I. Obecná část

1. Platná a navrhovaná právní úprava

Platná právní úprava:

Platné znění ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů (dále jen „Ústava“), upravuje neslučitelnost funkcí v čl. 21 a v čl. 22 Ústavy.

Současná ústavně právní úprava však nevylučuje souběh výkonu funkce poslance a člena vlády.

S různými formami neslučitelnosti funkcí poslance a člena vlády se lze v hojné míře setkat i v zemích s tzv. parlamentním systémem, jako jsou například Belgie, Nizozemsko, Rakousko, Bulharsko, Estonsko, Portugalsko, Švédsko nebo nejbližší Slovensko. V těchto zemích je na rozdíl od prezidentských systémů, kde dochází k absolutní neslučitelnosti a zániku mandátu, zavedena zvláštní forma neslučitelnosti, tzv. klouzavý mandát, kdy se dočasným poslancem stává náhradník, který nastupuje místo člena vlády.

Navrhovaná právní úprava:

Zvláštním řešením neslučitelnosti funkcí poslance a člena vlády je institut tzv. klouzavého mandátu, kdy mandát poslance „sklouzne“ na jeho náhradníka, který kandidoval na kandidátní listině téže politické strany nebo politického hnutí ve stejném volebním kraji. Podrobnosti stanoví volební zákon a jednací řád Poslanecké sněmovny.

Smyslem zákazu vykonávat souběžně funkce je důsledná realizace principu dělby moci a zároveň s ohledem na značnou časovou náročnost výkonu těchto funkcí jejich kumulace může vést k absencím při zasedání komor Parlamentu a vyčerpání času ministrů účastí na jednáních sněmovny nesouvisejících s jejich resortem. Tento čas by ministři mohli věnovat výkonu své funkce, zejména řízení svého resortu a zastupování zájmů ČR v zahraničí.

Důsledkem velkého vytížení ministrů, kteří jsou zároveň poslanci, je nízká účast v hlasování. Například podle České televize průměrná účast při sněmovních hlasováních (2013–2017) činila u 14 ministrů celkem 54 %, průměr za ostatní poslance činil 77 %.

Důvody zavedení institutu klouzavého mandátů do právního řádu České republiky jsou:

1. posílení principu dělby moci a náležité kontroly vlády Poslaneckou sněmovnou, například prostřednictvím interpelací podle čl. 53 Ústavy a činnosti na výborech; poslanec, který je současně členem vlády sám sebe logicky nezávisle kontrolovat nemůže,

2. výrazné zvýšení množství času členů vlády pro výkon práce na plný úvazek, aby nemuseli trávit celých cca 80 jednacích dnů Poslanecké sněmovny z celkových cca 250 pracovních dnů ročně na plenárních jednáních. Zde by měli být pouze v případech, kdy je jejich účast užitečná (např. interpelace, vyžádání sněmovny nebo jejího orgánu, předkládané nebo resortní tisky, důvěra vládě atd.). Významně by se snížila nutnost párování a posílila by se akceschopnost křehké vládní většiny, pro jejíž návrhy je absence ministrů-poslanců v hlasování riziková. Předseda vlády i ministr zahraničí by navíc měli lepší podmínky pro zastupování zájmů České republiky v zahraničí.

Senát má odlišné postavení od Poslanecké sněmovny, protože narozdíl od ní vládu nekontroluje. Nejeví se proto jako potřebné klouzavý mandát upravovat pro senátory, což by navíc vyžadovalo široké změny volebního systému do Senátu, kde není institut náhradníka. Navíc senátoři jsou členy vlády jen výjimečně. V případě minulé Poslanecké sněmovny šlo o 2 případy, v současné vládě žádný senátor není. Proto by taková úprava byla i prakticky nadbytečná.

Nevýhodou navrhované úpravy klouzavého mandátu je, že mandát dočasného poslance je skutečně dočasný a nelze předvídat, kdy vláda padne nebo ministr bude odvolán, takže situace dočasného poslance je nejistá, pokud jde o dobu trvání mandátu. Nicméně zaměstnavatel je povinen držet pracovní místo zaměstnance během této doby z důvodu překážky ve výkonu práce ve veřejném zájmu.

Pokud jde o výhradu, že zavedením klouzavého mandátu by se oslabil vztah mezi vládou a sněmovnou, pak je třeba říci, že v českém ústavním systému je tento vztah postaven na důvěře sněmovny ve vládu. Politické síly, které mají většinu ve sněmovně, formují vládu s většinou ve sněmovně a tuto většinu si po dobu volebního období udržují, přičemž samotná účast ministrů v hlasováních či na jednáních mimo jejich gesci nemá na tento vztah vliv. Mechanismy udržování koaliční většiny stran ve sněmovně jsou dány politickými vztahy uvnitř jednotlivých politických sil a přítomnost ve sněmovně na ně nemá podstatný vliv. Lze tak očekávat nejvýše zhoršení podmínek pro poslance, pro které bude náročnější si ministra tzv. odchytit přímo na plénu a řešit s ním neformálně vybraný problém. Díky uvolněným dnům navíc si však bude moci ministr s tímto poslancem domluvit standardní schůzku.

Relevantní není ani námitka snížení účasti ministrů ve sněmovně, která je už teď dle hlasování nízká. Smyslem našeho ústavních pravidel nemá být samoúčelná účast ministrů na jednání sněmovny, nýbrž pouze účast ve věcech jejich působnosti a v jiných věcech, kdy tak sněmovna výslovně rozhodne. Bude tak v praxi mnohem realističtější od ministrů důsledně vyžadovat, aby se zúčastnili písemných a ústních interpelací, kde je účast zatím spíše nedostatečná.

2. Soulad navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky a s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Změnou nedojde podle čl. 9 odst. 2 Ústavy ke změně podstatných náležitostí demokratického právního státu. Klouzavý mandát je institut, který znají i jiné evropské parlamentní systémy.

V souladu s nálezem Ústavního soudu vyhlášeném pod č. 318/2009 Sb., ve kterém je řešen zákaz retroaktivity ústavního zákona, se navrhovaná změna Ústavy nemá vztahovat na poslance zvolené ve volbách v roce 2017, ale bude se týkat až těch, kteří získají mandát v dalších volbách do Poslanecké sněmovny.

Navrhovaná úprava není v rozporu s mezinárodními smlouvami ani s obecně uznávanými zásadami mezinárodního práva.

3. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s právem Evropské unie

Předložený návrh ústavního zákona se netýká práva Evropské unie, předmět úpravy spadá do výlučné působnosti každého členského státu, návrh tak není ani v rozporu se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z členství v Evropské unii, zejména se Smlouvou o přistoupení České republiky k Evropské unii, s obecnými zásadami práva Evropské unie ani s judikaturou Soudního dvora Evropské unie.

4. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty a na podnikatelské prostředí České republiky

Navrhovaná právní úprava klouzavého mandátu bude mít mírný dopad na státní rozpočet, neboť vzhledem k tomu, že dočasný poslanec vykonává mandát poslance se všemi právy a povinnostmi, náleží mu rovněž právo na materiální zabezpečení v souladu se zákonem č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen “zákon o platu”).

Podle § 2 tohoto zákona má poslanec nárok na plat, náhrady výdajů, naturální plnění a odchodné. Stejný nárok by tudíž měl i dočasný poslanec, přičemž do současné doby je situace taková, že poslanec, který je současně členem vlády, pobírá pouze jeden plat, a to plat, který je vyšší, což je v souladu s § 34 odst. 2 zákona o platu. Vyšším platem je přitom plat ministerský, tudíž za výkon poslaneckého mandátu plat pobírán není. Přesné dopady na státní rozpočet budou závislé na počtu náhradníků, případně jejich zařazení do některého z orgánů Poslanecké sněmovny, výkonu předsednictví či jiné funkce v těchto orgánech. Záležet bude rovněž na délce času, po který bude náhradník vykonávat mandát poslance-člena vlády.

Pokud budeme předpokládat, že počet členů vlády, kteří jsou zároveň poslanci, bude 7 jako v současné vládě, vzniknou dodatečné náklady na plat, sociální a zdravotní odvody a náhrady 7 dočasných poslanců, které při průměrném hrubém platu poslance 94 tis. Kč činí cca 10-15 milionů korun ročně. Oproti přínosu spočívajícím v tom, že předseda vlády a ministři budou moci věnovat čas navíc výkonu funkce a řízení svého rezortu, jsou tyto náklady ve vztahu k očekávaným výnosům či úsporám podstatně méně významné.

Návrh nemá vliv na podnikatelské prostředí České republiky. Na rozpočty obcí a krajů (ostatní veřejné rozpočty) nebude mít úprava dopad.