Zhodnocení platného právního stavu
Základní zásady činnosti exekutora jsou uvedeny v § 2 zákona 120/2001 Sb. o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád, dále jen EŘ):
§ 2
(1) Exekutor vykonává exekuční činnost nezávisle. Při výkonu exekuční činnosti je vázaný jen Ústavou České republiky, zákony, jinými právními předpisy a rozhodnutími soudu vydanými v řízení o výkonu rozhodnutí a exekučním řízení.
(2) Exekutor je povinen vykonávat svědomitě své povolání a při jeho výkonu a v občanském životě se zdržet všeho, co by mohlo narušit důstojnost exekutorského povolání nebo ohrozit důvěru v nezávislý, nestranný a spravedlivý výkon exekuční činnosti.
Požadavky na činnost exekutora jsou tedy definovány podobně, jako požadavky na činnost soudce. Úkony exekutora se dle ust. § 28 věty druhé považují za úkony exekučního soudu. Toto ustanovení zakládá postavení soudního exekutora jako orgánu veřejné moci, což je podmíněno jeho nestranností. Reálná úprava exekučního řízení v České republice však podle názoru předkladatelů neumožňuje praktické uplatnění těchto zásad.
V § 28 EŘ je stanoveno, že “Exekuci vede ten exekutor, kterého v exekučním návrhu označí oprávněný a který je zapsán v rejstříku zahájených exekucí.” Vzniká tak stav, kdy exekutor má být nezávislý a nestranný, avšak fakticky je vybírán jednou stranou sporu, na které je - jak bude podrobně popsáno dále - ekonomický závislý.
Osoba vykonávající pravomoci orgánu veřejné moci (ať už jde o soudce, úředníka či třeba lesní
stráž) musí vystupovat vždy nestranně. V řízeních vedených před orgány veřejné moci je krajně neobvyklé, aby si jeden z účastníků řízení samostatně, bez ohledu na vůli protistrany, vybíral konkrétní úřední osobu, která řízení povede a bude rozhodovat. Je například nemyslitelné, aby si žalobce u soudu jednostranně určil soudce. Z tohoto pohledu je postavení soudních exekutorů abnormální, a jak se postupně rozšiřuje okruh otázek, o kterých exekutor rozhoduje, také stále méně udržitelné. Tento nerovný vztah mezi oprávněným (věřitelem) a povinným (dlužníkem) byl již napaden skupinou senátorů u Ústavního soudu (konkrétně spisová značka Pl. ÚS 15/18).
Jedním z hlavních předpokladů nezávislosti je nezávislost ekonomická. tento předpoklad byl ostatně vysloven už v důvodové zprávě k samotnému exekučnímu řádu: “Nezávislost (i ekonomická na státu) je základním předpokladem exekutorovy nestrannosti při výkonu exekuční činnosti. Pověření státem k této činnosti dává exekutorovi veřejnou důvěru, autoritu a vážnost.” Stejného názoru je i Ústavní soud, když v četných nálezech k platům soudců vyslovil, že jedním z pilířů nezávislosti soudců je materiální zajištění. Přiměřeně by toto mělo platit i pro soudní exekutory.
V případě exekučního řízení zde však existuje jasná závislost mezi jedním z účastníků řízení - oprávněným - a soudním exekutorem. Jedná se o závislost procesní a ekonomickou. Exekutor by v řízení neměl chránit pouze zájmy oprávněného, ale dohlížet na zákonnost celého řízení a chránit i zájmy povinného, pokud hrozí jejich porušení. V praxi jsou však exekutoři tlačeni k tomu, aby tak nečinili, protože oprávněný by si je příště k provedení exekuce nezvolil. V případě tzv. institucionálních věřitelů, často spravují tisíce pohledávek, by změna exekutora mohla být i likvidační. Tento stav není žádoucí. Původní záměr byl zřejmý: Exekutor bude ekonomicky motivován, aby vymáhal pohledávky, jak nejlépe může, čímž poroste jeho zisk. V současné době však nezřídka dochází k případům, kdy exekutor je nucen jít nad rámec zákona či zvolit nepřiměřené prostředky, jinak by byla ohrožena jeho ekonomické existence.
Úzké faktické a smluvní vztahy mezi exekutory a věřiteli zakládají důvodné pochybnosti o nezávislosti a nestrannosti jejich rozhodování.
Navrhovatelům je známo stanovisko pléna Ústavního soudu vydané dne 12. září 2006 pod sp. zn. Pl. ÚS-st 23/06, kde Ústavní soud odmítá srovnání postavení exekutora a soudce, protože “zásadní rozhodnutí týkající se exekučního řízení (jsou) ponechána na nestranném, nezávislém a na výsledku exekuce hmotně nezúčastněném soudu. Skutečnost, že zákon - exekuční řád - přenesl některá oprávnění soudu na soudního exekutora, tedy nezakládá rovné postavení soudce a exekutora.” Toto stanovisko však odráží právní stav v roce 2006. Od té doby došlo k několika změnám právní úpravy, které postavení soudního exekutora zásadně posílily. Předkladatelé tak považují stanovisko za překonané.
K významnému rozšíření oprávnění exekutora došlo zákonem č. 286/2009 Sb. účinného dne 1. 11. 2009. Soudnímu exekutorovi bylo svěřeno oprávnění odstraňovat vady podání (§43 o.s.ř.), rozhodování o návrhu povinného na odklad exekuce (§ 54 EŘ), o návrhu na zastavení exekuce (§ 54 EŘ), o návrhu třetí osoby na vyškrtnutí věci ze soupisu (§ 68 EŘ), provádění rozvrhového jednání a vydávání rozhodnutí o rozvrhu výtěžku dražby nemovitých věcí atd. Exekutor také ustanovuje povinnému opatrovníka (§ 44 EŘ) nebo činí úkony soudu prvního stupně v odvolacím řízení apod.
Zákonem č. 396/2012 Sb., takzvanou „velkou novelou" exekučního řádu došlo k dalšímu posílení postavení exekutora. Soudní exekutor nyní může ve stanovených případech rozhodnout o odmítnutí či zamítnutí exekučního návrhu. Tím exekutor může celé řízení ukončit. V rukou exekutora se tak soustředilo prakticky veškeré prvostupňové rozhodování v exekučním řízení, včetně rozhodnutí, kterým se řízení končí.
Konečně, zákonem č. 139/2015 Sb. přešla na exekutora pravomoc rozhodovat o návrhu manžela povinného na zastavení exekuce, je-li exekucí postižen majetek ve společném jmění manželů ve větším než zákonném rozsahu (§ 55 odstavec 1 EŘ), což byla původně otázka řešená soudem v rámci excindační žaloby. Exekutor zde tedy již rozhoduje o otázce hmotněprávní, která byla dříve vyhrazena soudům.
Je tedy nesprávná představa, že exekutor je pouze “vykonavatelem” věci, která byla rozhodnuta soudem. Je to exekutor, kdo rozhoduje o způsobu provedení exekuce, není tedy pouze “pasivním” příjemcem a vykonavatelem vůle soudu. Rozhoduje o tom, jak bude rozhodnutí soudu vykonáno, přičemž dopady jednotlivých metod na povinné jsou diametrálně odlišné. Pozdějšími novelami EŘ bylo exekutorům svěřeno rozhodování o stále širším okruhu otázek. Z výše uvedeného je zřejmé, že postupem času se postavení exekutora přeměnilo z vykonavatele soudního rozhodnutí (byť i zde měl značný prostor pro úvahu, například volbu způsobu provedení exekuce), do pozice orgánu veřejné moci, kterému je svěřeno rozhodování o širokém okruhu otázek jak procesních, tak i hmotněprávních. Současný stav, kdy si exekutora vybírá jedna strana, tak již dále není udržitelný.
Vyjma těchto problémů právního charakteru však stávající úprava přináší i řadu problémů ryze praktického charakteru. Vzhledem k tomu, že věřitelem zvolený exekutor může být z kteréhokoliv místa České republiky, častým jevem je velká fyzická vzdálenost mezi exekutorem a povinným. Na straně povinného se stěžuje možnost nahlédnout do spisu, splatit dluh v hotovosti na pokladně či celkově osobně komunikovat s exekutorem. To výrazně komplikuje možnost efektivně řešit vzniklé dluhy. Exekutor ze vzdálené destinace navíc nemusí mít dokonalou znalost poměrů na straně povinného, či celkově znalost poměrů kraje, v němž povinný žije. Nevýhodou spojenou s velkou fyzickou vzdáleností jsou i zvýšené náklady na cestovné a na provedení mobiliárních exekucí, které na straně sociálně slabých povinných ohrožují jejich motivaci a dostatek prostředků ke splácení pohledávek.
Značné náklady a problémy jsou spojeny s mnohostí exekutorů u jednoho povinného. V případech, kdy má jeden povinný více exekutorů, je vystaven povinnosti platit náklady v mnoha paralelně běžících řízeních. Jejich výše pak často přesahuje původní pohledávku oprávněných. Tím se celkově snižuje možnost povinného uhradit původní vymáhanou pohledávku - klesá vymahatelnost práva. Nelze opomenout ani náklady dopadající na další dotčené instituce spojené s povinným (zaměstnavatel, banka apod.). Všechny tyto subjekty musí dnes komunikovat s mnoha exekutory, dochází k dublování nákladů a administrativních činností. Těmto institucím navíc hrozí pokuty, pokud opomenou vyřídit odpověď, což se může pod množstvím administrativního zatížení lehce stát.
Systém navíc oprávněné motivuje vymáhat i nevymožitelnou pohledávku, protože za zahájení a vedení exekuce není žádný poplatek. Systém exekucí je tak nadužíván. Doba vedení exekuce navíc není omezena a marná exekuce je zpravidla vedena, dokud oprávněný nedá souhlas k jejímu zastavení. To se však zpravidla neděje, kvůli hrozící ztrátě pořadí ve splátkovém kalendáři povinného a promlčení pohledávky. Exekuce tak běží donekonečna a jejich počet narůstá. Při této úpravě by si oprávněný mohl po určení exekutora snadno udělat představu, zdali je jeho pohledávka vymožitelná. Exekutor by evidoval všechny nově vzniklé pohledávky povinného.
Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy
Předložený návrh zákona zavádí krajskou místní příslušnost exekutorů (princip teritoriality) a slučování exekucí povinného u jednoho exekutora (princip “jeden dlužník - jeden exekutor”).
Podle stávající úpravy je exekuční řízení zahajováno návrhem podaným exekutorovi. Nově by věřitel podal svůj návrh exekučnímu soudu (což je až na výjimky okresní soud v místě trvalého pobytu povinného). Soud dle jasně stanoveného klíče (viz § 39a odst. 4 návrhu) určí exekutora se sídlem ve stejném kraji jako je exekuční soud, tedy v kraji trvalého bydliště povinného (v případě právnických osob sídlo povinného). Veškeré další exekuce proti povinnému bude pak soud přidělovat stejnému již dříve určenému exekutorovi. Tím dojde ke sloučení exekucí u jednoho exekutora v kraji trvalého pobytu povinného.
Následkem této úpravy bude posílena nestrannost exekutora a jeho nezávislost na oprávněném, neboť mu bude pohledávky přiřazovat soud a on je tak nebude muset sám aktivně vyhledávat a “podbízet se” jedné straně sporu. Tímto způsobem se zvýší vymahatelnost práva i pro malé věřitele, neboť exekutoři v současné praxi často upřednostňují pohledávky velkých institucionálních věřitelů. Exekutor taky nebude motivován z konkurenčních důvodů odmítat zálohu za vedení exekuce. Tím, že všechny exekuce povede jeden exekutor, získá tak tento exekutor (a jeho prostřednictvím nepřímo i povinný) přehled o počtu exekucí vůči povinnému a reálné vymahatelnosti pohledávek. Lze tedy očekávat i snížení počtu tzv. marných (nevymožitelných) exekucí.
Znalostí místních podmínek na straně exekutora se tedy jednak zvýší vymahatelnost práva pro oprávněného, zároveň se zvýší i ochrana práv povinných, neboť dojde ke zvýšení dosažitelnosti exekutorů, ať již pro zaplacení vymáhané částky, řešení splátkových kalendářů či pro prostou možnost nahlédnutí do exekučního spisu.
Sloučením exekucí jednoho povinného pod jednoho exekutora odpadne i výrazná administrativní zátěž třetím subjektům. Zaměstnavatelé, pojišťovny, banky apod. budou vyřizovat jednom jednu žádost o informace pro jednoho exekutora, nikoliv množství stejných žádostí pro více exekutorů spravující pohledávky jednoho povinného. Sloučením navíc dojde i ke snížení nákladů řízení, což na straně povinného zvýší možnost splatit pohledávky.
Podle provedených rešerší má místní příslušnost soudních exekutorů v Evropě velmi silnou pozici a jde o tradiční princip, který je zaveden ve většině členských států EU.
Je na místě uvést, že navrhovaný princip teritoriality a slučování exekucí, kterým se tato novela zabývá, získal již dříve podporu samotné exekutorské komory (odsouhlaseno sněmem komory v květnu 2014).
Z přijatého usnesení sněmu exekutorů dne 27. května 2014 v Brně. “Exekutorská komora České republiky jako samosprávná stavovská organizace všech soudních exekutorů podporuje urychlené zavedení systému místní příslušnosti soudních exekutorů s rovnoměrným přidělováním exekucí soudním exekutorům místě příslušným podle místa bydliště (sídla) povinného a žádá o urychlené provedení legislativních změn, které k zavedení tohoto principu garantujícího faktickou nestrannost a nezávislost soudních exekutorů povedou a odstraní stav, kdy exekutoři jsou si navzájem konkurujícími podnikateli usilujícími o získání co nejvíce exekucí. Sněm exekutorů jako nejvyšší orgán exekutorské komory ukládá prezidiu komory a jeho členům aktivně prosazovat zavedení systému místní příslušnosti soudních exekutorů s rovnoměrným přidělováním exekucí soudním exekutorům místě příslušným podle místa bydliště (sídla) povinného.”
K senátnímu návrhu zákona na zavedení místní příslušnosti dokonce vláda 1. července 2015 vyslovila souhlasné stanovisko. Přesto nebyl tento návrh nikdy projednán v Poslanecké sněmovně. Zavedení teritoriality je také součástí vládního Akčního plánu Strategie boje proti sociálnímu vyloučení na období 2016 až 2020, schváleného na podzim 2016.
Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku
Vzhledem k tomu, že výše popsané nedostatky jsou systémového charakteru a mají původ přímo v zákoně, nevidí předkladatel jinou možnost, než navrhnout změnu exekučního řádu, a to tak, aby určování exekutorů již nadále nebylo v rukou jednoho z účastníků řízení, čímž dojde k přerušení osobní a ekonomické závislosti orgánu veřejné moci na navrhovateli.
Byla zvažována i jiná řešení, například možnost pouze prvního povinného vybrat si exekutora, jehož volbou by pak byli vázáni další povinní, posílení dohledu nad exekutory, určování exekutora soudem na základě volné úvahy či na základě algoritmu. Žádné z těchto řešení však nebylo způsobilé dosáhnout požadovaného cíle, nebo by jej dosáhlo, ale se značnými náklady.
Vládou v minulosti přislíbila předložení komplexní právní úpravy (viz například stanoviska vlády k poslaneckému návrhům zákona, sněmovní tisky 127 nebo 225 v 7. volebním období). Takový návrh však nebyl nikdy předložen. Poslední vládní návrh, který se touto otázkou zabýval, byl předložen do meziresortního připomínkového řízení v říjnu 2016, avšak nikdy nebyl vládou projednán, ani předložen Poslanecké sněmovně. Nezbývá tedy, než otázku řešit poslaneckou iniciativou.
Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Navrhovaná úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Předkladatelé se naopak domnívají, že je stávající právní stav může být s ústavním pořádkem v rozporu. Ostatně, stávající úprava je již napadena před Ústavním soudem (Pl. ÚS 15/18). Soudní exekutor má v dnešní právní úpravě postavení silnější, než jaké mu dával exekuční řád v době jeho zavedení v roce 2001. Exekutor dnes již rozhoduje o mnoha otázkách procesních i věcných, částečně tak nahrazuje úkoly, které byly dříve vyhrazeny pouze soudu.
V současnosti platí, že exekutora si vybírá jedna strana sporu, tedy oprávněný. Taková úprava může být potenciálně v rozporu se článkem 36 a 38 Listiny základních práv a svobod.
Podle článku 36 odstavec 1, “Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu”. Exekutora nelze považovat za nezávislého a nestranného, jelikož si jej vybírá jedna strana sporu, a je na této straně sporu také ekonomicky závislý. V případě takzvaných institucionálních věřitelů je tento problém ještě flagrantnější, jelikož vzhledem k objemu exekucí vzniká mezi takovým věřitelem a exekutorem silné ekonomické pouto a závislost.
Článek 38 odstavec 1 pak říká, že “Nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci. Příslušnost soudu i soudce stanoví zákon.”. Pokud exekutor postupně převzal značnou část rozhodování dříve vyhrazenou soudcům, dostává se do postavení podobného soudci, je tedy třeba na něj obdobně aplikovat článek 38 Listiny. Pokud si však exekutora vybírá jedna strana sporu, tento požadavek není splněn.
Je také třeba upozornit, že ústavní záruky uvedené v čl. 36 a 38 se vztahují na jakékoliv řízení. Listina nerozlišuje řízení nalézací a vykonávací, a ani je rozlišovat nemůže, protože (jak bylo uvedeno výše), i ve vykonávacím řízení dochází k rozhodování o právech a povinnostech, musí zde tedy být stejné záruky.
Navrhovaná úprava ruší možnost jednostranné volby exekutora, který bude nově přidělován soudem, a to automaticky, na základě tzv. kolečka. Navrhovaná úprava sice obsahuje několik výjimek (např. možnost exekutora odmítnout pověření, změna exekutora…), tyto výjimky jsou však striktně omezeny zákonnými podmínkami, na jejichž dodržení bude dohlížet soud.
Lze tedy uzavřít, že navržená úprava posiluje ústavní záruky a ochranu práva na spravedlivý proces v exekučním řízení. Ať už bude závěr Ústavního soudu o ústavnosti stávající úpravy jakýkoliv, navržená úprava povede ke zlepšení stavu v každém případě.
Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s právem Evropské unie
Vzhledem k tomu, že právo Evropské unie nijak neupravuje procesní otázky řízení před vnitrostátními soudy, návrh se nedotýká otázek upravených právem Evropské unie. Výkon exekuční činnosti je výkonem veřejné moci, ani zde není možné aplikovat evropskou úpravu týkající se jednotného trhu.
Ke kolizi s právem EU by mohlo teoreticky dojít, pokud by navržená úprava narušila vymahatelnost hmotného evropského práva. To se však neděje, navržená úprava nesnižuje vymahatelnost práva českého ani evropského.
Ostatně, teritoriální princip činnosti exekutorů je běžný ve většině států EU a nikdy nebyl z hlediska souladu s právem EU zpochybněn.
Jedná se tedy o otázku právem EU neupravenou, tudíž navržená úprava nesoulad s právem EU nevyvolává.
Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána
V otázce souladu s mezinárodními smlouvami lze přiměřeně použít to, co již bylo řečeno k otázce souladu návrhu s ústavním pořádkem. Práva obsažená ve čl. 36 a 38 jsou obsažena rovněž ve článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Předkladatel návrhu zákona se domnívá, že stávající úprava může být s těmito ustanoveními v rozporu, proto navrhuje předkládanou novelu, která zajistí ochranu práv obsažených v článku 6 Úmluvy.
Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady
Rozpočtové dopady navržené úpravy lze očekávat zejména na straně soudů. Z velké části se však jedná o navrácení agendy, která byla převedena na exekutory v roce 2009 a 2013, tedy formální kontrola exekučních návrhů. Zcela novou agendou je určování exekutorů, což je však úkon mechanický a lze jej z velké části automatizovat. Jak u formální kontroly návrhů, tak u pověření lze navíc dosáhnout značných úspor propojením se současnou agendou vydávání pověření k vedení exekuce, která je na soudech již dnes. Zcela novou agendou je rozhodování o námitkách proti nezákonnému určení exekutora a rozhodování o změně exekutora. Toto rozhodování se však bude týkat pouze malé části exekučních řízení a současně nelze očekávat jejich nadužívání, jelikož využívání těchto institutů nemá odkladný účinek.
Vzniknou však rovněž úspory na straně soudů. Exekuční soud působí v mnoha řízeních vedených exekutorem jako odvolací orgán. V dnešní době není výjimkou, že povinný, aby dosáhl určitého procesního výsledku, musí učinit stejný úkon vůči všem svým exekutorům. Nově tedy bude tyto úkony činit vůči jednomu exekutorovi pro všechna svá řízení, a bránit se bude moci jediným opravným prostředkem, o kterém bude soud rozhodovat pouze jednou.
Předmětná změna nicméně bude mít pozitivní dopad na specifické skupiny osob, zejména osoby sociálně slabé, neboť dojde v řadě exekucí k přiblížení exekutorů k povinnému. Povinný tak nebude muset vynakládat zbytečně vysoké částky na cestovné k exekutorovi. Shodně by mělo dojít ke snížení nákladů na exekuce, neb ani exekutor nebude muset vynakládat vysoké částky na cestovné v případech velké vzdálenosti sídla exekutora a bydliště povinného.
U třetích osob (katastr nemovitostí, zaměstnavatel, zdravotní pojišťovna, banka apod.) dojde ke snížení nákladů na administrativu spojenou s vyřizování totožných požadavků ze strany exekutorů.
Lze očekávat, že díky klesajícím nákladům na vymáhání z důvodu sloučení pod jednoho exekutora, se zvýší motivace povinného splácet dluhy a tedy i opustit šedou či černou ekonomiku získáním legálního zaměstnání. Na straně státu je pak možné očekávat přínos do státního rozpočtu díky daním z příjmu. Ze stejného důvodu se předpokládá i zvýšená vymahatelnost práva na straně oprávněného, což prospěje podnikatelskému prostředí jako celku.
Lze tedy předpokládat, že zvýšení nákladů na soudech bude více než kompenzováno snížením celospolečenských nákladů a výsledné dopady na společnost jako celek budou ve výsledku velmi pozitivní.
V případě dalších veřejných rozpočtů nelze přímé dopady očekávat, jelikož návrh se týká toliko činnosti soudů, nikoliv orgánů územní samosprávy či dalších veřejných institucí. Lze však očekávat nepřímé pozitivní dopady – pokud je veřejná instituce v postavení zaměstnavatele či poskytuje informace exekutorovi v souvislosti se svou činností, lze očekávat snížení administrativní zátěže spojené s vyřizováním těchto žádostí. Stejně jako soukromé instituce, i veřejné instituce budou nově ve věci jednoho povinného komunikovat pouze s jedním exekutorem.
Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů,
Navrhovaná úprava nezavádí nové zpracování osobních údajů. Rejstříky, databáze a evidence, se kterými se v návrhu pracuje (zejména Rejstřík zahájených exekucí) již existují, navržená úprava nerozšiřuje okruh zpracovávaných osobních údajů, ani nerozšiřuje okruh osob, které jsou oprávněny k nim přistupovat.
Z toho důvodu nemá navržená úprava dopad na ochranu soukromí a osobních údajů.
Zhodnocení korupčních rizik,
Exekutor bude k provedení exekuce určován automaticky, postupně, podle seznamu. Tím je maximálně eliminován lidský prvek a tedy omezen prostor pro korupci. V zákoně je vytvořeno několik nových situací, kdy dochází k rozhodování orgánu veřejné moci (konkrétně soudů). Zejména je zcela nově konstruována změna exekutora a určení exekutora, o kterých nově nerozhoduje oprávněný, ale soud. S tím mohou být spojena jistá korupční rizika. V každém případě však jde o zlepšení současného stavu, kdy o této věci rozhodoval sám oprávněný.
Všechno toto nově navržené rozhodování je však svěřeno do rukou soudů a soudců, kde jsou záruky proti korupčním rizikům velmi vysoké. Ve standardních situacích bude rozhodováno automaticky, respektive bez možnosti úvahy, ve zvláštních situacích pak bude rozhodováno soudcem. Vyšší ochranu proti korupčním rizikům si lze představit jen stěží.
Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu,
Navrhovaná úprava se netýká otázek obrany a bezpečnosti, nebude mít tedy v této oblasti žádný dopad.
K čl. I
Bod 1 – Ačkoliv zákon změnu exekutora umožňuje, nebude dále možná libovolně na žádost oprávněného, ale pouze na rozhodnutí soudu v taxativně vymezených případech. Tento případ mezi ně nespadá. Z toho důvodu není ani smysluplné poučovat oprávněného o možnosti změny exekutora.
Bod 2 - Nově exekuci nepovede exekutor, kterého označí oprávněný, ale exekutor pověřený soudem.
Bod 3 - Vzhledem k nové koncepci je třeba změnit i postup v situaci, kdy je exekutor vyloučen pro podjatost. Dosavadní postup je takový, že nového exekutora určí oprávněný. Nově tedy bude i zde exekutora určovat soud. Vzhledem k tomu, že určení exekutora a jeho pověření vedením exekuce bude nově spojeno, soud jej současně s určením i pověří vedením exekuce.
Bod 4 - Vzhledem k tomu, že exekuční návrh se nově podává nikoliv exekutorovi, ale exekučnímu soudu, nastanou i účinky podání návrhu okamžikem, kdy je návrh soudu doručen. Je také upravena situace, kdy je v exekučním titulu uvedeno více povinných. Rozhodovat poté bude exekuční soud povinného uvedeného jako první v pořadí.
Bod 5 - Technická změna opravující odkaz na přesunutou úpravu pověřování vedením exekuce.
Bod 6 - Technická změna.
Body 7-10 - Jedná se o technické změny, které přizpůsobují rejstřík exekucí nové úpravě. Jednak je vypuštěn odkaz na “exekutora, u kterého bylo zahájeno řízení,” jelikož to se nově zahajuje u soudu. Jednak je nově upraveno, kdo zapisuje informace do rejstříku. Vzhledem k tomu, že část rozhodování je přesunuta z exekutora na soud, je vhodnější, aby tyto zápisy provedl soud.
Body 11-13 - Jedná se o přizpůsobení úpravy spojování řízení. Obsahově ke změně nedochází, pouze je změněna terminologie. Již není odkazováno na zahájení řízení oprávněným u stejného exekutora, ale odkazuje se na pověření téhož exekutora soudem.
Odstavec 4 řeší situace, kdy bude řízení vůči témuž povinnému vedeno u více exekutorů. Taková situace sice bude podle navržené úpravy vzácná, však nikoliv vyloučená (změna exekutora, vyloučení pro podjatost, přechodný stav…), proto je třeba, i na tyto situace zákon pamatoval.
Bod 14 - Nově jsou upraveny i náležitosti exekučního návrhu. Nově v něm nebude označen exekutor (protože ten bude určena až později, soudem), ale bude v něm označen exekuční soud, kterému je návrh adresován.
Body 15 a 16 - Zatímco dosud formální náležitosti návrhu kontroloval exekutor, nově je tento úkol přesunut na exekuční soud, jelikož se návrh podává jemu.
Bod 17 - Nově navržený § 39a je v podstatě jádrem nové právní úpravy. Podle staré úpravy si oprávněný sám určil exekutora, tomu podal exekuční návrh. Exekutor, po posouzení formálních náležitostí návrhu, požádal exekuční soud o pověření vedením exekuce. Exekuční soud poté pověřil tohoto exekutora vedením exekuce a nařídil její provedení.
Nová úprava je jednodušší. Oprávněný podá exekuční návrh na exekuční soud. Ten ověří formální náležitosti návrhu a poté určí exekutora, pověří ho vedením exekuce a exekuci nařídí.
K § 39a
Odstavec 1 shodně se starou úpravou stanoví, že pověření není rozhodnutím, jedná se pouze o faktický úkon soudu, o kterém je oprávněný vyrozuměn. Nově je součástí tohoto vyrozumění i informace o tom, který exekutor byl určen.
Odstavec 2 vyjmenovává povinné náležitosti pověření (obdobně podle starého § 43a odst. 4).
Odstavec 3 stanovuje první pravidlo pro určení exekutora, tedy že soud pověří toho exekutora, který již proti povinnému exekuční řízení vede. Přestože slučování exekucí je pravidlem, mohou nastat situace, kdy je proti povinnému vedeno více exekučních řízení u různých exekutorů. Například je jeden z exekutorů vyloučen pro podjatost, avšak pouze ve vztahu k jednomu řízení. Nebo je exekutor změněn na základě rozhodnutí soudu. V takovém případě je určení exekutora na úvaze soudu, který však musí přihlížet zejména k hospodárnosti a efektivitě řízení. Pro určení exekutora je rozhodný stav v okamžiku, kdy soud pověření vydává.
Odstavec 4 se použije, nepostupuje-li se podle odstavce 3. Není-li tedy proti povinnému vedeno exekuční řízení (anebo sice je, ale je zde okolnost, která brání přidělení exekuce jemu), pak soud exekutora určí. V první řadě bude určen exekutor se sídlem v soudním kraji, kde sídlí exekuční soud. Konkrétní exekutor bude přidělován tzv. kolečkem, ze seznamu, na kterém jsou exekutoři seřazeni abecedně. Vzhledem k tomu, že exekutorské úřady disponují různým personálním a materiálním zázemím, je stanovena výjimečná možnost exekutora věc odmítnout z důležitých důvodů (shodně s postupem přidělování věcí insolvenčním správcům). Exekuční soud však může na přidělení věci exekutorovi setrvat, byť takový postup lze očekávat výjimečně.
Odstavec 5 upravuje komunikaci mezi soudem a určeným exekutorem. Věta poslední je “zrcadlovým obrazem” ustanovení, podle kterého nemusí být titul přílohou návrhu, pokud jej vydal exekuční soud. I v takovém případě je však třeba jej dodat exekutorovi.
Odstavec 6 určuje okamžik, kdy se vedení řízení předává z jednoho orgánu (soud) na jiný (exekutor).
Odstavec 7 stanovuje pořádkovou lhůtu pro rozhodnutí soudu, jde o stejnou lhůtu, která již byla přítomna v § 43a. Zde však byla přítomna dvakrát - poprvé pro exekutora, který měl do 15 dnů požádat soud o pověření, podruhé pro soud. Nově první fáze odpadá, lze tedy očekávat zrychlení řízení.
Odstavec 8 upravuje zvláštní případ, kdy je v exekučním titulu uvedeno více povinných. V takovém případě je věc přidělena exekutorovi podle povinného, který je na titulu uveden jako první v pořadí. Pohledávky z jednoho titulu spolu obvykle souvisejí a je tedy žádoucí, aby je řešil jeden exekutor. Mohou však nastat situace, kdy takový postup vede k nehospodárnému výsledku. Proto je zde možnost některá řízení vyloučit (rovněž je pro tuto situaci zaveden zvláštní důvod změny exekutora, pokud by nehospodárnost vyšla najevo až později v řízení).
K § 39b Zavádí se nový institut námitky proti nezákonnému určení exekutora. Stanovuje-li zákon pravidla určování exekutora, musí zároveň obsahovat nástroj, jak se může účastník (a případně i exekutor) bránit, že byla pravidla porušena.
Námitku může podat účastník řízení, tedy oprávněný a povinný. Rovněž ji může podat exekutor, který by měl do určité míry sám dohlédnout na zákonnost řízení a mnohdy bude správné určení přímo v jeho zájmu. Důvodem námitky je obecně “určení exekutora v rozporu s tímto zákonem,” čímž je pokryt nejširší možný okruh situací.
Námitku lze podat do 15 dnů, odstavec 2 vymezuje okamžik, od kterého se lhůta počítá - je to okamžik, kdy se daná osoba poprvé formalizovaně dozví o určení exekutora. Lhůta je omezena na 15 dní v zájmu právní jistoty a efektivity řízení (podobné lhůty jsou ostatně běžné např. i u námitky pro podjatost). Vychází se z konceptu, že pokud je všem stranám známo, že exekutor byl určen v rozporu se zákonem, a nic vůči tomu nenamítají, převáží zájem na nerušeném a efektivním vedení řízení. Opožděnou námitku soud odmítne, výjimky jsou možné v situaci, kdy účastník není řádně poučen. (Exekutor se nepoučuje, protože jako právní profesionál a vykonavatel veřejné moci musí znát právo.)
Námitka musí vedle obecných náležitostí podání obsahovat označení exekutora a popis skutečností, ze kterých podatel dovozuje nezákonné určení exekutora. O námitce rozhoduje nadřízený soud exekučního soudu. Námitka nemá odkladný účinek, aby nemohla být zneužívána k obstrukcím v řízení. Není ani omezena činnost exekutora do rozhodnutí o námitce. Tím se námitka liší například od námitky podjatosti, kde je omezení exekutora z povahy věci nutné.
Shledá-li nadřízený soud, že námitka je důvodná, usnesením námitce vyhoví a v témže rozhodnutí určí nového exekutora (nově tedy v souladu se zákonem) a pověří ho vedením exekuce. Fakticky tedy převezme úlohu prvostupňového soudu. Alternativní postup (tedy zrušení pověření a vrácení věci exekučnímu soudu) není opodstatněný a znamenal by zbytečnou administrativu navíc.
Jako okamžik nabytí účinnosti je určen okamžik doručení stávajícímu exekutorovi. (Opravný prostředek není přípustný, viz dále.) Pokud by byl zvolen jiný okamžik, exekutor by nevědomky mohl činit úkony, aniž by byl příslušným. Stávající exekutor věc postoupí novému exekutorovi, jakmile je mu rozhodnutí doručeno. Platnost úkonů učiněných stávajícím exekutorem není dotčena. Opačné řešení by bylo v rozporu s principem právní jistoty a znamenalo by pro řízení značné komplikace.
Proti tomuto rozhodnutí nebude přípustný opravný prostředek (jelikož jsme de facto ve druhém stupni).
Bodu 18 - Zrušený § 43a upravoval podání návrhu exekutorovi a následný postup exekutora. Většina úpravy obsažené v tomto paragrafu byla převzata do § 39a, nově však již s uvedením exekučního soudu na místě exekutora.
Bod 19 - Technická změna opravující odkaz ze zrušeného § 43a na § 39a.
Bod 20 - Doplněno poučení účastníka o právu podat námitku.
Bod 21 - Je zaváděna zcela nová koncepce změny exekutora. Zatímco podle staré úpravy byl výběr (a tedy i změna) exekutora zcela v rukou oprávněného, nová úprava přesouvá volbu exekutora do rukou soudu. Z toho důvodu bude v rukou soudu i jeho změna.
Je stanoveno několik důvodů, pro které může soud exekutora změnit. Tyto důvody jsou stanoveny taxativně.
Jednak je důvodem opakované nebo závažné porušení právní povinnosti (pro jednorázové prosté porušení povinnosti jsou zde jiné nástroje disciplinární a kárné povahy), exekutorem zaviněné průtahy v řízení, zákonná překážka a konečně, nesprávné určení exekutora. Je třeba dodat, že změna exekutora není sankce, rozhodnutí soudu o změně exekutora tedy nebrání případnému pozdějšímu kárnému řízení.
Druhým důvodem je určení exekutora v rozporu se zákonem. Na rozdíl od námitky podle § 39b, zde může soud reagovat na nezákonné určení exekutora sám i bez návrhu, zatímco o námitce musí rozhodovat nadřízený soud a to pouze na návrh. Zatímco v ostatních případech není změna exekutora časově omezena, zde ji může soud provést jen během 15 dnů od pověření, z důvodů stejných jako v případě časového omezení námitky.
Třetím důvodem je změna okolností rozhodných pro určení exekučního soudu. Jestliže je tímto návrhem zaváděn princip “jeden exekutor v místě bydliště,” je nutné reagovat na situaci, kdy se bydliště povinného změní. V takovém případě by nejen exekuci musel dále vést exekutor nyní třeba značně fyzicky vzdálen, ale tomuto exekutorovi by dále napadaly i všechny nové exekuce. Soud tedy v takové situaci provede změnu. V zákoně je uplatněn korektiv hospodárnosti a efektivity řízení, který je záměrně neurčitý. Lze si totiž představit řadu situací, kdy bude takový postup nežádoucí - např. povinný se přestěhuje jen několik kilometrů, i když přes hranici kraje, nebo jsou exekuční řízení již u konce, nebo je zjevné, že změna je dočasná či účelová, fiktivní.
Konečně čtvrtým důvodem je situace, kdy je exekutor určen podle § 39a odst. 8, tedy pro celou skupinu dlužníků podle prvního dlužníka uvedeného na titulu. V takovém případě však bude změna pouze výjimečná, účastník musí prokázat nepřiměřenou zátěž.
V odstavci 2 je vymezeno, kdo může podat návrh (účastník i sám exekutor) a jaké jsou náležitosti podání.
Odstavec 3 shodně s původní úpravou stanoví, že zůstávají zachovány účinky původního exekučního návrhu.
Odstavec 4 stanoví postup při doručování a opravný prostředek. Opravný prostředek je zde nezbytný, jelikož zejména zamítnutím návrhu může dojít k zásahu do práv účastníka - typicky, nebude změněn exekutor, který způsobuje ve věci průtahy. Odvolání nemá odkladný účinek (z důvodu zamezení obstrukcím v řízení).
Odstavec 5 upravuje postup při předání exekuce a vychází převážně z dosavadní úpravy. Jedinou novinkou je příkaz soudu, aby při určení nového exekutora postupoval podle § 39a odst. 4, což znamená, že určí exekutora z daného kraje podle pravidel uvedených v tomto ustanovení. (Není možné použít ustanovení odstavce 3 o slučování exekucí, protože to by mohlo vést k absurdnímu důsledku přidělení zpět původnímu exekutorovi.)
Odstavec 6 umožňuje soudu jít nad návrh v případě, že je navrhována změna exekutora v jednom řízení, ale tvrzený důvod se vztahuje i na další. Prakticky jde o nadbytečné ustanovení, protože soud by mohl provést jednu změnu na návrh a zbylé z vlastní iniciativy, v zájmu jednoznačnosti a efektivity je však vhodnější zakotvit toto v zákoně.
Samotný návrh na změnu nemá vliv na probíhající řízení.
Bod 22 - Jde o technickou změnu, jelikož exekutorovi nejsou nově doručovány exekuční návrhy, ale pověření.
Bod 23 - Jedná se o technickou změnu, která vyplývá z nového uspořádání vztahů mezi exekutorem a soudem. Možnost vydávat exekuční příkazy bude navázaná na okamžik vydání pověření soudem.
Body 24 a 25 - Nebude-li mít oprávněný možnost vybrat si libovolně exekutora pro provádění exekuce, z hlediska systémovosti by nebylo ani vhodné, aby si jej mohl vybrat pro účely zřízení exekutorského zástavního práva.
K přechodným ustanovením – čl. II
Přechodné ustanovení v bodu 1 stanoví, že ke koncentraci exekucí u jednoho exekutora dojde pouze v situaci, kdy byl tento exekutor již určen soudem podle nového znění zákona, nikoliv věřitelem. Nebylo-li by toto ustanovení zavedeno, dopad zákona by byl absurdní v tom smyslu, že všechna řízení by se sice koncentrovala u jediného exekutora, ale dělo by se tak u exekutora, kterého si vybral věřitel (často dokonce úplně jiný věřitel, než ten, který podává aktuální návrh).
Body 2 a 3 jsou standardní přechodná ustanovení nezbytná u každé změny procesních předpisů.
K účinnosti zákona – čl. III
Účinnost zákona je odložena o 10 měsíců, což je doba nezbytná k úpravě programového vybavení soudů, k případnému navýšení soudního personálu, bude-li třeba, a na přípravu samotných exekutorů na změnu. Jelikož změna se týká pouze nových exekucí, dopady na exekuční trh budou postupné, není tedy nutné dávat exekutorům na přípravu delší čas.
V Praze dne 1. října 2018
Lukáš Kolářík, v. r.
Olga Richterová, v. r.
Kateřina Valachová, v. r.
Jan Hrnčíř, v. r.
Dana Balcarová, v. r.
Lukáš Bartoň, v. r.
Ivan Bartoš, v. r.
Lukáš Černohorský, v. r.
František Elfmark, v. r.
Mikuláš Ferjenčík, v. r.
Jaroslav Foldyna, v. r.
Alena Gajdůšková, v. r.
Radek Holomčík, v. r.
Pavel Jelínek, v. r.
František Kopřiva, v. r.
Lenka Kozlová, v. r.
Tomáš Martínek, v. r.
Karla Maříková, v. r.
Jakub Michálek, v. r.
Ivana Nevludová, v. r.
Vojtěch Pikal, v. r.
Jan Pošvář, v. r.
Ondřej Profant, v. r.
Lubomír Španěl, v. r.
Petr Třešňák, v. r.
Tomáš Vymazal, v. r.