsledků posledního “Sčítání lidu, domů a bytů” (dále jen SLDB), které se

uskutečnilo před pěti lety, tedy v roce 2011, bylo v České republice 4 375 122 hospodařících domácností, z nichž téměř polovinu (49 %) tvořily domácnosti úplných rodin. Následovaly domácnosti jednotlivců (32,5 %) a domácnosti neúplných rodin, kterých bylo 13,5 %. Zbývající část připadla na domácnosti tvořené dvěma a více rodinami hospodařícími v domácnosti a vícečlenné nerodinné domácnosti. Poslední aktualizované údaje ČSÚ mapují skutečnost za rok 2014, kdy tvořily neúplné rodiny s dětmi 10,9 % všech rodinných domácností.

Složení hospodařících domácností při SLDB 2011

Hospodařící domácnosti celkem 4 375 122

v tom: 1 úplná rodina 2 097 031

- manţelské páry (vč. Registrovaných1 858 629 partnerství)

- faktická manţelství (vč. faktických238 402 partnerství)

1 neúplná rodina 570 836

- v čele muž 107 084

- v čele žena 463 752

2 a více rodin v hospodařící domácností 69 694 domácnost jednotlivce 1 422 147 domácnost nerodinná vícečlenná 15 414 Zdroj: ČSÚ TK Jaké je sloţení domácností (7. 3. 2013)

Většinu neúplných rodin, tedy rodin, v nichţ ţije jeden rodič s alespoň jedním dítětem, tvoří

matky s dětmi (81 %; podle zjištění z roku 2013 to bylo dokonce celých 90 % z celkového počtu těchto domácností, jichž bylo více než 165 tisíc). V neúplných rodinách pak žilo 400 tisíc závislých dětí, tedy zhruba 22 % všech závislých dětí.

Hospodařící domácnosti s 1 neúplnou rodinou lze podrobněji členit podle pohlaví osamělého rodiče a jeho rodinného stavu:

Hospodařícív tom domácnosti

z toho

tvořenéPočet

muţi Nezjištěn

1 neúplnou

celkem svobodní ţenatí rozvedení ovdovělí o

rodinou

celkem 570 836 107 084 16 912 29 324 40 469 20 303 73

v tom domácnosti bez závislých dětí 271 859 57 593 4 486 13 009 22 980 17 094 22 domácnosti s 1 závislým dítětem 209 145 37 374 9 726 11 467 13 834 2 304 42 domácnosti se 2 závislými dětmi 76 702 10 517 2 200 4 209 3 283 818 7 domácnosti se 3 závislými dětmi 10 968 1 231 344 514 299 72 2 domácnosti se 4 a více závislými dětmi 2 162 369 156 125 73 15 - Zdroj: ČSÚ

Hospodařícív tom domácnosti

z toho

tvořenéPočet

ţeny Nezjištěn

1 neúplnoucelkem

svobodné vdané rozvedené ovdovělé o

rodinou

celkem 570 836 463 752 71 728497 211 617 108 778 97

v tom domácnosti bez21 závislých dětí 271 859 214 266 8 595157 89 003 95 470 39 domácnosti s 131 závislým dítětem 209 145 171 771 50 296297 80 772 9 326 53 domácnosti se 216 závislými dětmi 76 702 66 185 10 639189 36 025 3 323 5 domácnosti se 3 závislými dětmi 10 968 9 737 1 711 2 410 5 057 557 - domácnosti se 4 a více závislými dětmi 2 162 1 793 487 444 760 102 - Zdroj: ČSÚ

Rozvodovost v České republice

Intenzita rozvodovosti rostla v České republice podle údajů ČSÚ jiţ v období před rokem 1989, a to v důsledku liberalizace rozvodové legislativy a větší toleranci společnosti k rozvodům. Vzrůstající trend pokračoval i v 90. letech minulého století a v následujících letech století současného. V období let 2005 aţ 2010 rozvodovost v ČR stagnovala na úrovni 47– 50 %. Historické maximum, 50 % manţelství končících rozvodem, bylo zaznamenáno právě v roce 2010. V roce 2012 pak došlo k určitému poklesu – tedy na 44 %.

Avšak o rok později zaznamenali demografové ČSÚ opět nárůst počtu rozvedených manželství - v průběhu roku 2013 jich soudy ČR rozvedly 27 895, přičemţ se dotkly 24 335

nezletilých dětí, coţ je o 1 362 dětí více neţ v předcházejícím roce. Podíl rozvodů s nezletilými dětmi na celkovém počtu rozvodů se ale sniţuje, v letech 2003 - 2013 poklesl z 63,1 % na 57,1 %. Podíl na tomto sestupném trendu má jednak nízká plodnost párů, která se projevuje zejména v posledních letech, tak stále vyšší zastoupení rozvodů déletrvajících manţelských svazků, v nichţ jiţ potomci manţelů dosáhli dospělého věku (aktuálně se jedná o 3 z 10 rozvodů).

Počty rozvodů v dělení podle pohlaví osoby podávající návrh na rozvod a podle počtu nezletilých dětí v posledních pěti letech uvádí následující přehled:

Rozvedená manţelstvíPočet

Rozvody

podle počtu nezletilých dětínezletilých

Rok

Na návrhdětí při

Celkem Celkem 1 2 3+

ţeny rozvodu

2003 32 824 - 20 705 11 748 7 929 1 028 30 927 2004 33 060 - 20 805 11 802 7 993 1 010 31 008 2005 31 288 - 19 210 10 872 7 376 962 28 732 2006 31 415 - 19 003 11 004 7 085 914 28 117 2007 31 129 20 543 18 408 10 345 7 189 874 27 546 2008 31 300 20 348 18 196 10 358 6 989 849 27 034 2009 29 133 18 842 16 851 9 533 6 538 780 25 094 2010 30 783 20 130 17 640 9 853 6 903 884 26 483 2011 28 113 18 167 15 831 8 948 6 074 809 23 716 2012 26 402 16 998 15 189 8 292 6 146 751 22 983 2013 27 895 18 045 15 921 8 591 6 436 894 24 335

Zdroj.: ČSÚ

Děti narozené mimo manželství V České republice roste současně počet dětí narozených mimo manželství - v roce 2014 byla vdaná pouze o něco více než polovina rodiček (konkrétně 53,3 %). Přitom ještě

v roce 2001 to bylo 76,5 %. V revolučním roce 1989 bylo vdaných dokonce 92,1 % rodiček.

Růst podílu dětí narozených mimo manželství je podle ČŠÚ jedním z nejvýznamnějších trendů demografického vývoje České republiky posledních tří desetiletí. Přestoţe se

v roce 2014 ţivě narodilo o 18,5 tisíc dětí méně neţ v roce 1989, dětí narozených nevdaným ţenám bylo pětkrát více (51,3 tisíc proti 10,1 tisícům).

Popis současné právní úpravy v oblasti výživného

V České republice upravoval problematiku výţivného do roku 2014 zákon o rodině (Zákon č. 94/1963 Sb., o rodině), který byl zrušen nabytím účinnosti nového občanského zákoníku (Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Konkrétní úprava vyţivovací povinnosti

se ale touto změnou právního předpisu nijak výrazně nezměnila. V novém občanském zákoníku jsou vyživovací povinnosti věnovány § 910-923.

V roce 2008 připravilo ministerstvo spravedlnosti dokument “Doporučená výchozí rozmezí pro stanovení výše výţivného za účelem sjednocení rozhodovací praxe soudů v otázkách výţivného na nezaopatřené děti” s cílem sjednotit rozhodování soudů při určování

výše výţivného. Jedná se však pouze o nezávazné doporučení. Výše výživného je tak v České republice závislá předně na individuálním posouzení situace ze strany soudce opatrovnického soudu. Ten můţe schválit dohodu rodičů o plnění vyţivovací povinnosti

nebo vydá vlastní rozhodnutí a stanoví výši výţivného na základě potřeb dítěte a příjmu rodičů. V § 913 jsou uvedeny aspekty, které mají vliv na výši výţivného: “(1) Pro určení rozsahu výţivného jsou rozhodné odůvodněné potřeby oprávněného a jeho majetkové poměry, jakoţ i schopnosti, moţnosti a majetkové poměry povinného. (2) Při hodnocení schopností, moţností a majetkových poměrů povinného je třeba také zkoumat, zda se povinný nevzdal bez důleţitého důvodu výhodnějšího zaměstnání či výdělečné činnosti nebo majetkového prospěchu, popřípadě zda nepodstupuje nepřiměřená majetková rizika. Dále je třeba přihlédnout k tomu, ţe povinný o oprávněného osobně pečuje, a k míře, v jaké tak činí; přihlédne se popřípadě i k péči o rodinnou domácnost.” Soudce, který výši výţivného stanoví,

má právo poţadovat listiny dokládající příjem povinných i oprávněných osob. Výše výživného soud vždy stanoví v určité výši měsíčních plateb, tato výše se může měnit jen na návrh jedné či druhé strany a výživné může být jak zvýšeno, tak sníženo. V České

republice tak v tuto chvíli neprobíhá automatická valorizace výţivného podle věku dítěte.

Princip náhradního (zálohového) výživného vypláceného z veřejných zdrojů v případech, kdy povinná osoba neplatí zcela nebo platí pouze částečně a oprávněný nemá dostatečný příjem, v České republice nefunguje, a to i přesto, ţe návrh o náhradním

výţivném byl Parlamentem ČR v minulosti opakovaně projednáván. V roce 2001 návrh zákona společně předloţily poslankyně Jana Volfová (ČSSD) s Květoslavou Čelišovou (KSČM), které jej však v průběhu sněmovního projednávání vzaly zpět. O několik let později – konkrétně v roce 2006 – byl projednáván návrh poslankyně Anny Čurdové (ČSSD). Tento návrh však vetoval prezident Václav Klaus. V roce 2007 předloţila poslankyně Anna Čurdová nový návrh – ten však byl zamítnut Poslaneckou sněmovnou PČR v závěrečném čtení.

Výživné a náhradní (zálohované) výživné ve vybraných evropských státech

Některé země Evropské unie mají institut náhradního (zálohovaného) výţivného právně zakotvený. Například v belgickém právu je tato problematika upravena především v zákoně z května roku 2014, který se týká „Sluţby vymáhání pohledávek z výţivného“, jehoţ účelem je zajistit efektivní vymáhání těchto pohledávek. Proti tomu ve Francii není zálohové výţivné definováno, existuje zde ale tzv. příspěvek na podporu rodiny, který můţe za přesně daných podmínek fungovat jako záloha na pohledávky na výţivném. V Německu moţnost vyuţít zálohovaných plateb na výţivné od státu, potaţmo od orgánu péče o mládeţ, existuje. Otázky zálohovaného výţivného upravuje zákon o zabezpečení výţivného pro děti svobodných matek a otců pomocí zálohovaného výţivného. Také v Norsku byla varianta zálohovaného výţivného zavedena. Je vypláceno v případě, ţe rodič neplatí vůbec či ne úplně. V Rakousku se zálohované výţivné řídí zákonem o poskytování záloh na výţivné pro děti. Institut náhradního výţivného byl zaveden i na Slovensku. Problematiku výţivného zde upravuje zákon o rodině z roku 2005, náhradní výţivné pak zákon z roku 2008 – zákon o náhradním výţivném. Moţnost získat zálohované výţivné na nezaopatřené dítě je upravena i ve Švýcarsku, a to konkrétně v občanském zákoníku. V souhrnu lze tedy uvést, ţe právním předpisem, v němţ je nejčastěji problematika výţivného upravena, je občanský zákoník (Belgie, Česká republika, Francie, Německo, Rakousko a Švýcarsko). Celkem pět států z osmi srovnávaných má současně speciální zákon, který upravuje přímo poskytování zálohovaného výţivného (Belgie, Německo, Norsko, Rakousko a Slovensko). Z pohledu určování výše výţivného je ve všech uvedených státech rozhodováno na základě individuálního posouzení, někde však existují doporučující tabulky (Francie, Německo, Rakousko, Švýcarsko).

Navrhovaná úprava

Předkládané znění návrhu zákona vychází z předlohy, která jiţ byla Poslaneckou sněmovnou schválena ve IV. volebním období (sněmovní tisk č. 964). Po uplatnění veta prezidentem republiky dne 8. června 2006, tj. v době po volbách nového sloţení Poslanecké sněmovny PČR však jiţ o zákonu nemohlo být znovu hlasováno, a proto nebyl přijat. V předloţeném znění se navrhuje poskytovat náhradní výţivné jen v těch případech, kdy neplnění vyţivovací povinnosti ohroţuje ţivotní úroveň dítěte a rodiny, a proto se stanoví 2,9násobek ţivotního minima rodiny jako hranice příjmu, nad níţ se náhradní výţivné jiţ nebude poskytovat. Náhradní výţivné se vyplácí v plné výši výţivného stanoveného soudem u všech oprávněných osob podle stanovených věkových kategorií, nejvýše však v částce 1,2násobku částky ţivotního minima oprávněné osoby stanovené zákonem č. 110/2006 Sb., o ţivotním a existenčním minimu. Zároveň se v návrhu vymezuje, kdy nejdříve vzniká nárok na náhradní výţivné. Podmínkou pro jeho vyplácení je stav, kdy ani po rozhodnutí soudu povinný rodič nezačne dluţné výţivné uhrazovat, a to nejméně po dobu dvou po sobě jdoucích měsíců.

Finanční dopady Nová právní úprava bude mít dopad na státní rozpočet. Rozpočtů krajů, měst

a obcí se úprava nedotkne, vzhledem k tomu, ţe náhradní výţivné bude vypláceno ze státního rozpočtu prostřednictvím Úřadu práce ČR. Odhad nákladů vychází z dostupných údajů, z nichţ vyplývá, ţe v roce 2013 bylo vydáno 45 722 rozhodnutí o stanovení vyţivovací povinnosti. V této souvislosti je moţné odhadnout, ţe zhruba 50 % z tohoto počtu nebude dobrovolně hrazeno. Z veřejných zdrojů ministerstva spravedlnosti vyplývá, ţe v 90 % případů se jedná o matky-samoţivitelky, které vymáhají dluţné výţivné. Náklady na výplatu náhradního výţivného nepřesáhnou v prvním roce účinnosti zákona o náhradním výţivném 1 miliardu korun. V letech následujících lze předpokládat, ţe se částka vyplaceného náhradního výţivného sníţí, a to vzhledem k očekávané finanční návratnosti prostředků spojené s úspěšností státu při vymáhání výţivného od dluţníka. S přijetím zákona dojde současně k nárůstu administrativního zatíţení jednotlivých pracovišť Úřadu práce ČR. Náklady na navýšení počtu pracovníků jsou jiţ zahrnuty v uvedené částce. Stejně tak náklady spojené se zabezpečením informačního systému pro náhradní výţivné.

Soulad navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem ČR

Návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky, zejména s článkem 32 odst. 1, 5 a 6 Listiny základních práv a svobod, podle kterého jsou rodičovství a rodina pod ochranou zákona. Rodičům, kteří pečují o děti, je zaručeno právo na pomoc státu, přičemţ podrobnosti stanoví zákon. Návrh zákona přispívá k naplnění zásad stanovených v čl. 26, 29, 30 a 32 Listiny základních práv a svobod.

Soulad navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami a s právem Evropské unie

Zvláštní ochranu dětí a mladistvých zabezpečují zejména Úmluva o právech dítěte (zejm. čl. 3 a 27), Evropská sociální charta (čl. 17), Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech (čl. 10) a Doporučení rady Evropy č. R(82)2 o zálohových platbách výţivného na dítě státem, které bylo přijato Výborem ministrů RE 4. února 1982. Navrhovaný zákon je v souladu s těmito mezinárodními dokumenty, které naplňuje. Navrhovaná úprava není v rozporu s právem EU, které v této oblasti poskytuje volnost vnitrostátnímu zákonodárci; je proto slučitelná s právem EU.

Dopad na podnikatelské prostředí

Navrhovaná úprava nebude mít vliv na podnikatelské prostředí České republiky.

Dopad na územní samosprávné celky

Navrhovaná právní úprava nemá negativní dopad na činnost územních samosprávných celků.

Sociální dopady

Navrhovaná právní úprava má pozitivní dopady na děti, jejichţ rodičům se nedaří vymoci soudem stanovené výţivné. Zlepší se tak nejen tíţivá ekonomická situace rodiny, ale také celkové klima dotčené rodiny.