Novela z. - školský zákon

a) Zhodnocení platného právního stavu

Vzdělávací programy a výroční zprávy škol na internetových stránkách

Ustanovení § 5 školského zákona se zabývá školními vzdělávacími programy (ŠVP), jimiž se v souladu s § 3 odst. 3 zákona řídí vzdělávání v jednotlivé škole a školském zařízení. V souladu s § 5 odst. 3 zákona zveřejní ředitel školy ŠVP na přístupném místě ve škole a zpřístupní jej k nahlížení. Povinnost zveřejnit ŠVP na internetových stránkách školy či zřizovatele není stanovena.

Ustanovení § 6 školského zákona se zabývá akreditovanými vzdělávacími programy pro vyšší odborné vzdělávání, jimiž se v souladu s § 3 odst. 4 zákona řídí vyšší odborné vzdělávání v jednotlivých vyšších odborných školách. V souladu s § 6 odst. 2 zákona zveřejní ředitel školy vzdělávací program ve škole a zpřístupní jej k nahlížení. Ani v případě vzdělávacích programů pro vyšší odborné vzdělávání není povinnost zveřejnění na internetových stránkách školy či zřizovatele stanovena.

V praxi dané ustanovení vede k tomu, že mnohé školy a školská zařízení, ač disponují internetovými stránkami, zde svůj vzdělávací program nezveřejňují. Zájemci o studium na daných školách, jejich zákonní zástupci a další osoby tak jsou, chtějí-li nahlédnout do vzdělávacího programu, jímž se řídí vzdělávací proces v dané škole, odkázáni na nutnost navštívit danou školu osobně a zde do vzdělávacího programu nahlížet, popř. o jeho poskytnutí žádat dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Zvláště při výběru střední či vyšší odborné školy, kdy je okruh zájemcem zvažovaných škol podstatně širší, než při výběru základní školy, a kde v úvahu přichází nejen školy v bezprostřední blízkosti bydliště žáka, ale i školy vzdálenější, neodpovídá nutnost informovat se v každé škole osobně potřebám zájemců o vzdělávání a jejich zákonných zástupců ani stávajícím technickým možnostem a obvyklé praxi.

Nechtějí-li zájemci školy objíždět nebo podávat množství žádostí o informace, jsou při dnešním stavu právní úpravy odkázáni na jiné zdroje informací, které přitom o průběhu vzdělávacího procesu vypovídají méně kvalifikovaně.

Ustanovení § 10 se pak zabývá výročními zprávami zpracovávanými každoročně ministerstvem a pojednávajícími o stavu a rozvoji celé vzdělávací soustavy, výročními zprávami zpracovávanými krajským úřadem a pojednávajícími o stavu a rozvoji vzdělávací soustavy v kraji, a výročními zprávami zpracovávanými ředitelem školy a pojednávajícími o činnosti školy za uplynulý školní rok. Zatímco výroční zprávy zpracovávané ministerstvem a krajským úřadem jsou povinně zveřejňovány na internetu, výroční zprávy o škole jsou toliko povinně zpřístupňovány k nahlížení ve škole. Ani tento stav, kdy veřejnost nemá bezprostřední přístup k výročním zprávám o činnosti škol, již dnes nelze vnímat jako vyhovující, obvyklý či očekávaný.

Organizace činnosti školských zařízení pro zájmové vzdělávání, která nejsou zřízena státem, krajem, obcí nebo svazkem obcí

Ustanovení § 111a bylo do školského zákona vloženo s účinností od 1. 9. 2018 novelou č. 101/2017 Sb. v souvislosti se změnou pravidel financování regionálního školství. Ustanovení nově stanoví povinné časové členění zájmového vzdělávání na vzdělávací hodiny dlouhé 60 minut, povinné organizační členění školních družin na oddělení a v souvislosti s tím zmocňuje ministerstvo ke stanovení nejnižších a nejvyšších počtů dětí a žáků v oddělení školní družiny.

Do přijetí novely č. 101/2017 Sb. nebylo uvedené školským zákonem upraveno.

Školská rada ve školách, které nejsou zřízeny státem, krajem, obcí nebo svazkem obcí

Ustanovení § 167 zakotvuje obligatorní existenci školské rady při všech základních, středních a vyšších odborných školách a vymezuje základní pravidla jejího fungování. V případě veřejných škol a soukromých a církevních škol zřízených v právní formě školské právnické osoby zakotvuje, že třetinu školské rady jmenuje zřizovatel, třetinu volí zákonní zástupci nezletilých žáků a zletilí žáci a třetinu volí pedagogičtí pracovníci dané školy. V případě soukromých a církevních škol nezřízených v právní formě školské právnické osoby zakotvuje, že třetinu rady jmenuje ředitel školy, zbylé dvě třetiny jsou obsazovány totožně jako v případě školských rad při veřejných školách.

Ustanovení § 167 odst. 5 stanovuje, že nezvolí-li zákonní zástupci nezletilých žáků nebo zletilí žáci a studenti stanovený počet členů školské rady ani na základě opakované výzvy, jmenuje tyto členy ředitel školy. V případě církevních a soukromých škol tedy nastává situace, kdy jsou dvě třetiny školské rady jmenovány ředitelem školy.

Ustanovení § 168 vymezuje kompetence školské rady. Ty jsou totožné pro školské rady zřízené při školách všech zřizovatelů, s výjimkou pravomoci uvedené v § 168 odst. 1 písm. i), podle nějž je školská rada zřízená při škole zřízené státem, krajem obcí či svazkem obcí oprávněna zřizovateli podat návrh na vyhlášení konkursu na ředitele školy, čemuž koresponduje povinnost zřizovatele konkurs vyhlásit zakotvená v § 166 odst. 3 zákona.

Při zhodnocení dosavadního fungování školských rad při školách různých zřizovatelů je nutno vzít v potaz několik faktorů, vyplývajících jak z legislativy, tak z na ní navázané praxe:

1) Ve veřejných školách je vztah mezi zřizovatelem a ředitelem školy plně formalizovaný, upravený kogentními ustanoveními školského zákona, popř. jinými předpisy veřejného práva. Ředitel veřejné školy je jmenován na základě konkursního řízení na šestileté funkční období. V průběhu tohoto období jej lze odvolat pouze ze zákonem stanovených důvodů. Zřizovatel nedisponuje oprávněními, jimiž by mohl ředitele školy podrobit přísnější kontrole, popř. jimiž by mohl činnost ředitele školy řídit. Jakmile je jednou ředitel veřejné školy jmenován, může do jeho kompetencí zasahovat pouze v zákonem vymezených mezích. Dle ustálené judikatury správních soudů není zřizovatel vůči řediteli v pozici zaměstnavatele a nemůže jej tedy zavazovat pokyny k výkonu práce. Z těchto důvodů se jeví jako vhodné, aby zřizovatel veřejné školy vykonával prostřednictvím školské rady kontrolu nad činností školy, jež zahrnuje i možnost některé z aktů učiněných ředitelem školy blokovat.

Oproti tomu v soukromých a církevních školách, které nejsou zřízeny ve formě školské právnické osoby, není vztah zřizovatele a ředitele školy předpisy z oblasti veřejného práva blíže upraven a je ponechán na čistě soukromoprávní úpravě. Není-li ředitel školy statutárním orgánem právnické osoby vykonávající činnost školy, je zpravidla jejím zaměstnancem a vůči statutárnímu orgánu je tedy v pozici podřízeného zaměstnance. Je-li ředitel školy statutárním orgánem, je zpravidla odpovědný jinému orgánu dané právnické osoby (valné hromadě, správní radě, členské schůzi). Ten, kdo ředitele do školy do funkce ustanovil, jej může kdykoli odvolat. Reálně má tedy zřizovatel církevní či soukromé školy vůči řediteli školy daleko širší pravomoci. Nepotřebuje vykonávat kontrolu jeho činnosti skrze školskou radu, pročež ani ze zákona nedisponuje jmenovací kompetencí vůči třetině školské rady.

2) Školy zřizované státem, krajem, obcí či svazkem obcí ve formě příspěvkových organizací operují s prostředky svého zřizovatele v rámci jeho rozpočtu. Není-li tento oprávněn přímo ingerovat do řízení školy, je pro něj velmi žádoucí, aby jednak přímo skrze své zástupce ve školské radě, jakož i nepřímo skrze další členy školské rady, kteří jsou jeho občany, vykonával kontrolu hospodaření s těmito prostředky.

V případě soukromé či církevní školy je nastavení pravidel pro nakládání s prostředky právnické osoby vykonávající činnost školy ponecháno čistě na vůli této právnické osoby. Ředitel školy není ze zákona statutárním orgánem právnické osoby vykonávající činnost školy a tedy ani není automaticky oprávněn nakládat s jejími prostředky. Zřizovatel proto nemá potřebu vykonávat kontrolu hospodaření skrze školskou radu.

3) Soukromou či církevní školu si rodiče a žáci vybírají především z toho důvodu, že nabízí něco odlišného, než existující veřejné školy v dané lokalitě. Běžnou praxí je uzavírání smlouvy o vzdělávání mezi právnickou osobou vykonávající činnost školy a žákem, resp. jeho zákonnými zástupci, jejímž obsahem je obvykle i povinnost úplaty za vzdělávání. Pokud není zákonný zástupce či žák spokojen s kvalitou vzdělávání ve škole, má jako smluvní partner školy širší možnosti na školu působit směrem k dodržování smlouvy (včetně kvality vzdělávání) a v případě trvající nespokojenosti může být vzdělávání žáka na škole kdykoliv ukončeno. Nemá potřebu situaci řešit skrze školskou radu.

Veřejné školy jsou oproti tomu ze zákona povolány k bezplatnému poskytování určitého druhu a oboru vzdělávání osobám, které žijí na určitém území. V takových školách je proto zájem na kontrole jejich činnosti ze stran zákonných zástupců nezletilých žáků a zletilých žáků násobně větší. Jednak proto, že jejich činnost je plně hrazena z jimi odváděných finančních prostředků. Ale také proto, že v daném místě často nemají na výběr jinou školu, která by bezplatně poskytovala totožný druh či obor vzdělávání, a tedy nemají jiného prostředku, jak stav vzdělávání na dané škole ovlivnit, tedy změnit či zlepšit.

4) Školská rada při veřejné škole disponuje důležitou pravomocí navrhnout zřizovateli vypsání konkurzu na ředitele školy. Jelikož je to právě ředitel, který v souladu s § 164 odst. 1 písm. a) zákona rozhoduje ve všech záležitostech týkajících se poskytování vzdělávání, pokud zákon nestanoví jinak, a je to on, kdo je v souladu s písmenem b) téhož ustanovení odpovědný za úroveň poskytovaného vzdělávání, lze pravomoc navrhnout vypsání konkurzu vnímat jako důležitý nástroj nápravy nedostatků v řízení školy. Oproti tomu v soukromých a církevních školách školská rada touto kompetencí nedisponuje. Obsazení funkce ředitele školy je ponecháno zcela na úvaze zřizovatele školy, resp. právnické osoby vykonávající činnost školy.

Především z těchto důvodů pak dochází zejména v menších soukromých a církevních školách k tomu, že o činnost školských rad není ze strany těch, na ochranu jejichž zájmů byly konstruovány, zájem. Jejich činnost je tedy vykonávána více méně formálně. Školská rada pouze schválí, co jí ředitel předloží a co ze zákona musí schválit, a čistě formálně projedná, co ze zákona musí projednat. Není ovšem místem, kde by docházelo k debatě nad předkládanými materiály a nad podobou vzdělávání realizovaného ve škole.

Reálně tak školská rada se svými zákonem vymezenými kompetencemi bývá orgánem spíše překážejícím, komplikujícím efektivní řízení školy – připomeňme, že podmínkou platnosti aktů vymezených v § 168 odst. 1 písm. a) až g) školského zákona je určitá ingerence školské rady, a aniž by se školská rada sešla a alespoň formálně akty projednala či schválila, nelze dané akty či jejich změnu přijmout. Potenciální členové školské rady tak, namísto toho, aby se o funkci v radě ucházeli, musí být ke členství ze strany ředitelů přesvědčováni, neboť členství pro ně znamená, že musí být k dispozici vždy, kdy je potřeba projednat či schválit určitý akt vymezený v § 168 odst. 1 písm. a) až g) zákona, aniž by na tom měli osobní zájem.

b) Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy a vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Vzdělávací programy a výroční zprávy škol na internetových stránkách

Výše popsaný stav právní úpravy lze vnímat jako relikt z dob, kdy byl přijímán aktuální školský zákon, a kdy ještě mnohé školy a školská zařízení nedisponovaly internetovými stránkami. Uložení povinnosti zveřejnit dané dokumenty na internetových stránkách by tedy v dané době těmto školám mohlo přinést značnou zátěž.

I na druhé straně, mezi zájemci o vzdělávání a jejich zákonnými zástupci, bylo pokrytí připojením k internetu, a tím i využití jeho výhod v běžném životě řádově nižší než dnes. Nebylo tedy natolik žádoucí, aby si zájemci o vzdělávání, resp. jejich zákonní zástupci, mohli všechny relevantní informace o škole zjistit samostatně prostřednictvím internetu.

Dnes, bezmála po 15 letech od schválení aktuálního školského zákona, za situace, kdy drtivá většina škol a školských zařízení disponuje vlastními internetovými stránkami, a ty, které jimi nedisponují, mají zpravidla zřizovatele, který jimi musí disponovat ze zákona (obec, stát či kraj), a kdy jsou informace zveřejněné na internetu ve velké většině případů primárním zdrojem informací pro zájemce o vzdělávání a jejich zákonné zástupce, je však situace diametrálně odlišná.

Není zde tedy jediný rozumný důvod pro to, aby tyto dokumenty nebyly povinně zveřejňovány na internetových stránkách školy či školského zařízení. Zvláště za situace, kdy vzdělávací program školy představuje v souladu s § 3 odst. 3, resp. odst. 4 dokument normativní povahy, kterým se vzdělávací proces na škole přímo řídí, a který obsahuje mnohé důležité informace pro zájemce o vzdělávání (např. informace o rozvržení učiva do předmětů, o učebním plánu, o důraze kladeném na jednotlivá možná zaměření daného vzdělávacího oboru, o počtu a skladbě volitelných předmětů).

Povinné zveřejňování uvedených dokumentů na internetových stránkách přispěje nejen k lepší informovanosti zájemců o studium a jejich zákonných zástupců při výběru školy či školského zařízení, ale obecně k lepšímu stavu informovanosti jak odborné, tak zejména laické veřejnosti o podobě vzdělávacího procesu na školách. V neposlední řadě pak tento zvýší celkovou transparentnost v činnosti škol a školských zařízení.

Navrhovaná právní úprava zakotvuje povinnost ředitele školy či školského zařízení zveřejnit vzdělávací program a výroční zprávu o škole či školském zařízení „způsobem umožňujícím dálkový přístup“, tedy na internetových stránkách. Úprava nestanovuje, na jakých internetových stránkách mají být uvedené materiály zveřejněny – v případě, že škola či školské zařízení nedisponují vlastními internetovými stránkami, mohou zajistit zveřejnění uvedených dokumentů např. na stránkách zřizovatele.

Dále se zachovává povinnost zpřístupnit uvedené dokumenty k nahlížení ve škole či školském zařízení a povinnost umožnit každému, kdo o to projeví zájem, do nich nahlédnout a pořizovat opisy, výpisy a kopie, a to z důvodu, aby z nahlížení do těchto dokumentů nebyli vyloučeni ti, kdo nemají přístup k internetu.

Organizace činnosti školských zařízení pro zájmové vzdělávání, která nejsou zřízena státem, krajem, obcí nebo svazkem obcí

Jak uvádí důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona č. 101/2017 Sb. ve své zvláštní části, cílem vložení nového § 111a bylo navázání organizace a provozu školních družin na nový způsob financování školních družin zřizovaných krajem, obcí či dobrovolným svazkem obcí, kdy i školním družinám budou od 1. 1. 2020 poskytovány finance na úvazek pedagogického pracovníka a počet jím pokrytých vzdělávacích hodin s přihlédnutím k naplněnosti oddělení školní družiny (viz § 161 odst. 1 písm. b), § 161c odst. 1 písm. b) zákona). Proto bylo nutné přistoupit k vymezení délky vzdělávací hodiny, k rozčlenění školních družin na oddělení a ke stanovení nejnižšího a nejvyššího přípustného poštu žáků v oddělení (aby bylo možno spočítat případné opravné koeficienty v souvislosti s naplněností jednotlivých oddělení).

Nová úprava nicméně, zřejmě nezamyšleně (soudě dle důvodové zprávy), dopadla i na školní družiny, školní kluby a střediska volného času zřizované soukromými a církevními zřizovateli. V jejich případě takový stav nicméně postrádá smysl, neboť těmto budou i po 1. 1. 2020 finanční prostředky nadále poskytovány dle dosavadních pravidel – tedy na účastníka zájmového vzdělávání bez ohledu na počet úvazků pedagogického pracovníka, na počet odučených hodin či na naplněnost oddělení školní družiny. I ředitelé těchto zařízení nicméně museli od 1. 9. 2018 přistoupit k rozvržení činnosti svého zařízení na vzdělávací hodiny dlouhé 60 minut a na rozčlenění družin na oddělení. Šlo nicméně o změny zbytečné, často čistě formální, nemající žádný reálný smysl a představující pouze další administrativní zátěž.

Navrhuje se proto v souladu se zjevným úmyslem navrhovatele zákona č. 101/2017 Sb. vztáhnout § 111a pouze na zařízení zřizovaná státem, krajem, obcí či dobrovolným svazkem obcí, a zařízení soukromá a církevní ponechat právní úpravě před účinností zákona č. 101/2017 Sb., která se i nadále, vzhledem k tomu, že na tato zařízení se nová pravidla financování regionálního školství nevztahují, jeví jako plně vyhovující.

Školská rada ve školách, které nejsou zřízeny státem, krajem, obcí nebo svazkem obcí

V navržené úpravě se cílí na změnu výše popsaného stavu tím, že se ve školách, které nejsou zřizovány státem, krajem, obcí či svazkem obcí, obligátně přistoupí ke zřízení školské rady pouze tehdy, navrhne-li to kvalifikované množství těch, jejichž zájmy má školská rada zastupovat – tedy zákonných zástupců nezletilých žáků a zletilých žáků nebo pedagogických pracovníků školy.

Zřízení školské rady musí řediteli školy (v případě školských právnických osob zřizovateli) navrhnout alespoň třetina všech zákonných zástupců nezletilých žáků a zletilých žáků nebo alespoň třetina pedagogických pracovníků školy. I pokud ředitel školy takový návrh neobdrží, ke zřízení školské rady může přistoupit na základě svého vlastního uvážení.

V případě, že školská rada zřízena je (nebo zřízena být má, neboť k tomu ředitel školy obdržel kvalifikovaný návrh), má stejné kompetence jako podle dosavadní právní úpravy. Tato konstrukce zajišťuje dostatečnou ochranu práv zákonných zástupců nezletilých žáků a zletilých žáků, jakož i práv pedagogických pracovníků školy, v situacích, kdy mají zájem podílet se na správě školy skrze činnost školské rady. V případě, kdy školská rada zřízena není ani býti nemá, je možné akty vymezené v § 168 odst. 1 zákona vydat i bez projednání či schválení tímto orgánem.

Návrh zároveň řeší jak naložit s případem, kdy při škole nezřízené státem, krajem, obcí či dobrovolným svazkem obcí byla v minulosti školská rada zřízena, ale její další činnost se již nejeví jako nutná či je případně vyloženě formální. Podle navrženého postupu může školská rada před uplynutím tříletého funkčního období rozhodnout o svém zrušení, ke kterému dojde ke dni uplynutí funkčního období jejích volených členů. Ředitel školy může do dne, kdy má být rada zrušena, toto rozhodnutí zvrátit. Ředitel školy je povinen rozhodnout, že se školská rada nezruší, vždy, obdrží-li k tomu návrh od týchž osob, které jsou oprávněny navrhnout zřízení školské rady. Tímto způsobem se tedy zabezpečuje právo zákonných zástupců nezletilých žáků, zletilých žáků, jakož i právo pedagogických pracovníků podílet se na správě školy i tehdy, pokud předchozí školská rada v rozporu s jejich vůlí rozhodne o svém zrušení.

Nová úprava je nezbytná proto, aby se školám odlehčilo v povinnostech, které postrádají reálné opodstatnění, za zachování práv, která jsou těmito povinnostmi chráněna.

c) Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Vzdělávací programy a výroční zprávy škol na internetových stránkách

Navrhovaná právní úprava se dotýká práva na vzdělání vymezeného v čl. 33 Listiny základních práv a svobod. Jejím cílem je mimo jiné přispět k lepší informovanosti žáků a jejich zákonných zástupců o podobě vzdělávacího procesu na jednotlivých školách a ke kvalifikovanějšímu rozhodování při výběru vzdělávacího zařízení, což lze mít za přínos k realizaci práva na vzdělání dle Listiny.

Organizace činnosti školských zařízení pro zájmové vzdělávání, která nejsou zřízena státem, krajem, obcí nebo svazkem obcí

Navrhovaná právní úprava se dotýká práva na vzdělání vymezeného v čl. 33 Listiny, nicméně jej nijak neomezuje.

Školská rada ve školách, které nejsou zřízeny státem, krajem, obcí nebo svazkem obcí

Navrhovaná právní úprava se dotýká práva na vzdělání vymezeného v čl. 33 Listiny. Vzhledem k tomu, že návrh počítá s povinností zřídit školskou radu tehdy, je-li o ni mezi subjekty práva na vzdělání zájem, nedochází k omezení práva na vzdělání.

d) Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie a judikaturou soudních orgánů Evropské unie

Právo Evropské unie se na problematiku upravenou předloženým návrhem nevztahuje.

e) Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Navrhovaná právní úprava nekoliduje s vyhlášenými mezinárodními smlouvami, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána.

f) Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, na rozpočty krajů a obcí a ostatní veřejné rozpočty

Návrh zákona nebude mít dopad na státní rozpočet, ani na rozpočty krajů a obcí .

g) Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů.

Úprava nemá dopadů ve vztahu k ochraně soukromí či osobních údajů. Návrh žádným způsobem nemění dosavadní praxi v oblasti ochrany soukromí či osobních údajů.

h) Zhodnocení korupčních rizik.

Úprava nepřináší korupční rizika.