Novela z. o zajišťování obrany ČR - RJ

1. Název

Zákon, kterým se mění zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, ve znění pozdějších předpisů

2. Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného vztahu k rovnosti mužů a žen

Dosavadní znění ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ani jeho prováděcích jiných právních předpisů včetně zákona č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, jehož doplnění se tímto návrhem navrhuje, nezakotvuje do českého právního řádu doporučení Organizace Severoatlantické smlouvy (dále jen „Aliance“ či „NATO“) vydávat minimálně 2 % hrubého domácího produktu (dále jen “HDP“) na zajištění obrany státu a potažmo tak kolektivní obrany všech členských států Aliance. Česká republika opakovaně deklaruje v rámci summitů Aliance (například Deklarace summitu ve Walesu v roce 2014) svůj závazek k zajištění takové míry výdajů na obranu státu, přesto této úrovně stále nedosahuje. Ačkoliv Česká republika disponuje řadou zákonů, které mají upravovat zajištění bezpečnosti a obrany státu, neobsahuje doposud žádný zákon úpravu toho, co je primárním předpokladem pro takové zajištění bezpečnosti a obrany, a sice určení výše a způsobu jejího financování.

Jediným právním předpisem, který je v současné době určující pro obranné výdaje České republiky, je zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů. Dle tohoto zákona se stanovují finanční prostředky ze státního rozpočtu pro obranné výdaje pouze na rozpočtovaný rok s výhledem na další dva roky, přičemž současná úroveň obranných výdajů osciluje jen okolo 1 % HDP (kapitolní sešit kapitoly 307 předpokládá na rok 2019 podíl obranných výdajů ve výši 1,19 % HDP). I vzhledem k dlouhodobému podfinancování v oblasti obrany státu, tento stav neumožňuje realizaci nezbytných dlouhodobých modernizačních a rozvojových kroků, které zpravidla přesahují časový rámec, který je takto nastaven.

Dílčím řešením nedostatečné úrovně obranných výdajů České republiky byla v minulém volebním období „Smlouva koaličních stran o zajištění obrany České republiky“ ze dne 2. 9. 2014, podle níž měly obranné výdaje dosáhnout do doku 2020 úrovně 1,4 % HDP a do roku 2025 neklesnout pod tuto hodnotu. Tato smlouva však nebyla naplněna a programové prohlášení stávající vlády v kapitole Obranná politika a Armáda České republiky uvádí, že cílem je dosažení podílu výdajů na obranu na HDP ve výši 1,4 % HDP v roce 2021 s tím, že bude předložen „přesný plán financování a investic do roku 2024 a dál“. Předkládaný návrh zákona, kterým se mění zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, ve znění pozdějších předpisů tedy není v rozporu s programovým prohlášením vlády, ba právě naopak je možné jej vnímat jako zmiňovaný plán financování „do roku 2024 a dál“.

Stávající právní úprava nemá bezprostřední, ani sekundární dopady na rovnost mužů a žen a nevede k diskriminaci jednoho z pohlaví, neboť nijak nerozlišuje, ani nezvýhodňuje, jedno z pohlaví, a nestanoví pro něj odlišné podmínky. Stávající právní úprava má zcela stejné dopady na muže i na ženy.

3. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k rovnosti mužů a žen a vysvětlení její nezbytnosti jako celku

Zejména s ohledem na stávající zhoršující se bezpečností situaci ve světě, nezbytnost posilovat spojenecké vazby, plnění závazků vyplývajících ze zakládající smlouvy NATO (především čl. 3), zvyšování důvěry mezi spojenci a zvýšení rozpočtové předvídatelnosti se jako naléhavá jeví potřeba zakotvení minimální úrovně výdajů na financování obranných potřeb státu pro dlouhodobější časový horizont, což by vytvořilo dostačující podmínky pro zajištění obrany České republiky.

Navrhovanou právní úpravou bude v prvé řadě stanovena povinnost vládě České republiky, která za přípravu a zajišťování obrany státu odpovídá, nejdéle v pravidelných čtyřletých obdobích vyhodnotit stav zajištění obranných potřeb státu a mezinárodních závazků o společné obraně, stanovit pokyny pro výstavbu, přípravu a použití ozbrojených sil a odhadnout související výdaje státního rozpočtu na desetileté plánovací období. Tento dokument bude předložen k projednání Poslanecké sněmovně, což povede k intenzivnější politické debatě o zajištění obrany České republiky.

Předkladatelé jsou si vědomi, že vyhodnocování způsobu obrany státu je součástí například každoročního státního závěrečného účtu (konkrétně ve zprávě ke státnímu závěrečnému účtu) a dalších koncepčních a strategických dokumentů. Tyto dokumenty ovšem zahrnují krátké období (rok) či jsou dílčí – nejsou svázané s plánem, předpokládanými výdaji státního rozpočtu na delší období vycházejícími ze schválených cílů a programů programového financování atp. Předkládaný návrh nikterak nezasahuje do pravomocí moci výkonné při stanovování výstavby a přípravy ozbrojených sil. Zároveň umožní moci zákonodárné, která mimo jiné rozhoduje o nasazování ozbrojených sil a o rozpočtu uceleněji, po delší časové období sledovat záměry a provádění opatření v oblasti výstavby a výcviku sil. Návrh bude také stimulovat politickou debatu o záležitostech obrany a bezpečnosti.

Navrhovaná právní úprava současně stanoví povinnost k financování obranných potřeb státu každoročně vyčlenit výdaje ze státního rozpočtu ne méně než 2 % hrubého domácího produktu predikovaného Ministerstvem financí na rok, na nějž je sestavován návrh státního rozpočtu. Tím bude zajištěno splnění doporučení Aliance a zlepšení renomé České republiky v rámci Aliance, ale zejména bude současně se stanovením desetiletého výhledu obranných výdajů stabilizován finanční rámec pro kvalitní dlouhodobé plánování v rezortu ministerstva obrany. Rovněž bude vytvořen předpoklad pro urychlené řešení kumulovaného deficitu v rozvoji schopností ozbrojených sil České republiky. Úprava nikterak nepředjímá proporční rozdělení výdajů rozpočtu Ministerstva obrany ČR na daný rok (personální, ostatní běžné a kapitálové), takže toto zůstává zcela v kompetenci správce kapitoly, Ministerstva financí ČR a Vlády ČR, nicméně garance výdajů ve výši 2 % HDP umožní dlouhodobé plnění dalšího ukazatele, ke kterému se zavázali představitelé členských států Aliance na posledních summitech NATO – vydávat minimálně 20 % rozpočtu na obranu na investice. I právě proto je zvolena novelizace zákona č. 222/1999 Sb. jako zákona speciálního, resp. zvláštního, tak jak je upraveno v ust. § 2 odst. 3 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech.

Navrhovaná právní úprava reflektuje zejména aktuální vývoj bezpečnostní situace, který bude klást zvýšené požadavky na budoucí schopnosti ozbrojených sil České republiky. Jejich rozvoj však byl v důsledku výrazných rozpočtových restrikcí v posledních více než deseti letech vážně zpomalen, což se projevilo zejména výrazným poklesem podílu výdajů na nákup a modernizaci výzbroje. Teprve v roce 2019 tak mají dle kapitolního sešitu kapitoly 307 výdaje na programové financování přesáhnout 20 % rozpočtu, ke kterým se ČR zavázala na summitech Aliance. Deficit na modernizaci ozbrojených sil je ovšem tak rozsáhlý, že by bylo na místě radikálnější zvýšení výdajů jak na programové financování, tak souvisejících běžných výdajů, což by měl předkládaný návrh umožnit. Česká republika je i přes zvyšování výdajů na obranu v posledních letech stále hluboko pod současným průměrem výdajů členských zemí NATO. Například dle Výroční zprávy generálního tajemníka NATO za rok 2017 zaujímala ČR 24. místo z 28.

Navrhovaná právní úprava stanoví povinnost vládě pravidelně nejméně jednou za čtyři roky vyhodnocovat stav zajištění obrany České republiky a na tomto základě pak usnesením vlády stanovit konkrétní pokyny pro výstavbu, přípravu a použití ozbrojených sil na další desetileté plánovací období s tím, že nedílnou součástí takových pokynů bude výhled výdajů státního rozpočtu (kapitoly ministerstva obrany) na delší, ale nezbytně nutné plánovací období, než je nastaveno obecnou stávající právní úpravou. Tím bude zajištěno, že plánovací horizont bude jednak dostatečně dlouhý pro realizaci složitých a mnohaletých akvizičních procesů, jednak budou vytvořeny podmínky pro to, aby plány činností a rozvoje ve všech oblastech ozbrojených sil byly dostatečně podrobně analyzovány, projednány a zpracovány i z hlediska reálných zdrojových možností.

Realizace navrhované právní úpravy současně může vytvořit dostačující podmínky pro naplnění strategické koncepce obrany státu, stanovení základních směrů výstavby, přípravy a použití ozbrojených sil a zajištění obrany státu (aktuálně konkretizované v dokumentu „Koncepce výstavby Armády České republiky“ schváleném vládou usnesením č. 1094 ze dne 21. 12. 2015), jak je vládě uloženo v ustanovení § 5 odst. b) resp. e) zákona č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky.

Usnesení, kterým vláda stanoví konkrétní pokyny pro výstavbu, přípravu a použití ozbrojených sil bude resp. by mělo sloužit rovněž ke splnění povinností stanovených jinými právními předpisy např. zákonem č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), či zákonem č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, zde zejména pro možnost postupu České republiky podle Čl. 296 Smlouvy o EU, podle kterého každý členský stát může učinit opatření, která považuje za nutná k ochraně podstatných zájmů své bezpečnosti a která jsou spjata s výrobou zbraní, střeliva a válečného materiálu nebo obchodem s nimi. Současně čtyřleté či kratší období projednávání takových dlouhodobých plánů zajistí dostatečnou možnost flexibilně reagovat na změny trendů v oblasti obrany, bezpečnosti a zdrojových možností.

Navrhovaná právní úprava je v souladu se zněním textu týkajícího se obranných výdajů ČR, obsaženého v čl. 93 Bezpečnostní strategie České republiky, schválené vládou v roce 2015 cit.: „V souladu se spojeneckými závazky ČR zajistí vláda graduální zvyšování rozpočtu ČR na obranu až do roku 2020, kdy obranný rozpočet dosáhne 1,4 % HDP. Zároveň bude ČR usilovat o přiblížení se k hranici výdajů na obranu ve výši 2 % HDP, pokud to umožní dlouhodobá udržitelnost veřejných financí“.

Navrhovaná právní úprava rovněž podporuje požadavek deklarovaný v dokumentu „Dlouhodobý výhled pro obranu 2030“, schváleném vládou dne 15. 5. 2015 cit.: „Optimální výší obranných výdajů, umožňující včasné naplnění politicko-vojenských ambicí a závazků ČR je však úroveň odpovídající 2 % HDP, což je i hodnota stanovená v Politické směrnici NATO a potvrzená na summitu NATO ve Walesu v roce 2014 nejvyššími představiteli států včetně České republiky“.

Vzájemná kombinace opatření dle navrhované právní úpravy povede k jednoznačnému zlepšení úrovně zajišťování obranyschopnosti České republiky.

Navrhovaná právní úprava je v prvé řadě výrazem politické odpovědnosti při řešení zásadních aktuálních otázek bezpečnosti ČR a jejích spojenců.

Navrhovaná právní úprava nemá bezprostřední, ani sekundární dopady na rovnost mužů a žen a nevede k diskriminaci jednoho z pohlaví, neboť nijak nerozlišuje, ani nezvýhodňuje, jedno z pohlaví, a nestanoví pro něj odlišné podmínky. Navrhovaná právní úprava má zcela stejné dopady na muže i na ženy.

4. Zhodnocení souladu navrhované úpravy s ústavním pořádkem České republiky, s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a s akty práva Evropské unie

Navrhovaná právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky, stávající úpravu nikterak neruší, pouze ji doplňuje.

Navrhovaná právní úprava je v souladu s mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, jakož i s obecně uznávanými a dodržovanými zásadami mezinárodního práva a s akty práva Evropské unie.

5. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí a dopady na bezpečnost nebo obranu státu

Navrhovaná právní úprava bude představovat nárůst výdajů na obranu ze státního rozpočtu. Vzhledem k tomu, že návrh je koncipován v podstatě v souladu s vládou schváleným střednědobým výhledem obranného rozpočtu (obsaženým v návrhu státního rozpočtu na rok 2019), který počítá s postupným nárůstem obranných výdajů do úrovně 1,4 % HDP do roku 2021, finanční dopad na státní rozpočet v příštích třech letech je neutrální. Další postupné dosažení navrhované úrovně obranných výdajů 2 % HDP po roce 2021 bude sice představovat dodatečné požadavky na státní rozpočet, jejich výše však bude v souladu s potřebami zajištění obrany České republiky a s jejími zahraničně-politickými zájmy. Za předpokládaného využití postupu podle tohoto návrhu ke stanovení výzkumných, vývojových a akvizičních priorit České republiky v oblasti obrany a bezpečnosti, které podle Čl. 296 Smlouvy o EU Česká republika bude vnímat jako opatření nutná k ochraně podstatných zájmů své bezpečnosti, bude možné rovněž využít navrhovaný postup v součinnosti s českým obranným a bezpečnostním průmyslem k jeho udržení a rozvoji.

Vládou schválený desetiletý výhled obranných výdajů vytvoří potřebné podmínky nejen pro stabilní a kontinuální dlouhodobé plánování rozvoje schopností ozbrojených sil České republiky, ale i pro zaměření výzkumu, vývoje a produkce domácího obranného a bezpečnostního průmyslu. Toto opatření by se rovněž mělo zpětně pozitivně promítnout i na příjmové stránce státního rozpočtu.

Navrhovaná právní úprava nemá dopady na ostatní veřejné rozpočty, ani na podnikatelské a životní prostředí. Návrh zákona nemá sociální dopady.

6. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Úprava nemá dopady ve vztazích k ochraně soukromí či osobních údajů a žádným způsobem nemění dosavadní praxi v oblasti ochrany soukromí či osobních údajů.

7. Zhodnocení korupčních rizik

Navrhovaná právní úprava respektuje protikorupční legislativu a nepřináší nová korupční rizika, naopak stanovení dlouhodobých podrobných pokynů pro obnovu a rozvoj ozbrojených sil pro další desetileté plánovací období a informování nejen podnikatelské veřejnosti o plánech obnovy a rozvoje spíše korupční rizika eliminuje.

8. Odůvodnění návrhu na vyslovení souhlasu s návrhem zákona Poslaneckou sněmovnou již v prvém čtení

Návrh zákona si klade za cíl napravit v co nejkratší době nedostatek v oblasti financování obrany státu, kdy Česká republika dlouhodobě nenaplňuje doporučení Aliance vydávat na zajištění obrany částku ve výši nejméně 2 % hrubého domácího produktu. S ohledem na současné bezpečnostní hrozby a s ohledem na všeobecný požadavek, aby spojenci v rámci Aliance, kteří tak nečiní, naplnili v co nejkratší době své závazky a stanovili jasný harmonogram, podle něhož dojde k narovnání jejich podílů na kolektivní obraně, se proto navrhuje, aby Poslanecká sněmovna schválila navrhovaný zákon podle § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny již v prvním čtení.