Novela z. o právu petičním

1. Zhodnocení platného právního stavu a vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy

Dne 27. března 1990 přijalo tehdejší Federální shromáždění Československé socialistické republiky zákon č. 85/1990 Sb., o právu petičním. Tímto právním předpisem došlo k vytvoření regulatorního rámce na úrovni zákona, který umožnil reálné naplňování čl. 29 tehdy ještě platného ústavního zákona č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, zakládajícího v ústavní rovině obecné petiční právo. Po přijetí, respektive potvrzení nyní platných základních právních aktů ústavního pořádku České republiky, ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, a Listiny základních práv a svobod se zákon o právu petičním stal prováděcím zákonem k čl. 18 Listiny základních práv a svobod, který je recentním ústavním základem obecného petičního práva. Zákon o právu petičním je i nyní nosičem podústavních norem blíže reglementujících právo osob obracet se individuálně nebo společně s jinými na státní orgány, orgány územní samosprávy a právnické osoby, jimž byla působnost státního orgánu svěřena, se žádostmi, návrhy a stížnostmi ve věcech veřejného nebo jiného společného zájmu.

Problematika obecných petic je v právním řádu dále obsažena zákoně č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, či zákoně č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, které představují zvláštní procesní úpravu obecných petic adresovaných státní legislatuře či jejím členům. Vedle toho obsahuje právní řád úpravu zvláštních petic souvisejících s výkonem práva sdružovacího či práva podílet se na správě věcí veřejných. Jde zejména o úpravu v zákoně č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, zákoně č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, zákoně č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, zákoně č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky), a zákoně č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů.

Subjektem obecného petičního práva jsou fyzické i právnické osoby. Zatímco fyzická osoba jím je bezvýhradně, tj. bez ohledu na věk, svéprávnost, občanství či místo pobytu, právnickou osobou požívající práva petičního bude podle převažující doktríny právnická osoba soukromého práva, když právnická osoba veřejného práva je právě tou, které jsou žádosti, návrhy a stížnosti adresovány. K sestavení petice, opatření podpisů pod ni a doručení petice státnímu orgánu mohou občané vytvořit petiční výbor. Pokud již jsou v petičním právu věková omezení, pak jsou stanovena toliko v rámci procedurálních záležitostí, když osoba, která zastupuje petiční výbor ve styku se státními orgány, musí být starší 18 let a osoba pověřená ke sběru podpisů na místě přístupném veřejnosti musí dosáhnout alespoň věku 16 let.

Petice musí být písemná, a může tak mít listinnou, nebo elektronickou podobu. Zatímco v případě petice v listinné podobě potvrzuje petent svou vůli podpořit petici svým vlastnoručním podpisem, v případě petice elektronické lze de lege lata jako potvrzení vůle použít výlučně elektronický podpis, a to v souladu s § 6 odst. 1 zákona č. 297/2016 Sb., o službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce, uznávaný elektronický podpis. Z povahy věci nelze využít fikce podpisu podle § 18 odst. 2 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, neboť tato se uplatní pouze při individuálním úkonu či právním jednání. Protože je však potvrzování vůle podpořit petici cestou uznávaného elektronického podpisu organizačně i technicky náročné, tento způsob není v praxi příliš využíván. To vede k tomu, že valná část petic je vyhotovována klasicky v listinné podobě. V praxi se sice vyskytují petice realizované prostřednictvím on-line platforem vytvářených a spravovaných nestátními subjekty, potvrzení vůle podpořit petici v podobě „kliknutí“ na tlačítko souhlasu jako alternativa vlastnoručního podpisu je právně diskutabilní, nehledě na fakt, že tyto platformy negarantují, že s podporou petentů nebude manipulováno. Lze tak konstatovat, že recentní právní rámec nevytváří dostatečné podmínky pro efektivní realizaci obecného petičního práva v elektronické podobě. Tento stav je však s ohledem na intenzivní penetraci elektronických nástrojů do všech sfér lidského konání nežádoucí, neboť pro faktickou elektronizaci lidského bytí ve společnosti petiční právo reálně omezuje.

Z tohoto důvodu se jeví velmi potřebným náprava v podobě doplnění zákona o právu petičním o pravidla umožňující efektivní realizaci petičního práva v podmínkách informační společnosti končící první pětiny 21. století, kdy úroveň elektronizace veřejného sektoru je jedním z významných ukazatelů kvality života ve státě.

Výše již bylo zmíněno, že část úpravy obecného petičního práva je obsažena též v zákoně o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Jedná se o úpravu postupu doručování a projednávání petice, která je určena Poslanecké sněmovně, jejím orgánům a funkcionářům.

V současné době je každá petice doručena petičnímu výboru Poslanecké sněmovny, který ji po jejím posouzení z hlediska splňování požadavků zákona o právu petičním postoupí jinému věcně příslušnému orgánu Poslanecké sněmovny, nebo si ji ponechá k vyřízení sám. Tento postup se však ve světle dlouhodobých zkušeností nejeví být plně efektivním. Důvodem je fakt, že se petiční výbor jako kolektivní sbor poslanců musí zabývat i individuálními peticemi, a to nejenom při řešení merita věci, tj. samotného předmětu petice, nýbrž i při posuzování, zda splňují formální náležitosti vyžadované zákonem o právu petičním. To zatěžuje činnost petičního výboru Poslanecké sněmovny, neboť ten je nucen se zabývat i správností formálních náležitostí petic, které postrádají určitou reprezentativnost, jež je obvykle spojena i s významností problému, na který petice upozorňuje. Skutečně zásadním problémům tak nemůže být ze strany petičního výboru Poslanecké sněmovny věnována taková pozornost, jaká je ve skutečnosti potřeba.

2. Vysvětlení principů navrhované právní úpravy

Změna zákona o právu petičním

Pomyslným srdcem elektronického způsobu podávání petic podle navrhované právní úpravy bude portál veřejné správy či přesněji jeho specializovaná součást. Ta je inspirována informačním systémem elektronických petic (ePetice), nástrojem navrženým odborem voleb Ministerstva vnitra jako komponenta připravovaného informačního systému správy voleb. Architektura portálu veřejné správy přísně respektuje aktuální formální i neformální požadavky na elektronický nástroj moderní, klientsky orientované veřejné správy. Předpokládá využití snadno dostupných prostředků elektronické identifikace, zejména elektronických občanských průkazů. Portál veřejné správy bude obsahovat výčet aktivních elektronických petic, v němž si petent vybere tu, kterou zamýšlí podpořit, a po přihlášení do portálu veřejné správy prostřednictvím občanského průkazu s kontaktním elektronickým čipem či jiného prostředku pro elektronickou identifikaci alespoň značné úrovně záruky (tento stupeň záruky je vyžadován správcem portálu veřejné správy) aplikace portálu vygeneruje řádek s údaji petenta v rozsahu jméno, příjmení a bydliště. Petent následně vyjádří petici podporu kliknutím na příslušné tlačítko.

V zákonu o právu petičním se proto založí kompetence Ministerstva vnitra umožnit využití portálu veřejné správy k sestavení petice, opatření podpisů petentů pod ni a k doručení petice státnímu orgánu (tj. de facto povinnost zajistit příslušnou funkcionalitu portálu veřejné správy). Současně se v tomto zákonu stanoví, že úlohu podpisu při využití portálu veřejné správy bude plnit kombinace přístupu petenta se zaručenou identitou do portálu veřejné správy s následným potvrzením prohlášení o podpoře petice petentem. Tím bude postaveno najisto, co je v daném případě alternativou vlastnoručního podpisu.

Změna zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny

Petiční výbor Poslanecké sněmovny bude nadále posuzovat správnost náležitostí již jen těch petic, k jejichž sestavení, opatření podpisů pod ně, doručení Poslanecké sněmovně a jednání s Poslaneckou sněmovnou byl zřízen petiční výbor podle zákona o právu petičním. Petici, k níž byl zřízen petiční výbor, si petiční výbor Poslanecké sněmovny ponechá k meritornímu vyřízení, dojde-li k závěru, že mu toto vyřízení věcně přísluší; v opačném případě ji postoupí k vyřízení jinému věcně příslušnému orgánu Poslanecké sněmovny (obvykle výboru, kterému je svěřena problematika, jež je předmětem petice).

Petice, k níž nebude zřízen petiční výbor podle zákona o právu petičním, budou po doručení předány přímo věcně příslušnému orgánu Poslanecké sněmovny, který posoudí, zda petice splňuje náležitosti stanovené zákonem o právu petičním a předá stejnopis petice také petičnímu výboru Poslanecké sněmovny. Toto předání bude činěno z důvodu kompetence petičního výboru Poslanecké sněmovny předkládat Poslanecké sněmovně zprávy o přijatých peticích, jejich obsahu a způsobu vyřízení. Věcně příslušný orgán Poslanecké sněmovny následně petici také meritorně vyřídí a stejnopis vyřízení zašle petičnímu výboru Poslanecké sněmovny. Petiční výbor Poslanecké sněmovny tak nebude posuzovat, zda petice, k nimž není vytvořen petiční výbor podle zákona o právu petičním, splňují náležitosti stanovené zákonem o právu petičním a takovými peticemi se bude zabývat pouze meritorně, a to za předpokladu, že nebude k meritornímu vyřízení žádný jiný orgán Poslanecké sněmovny věcně příslušný.

3. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy České republiky

Z hlediska ústavního pořádku se navrhovaná právní úprava primárně dotýká čl. 18 Listiny základních práv a svobod, který zaručuje petiční právo. Návrhem řešená problematika se dále dotýká čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, respektive čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, které požadují, aby státní (veřejná) moc byla uplatňována jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, a čl. 79 odst. 1 Ústavy České republiky stanovícího, že působnost správních úřadů lze stanovit toliko zákonem. Se všemi uvedenými ustanoveními ústavního pořádku je navrhovaná právní úprava v souladu, neboť obecně rozšiřuje možnosti realizace petičního práva a příslušné kompetence dotčených orgánů veřejné moci (Ministerstva vnitra, atestačních středisek pro informační systémy veřejné správy), jejich meze a způsob jejich výkonu je upraven na úrovni zákona.

Souladnou je navrhovaná právní úprava i s mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu České republiky. Oblasti obecného petičního práva se v určitém rozsahu dotýká toliko Mezinárodní úmluva o odstranění všech forem rasové diskriminace (vyhlášená ve Sbírce zákonů pod č. 95/1974 Sb.) svým čl. 14 odst. 2. Materie řešená navrhovanou právní úpravou je však materií spíše procesní. Vliv na předmět úmluvy je toliko nepřímý, byť pozitivní, neboť formálně rozšiřuje možnosti činění petic ve smyslu úmluvy.

4. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet a rozpočty krajů a obcí

Navrhovaná právní úprava nemá vliv na státní rozpočet a rozpočty obcí a krajů.