I. Obecná část
Zhodnocení platného právního stavu
V současné době je způsob obsazování orgánů zdravotních pojišťoven zřízených na základě zákona č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 280/1992 Sb.“), upraven primárně v tomto právním předpisu a na něj navazující vyhlášce č. 579/2006 Sb., kterou se stanoví způsob volby a volební řád pro volby do správních rad a dozorčích rad resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťoven, v platném znění (dále jen „vyhláška č. 579/2006 Sb.“).
Podle ustanovení § 10 odst. 3 zákona č. 280/1992 Sb. platí, že: „Správní radu zaměstnanecké pojišťovny tvoří 5 členů jmenovaných vládou a 10 členů volených z řad pojištěnců této zaměstnanecké pojišťovny zaměstnavateli a pojištěnci zaměstnanecké pojišťovny, a to tím způsobem, že 5 členů je voleno z kandidátů předložených reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů a 5 členů je voleno z kandidátů předložených reprezentativními odborovými organizacemi. Členy Správní rady jmenované vládou jmenuje a odvolává vláda na návrh ministra zdravotnictví. Způsob volby a volební řád stanoví Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou.“
Podle ustanovení § 10 odst. 5 zákona č. 280/1992 Sb. platí, že: „Dozorčí radu zaměstnanecké pojišťovny tvoří
a) 3 členové, které na návrh ministra financí, ministra práce a sociálních věcí a ministra zdravotnictví jmenuje a odvolává vláda,
b) 6 členů volených z řad pojištěnců této zaměstnanecké pojišťovny zaměstnavateli a pojištěnci zaměstnanecké pojišťovny, a to tím způsobem, že 3 členové jsou voleni z kandidátů předložených reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů a 3 členové jsou voleni z kandidátů předložených reprezentativními odborovými organizacemi. Způsob volby a volební řád stanoví Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou.“
Podtržená část výše uvedených ustanovení byla s účinností od 1. října 2019 zrušena nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/15.
Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy
Cílem právní úpravy je reagovat na výše uvedený nález Ústavního soudu a zajistit řádné obsazování orgánů zaměstnaneckých pojišťoven tak, aby nedošlo k jejich paralýze.
Vzhledem k tomu, že zdravotní pojišťovny mají primárně zastupovat zájmy svých pojištěnců, nikoliv těch, kdo jsou plátci zdravotního pojistného, tak je zapotřebí, aby Správní rada primárně přihlížela hlavně k jejich zájmům. Z toho důvodu předložený návrh zákona předpokládá obsazení Správní rady 12 zástupci pojištěnců zvolených všemi pojištěnci staršími 16 let ve volbách. Dále budou členy Správní rady také 3 zástupci státu, aby byla zachována kontrola hospodaření zdravotní pojišťovny. Přímou volbou se posílí vztah mezi pojištěnci a jejich zástupci ve Správní radě, což povede k důkladnějšímu sledování nejen hospodářských výsledků ale i kvality doručené zdravotní péče v rámci systému českého zdravotnictví.
Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku
Bez přijetí konkretizující právní úpravy bude text zákona č. 280/1992 Sb. týkající se obsazování orgánů zaměstnaneckých zdravotních pojišťoven v zásadě neaplikovatelný s účinností od 1. 10. 2019. Lze očekávat paralyzování klíčových orgánů zdravotních pojišťoven, přičemž zejména u správní rady bude mít taková situace s vysokou pravděpodobností vliv na celkové fungování zdravotní pojišťovny. Správní radě náleží nejdůležitější úkoly související se schvalováním účetních závěrek, výročních zpráv, zdravotně pojistných plánů, tvorbě smluvní politiky, volbou ředitele zdravotní pojišťovny atd.
V současné právní úpravě není přihlíženo k právu pojištěnce účastnit se na řízení zdravotní pojišťovny prostřednictvím svých zástupců, naše novela toto řeší a to za použití možnosti elektronických voleb což snižuje případné finanční náklady na organizace těchto voleb jiným způsobem, například prezenčně.
Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Předkládaná novela je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Novela je reakcí na stávající protiústavní úpravu zrušenou výše citovaným nálezem Ústavního soudu. Navržené řešení vychází z požadavků vymezených Ústavním soudem a je koncipováno tak, aby umožnilo v nejširším možném rozsahu práva pojištěnců podílet se na řízení zdravotní pojišťovny.
Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s právem Evropské unie
Navržená právní úprava se nijak přímo nedotýká práva Evropské unie a není s tímto právem v rozporu. Návrh nikterak nevylučuje, aby kandidátem na funkci člena orgánu byl i jiný než český občan v případě, kdy splní veškeré podmínky, které zákon pro kandidaturu předepisuje.
Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána
Navržená právní úprava se nedotýká mezinárodních smluv, jimiž je Česká republika vázána, tudíž zde není ani založen rozpor.
Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady
Finanční dopady lze očekávat na straně zdravotních pojišťoven, neboť zpravidla jednou za 4 roky budou povinny uskutečnit volby do správní a dozorčí rady. Tyto náklady plynou toliko z větší podrobnosti právní úpravy oproti současnému stavu. Lze předpokládat především personální náklady související s nutností zpracovat pravděpodobně větší množství přihlášek ke kandidatuře a ověření všech náležitostí kandidátů i volících osob. Řádově se bude jednat o statisíce Kč, které budou vynaloženy z prostředků provozního fondu příslušné zdravotní pojišťovny. Vzhledem k objemu prostředků provozního fondu se v souvislosti se změnou volby nepředpokládá potřeba jejich navýšení. Jediný dopad do státního rozpočtu tak budou mít požadavky Českého statistického úřadu, který bude muset zajistit infrastrukturu pro elektronické volby. Zde předpokládáme vyšší náklady v řádu milionu korun při počátečním vytvoření systému na volby, ale poté již budou náklady poměrně nízké v řádu statisíců korun.
Navržená úprava nemá žádný dopad na rozpočty územních samosprávných celků ani na další veřejné rozpočty.
Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů,
Navrhovaná právní úprava se dotýká ochrany osobních údajů. Pojištěnec je povinen za účelem kandidatury doložit podporu alespoň 50 nebo více dalších pojištěnců příslušné zdravotní pojišťovny. K ověření této skutečnosti je nezbytné, aby zdravotní pojišťovna disponovala čísly pojištěnců podporujících osob. Součástí podpisové archu je proto mimo jména a podpisu rovněž číslo pojištěnce. Jedná se tedy o zpracování osobních údajů, které je však zcela nezbytné k realizaci volebního práva (ať už pasivního nebo aktivního), respektive k realizaci práva podpořit kandidáta svým podpisem. Nakládání s osobními údaje je zcela minimální.
Je třeba upozornit, že zákon nestanovuje další pravidla nakládání s osobními údaji, osoby zpracovávající osobní údaje se tak budou muset řídit obecnými předpisy v této oblasti. Navržený zákon jim poskytuje zákonný titul pro zpracování, veškeré požadavky na přiměřenost, zabezpečení atd. vyplývají z obecných předpisů.
Zhodnocení korupčních rizik,
Navržená právní úprava nese potenciální korupční rizika, která však předkladatel považuje za marginální. Pojištěnec usilující o zvolení pochopitelně může získávat podporu dalších pojištěnců příslibem vzájemných výhod, nicméně vzhledem k počtu a geografickému rozložení pojištěnců jednotlivých zdravotních pojišťoven není pravděpodobné že by tento způsob chování mohl ovlivnit výsledek voleb.
V případě, že by ke korupci ve volebním procesu došlo, jsou nově zaváděny volební přestupky a není vyloučen ani trestní postih. Dále může mít takové jednání za následek zneplatnění voleb.
Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu,
Návrh se nedotýká bezpečnosti ani obrany státu.
Odůvodnění návrhu, aby Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona souhlas již v prvém čtení.
Přijetí zákona v prvním čtení dle §90 odst. 2 zák. vyžaduje situace vzniklá v důsledku nálezu Pl. ÚS 21/15, který pro rozpor s ústavním pořádkem zrušil dosavadně platnou úpravu voleb do orgánů zaměstnaneckých pojišťoven obsaženou ve vyhlášce č. 579/2006 Sb. a v části ustanovení §10 zák. 280/1992 Sb. Ústavní soud stanovil odklad vykonatelnosti nálezu za účelem přijetí nové úpravy, k čemuž v bodě 113 nálezu výslovně uvádí, že bez možnosti volby členů správních a dozorčích rad by mohla být narušena činnost zaměstnaneckých pojišťoven.
Výše zmíněné právní předpisy Ústavní soud zrušil uplynutím dne 30. září 2019. Aby bylo spolehlivě možno v této době přijmout novou právní úpravu a tedy i naplnit smysl a účel nálezu ÚS a odkladu jeho vykonatelnosti, je nezbytné umožnit vyslovení souhlasu s návrhem zákona již v prvém čtení.
II. Zvláštní část
K bodu 1 (doplnění § 1):
Doplňovaný text je pouze deklaratorní, avšak velmi důležitý, protože explicitně definuje zaměstnaneckou pojišťovnu jako veřejnou samosprávnou instituci.
K bodu 2 (úprava § 10):
Vypouštějí se původní ustanovení o obsazování Správní rady, včetně odstavců 3 a 5, které obsahují části rozporné s ústavním pořádkem dle nálezu Pl. ÚS 21/15. Ustanovení jsou dále nahrazována novou úpravou.
K bodu 3 (§ 10a):
Zde je nově definováno složení orgánů. Dozorčí rada je orgán nově plně jmenovaný členy vlády. Oproti původní úpravě, kde měla vláda v Dozorčí radě pouze 3 své zástupce z 9 je nyní dozorčí rada orgán tvořen výlučně vládními zástupci. Správní rada je nově složena ze tří zástupců ministerstev a 12 volených členů.
K bodu 3 (§ 10b):
Zde jsou stanoveny základní podmínky členství v orgánu. Jednak tedy podmínky zcela základní, jako je svéprávnost, věk a bezúhonnost, jednak je zde stanoven zákaz střetu zájmů, a to jak v rámci pojišťovny samé (neslučitelnost členství ve Správní a Dozorčí radě…), jednak střet zájmů “vnější,” například funkce ve společnosti, která je dodavatelem zdravotnického materiálu. Nejedná se o novou úpravu, je z velké části převzatá z původního § 10.
Oproti původní úpravě je doplněn odstavec 5, který subsidiárně stanoví, že právní poměry člena orgánu se řídí ustanoveními o členu orgánu akciové společnosti, samozřejmě se specifiky stanovenými tímto zákonem.
Konečně je zde upraven zánik funkce člena orgánu. Zde se také projevují jistá specifika mezi volenými a jmenovanými členy orgánu, jednak u člena jmenovaného ministrem není podmínkou, aby byl pojištěncem příslušné pojišťovny (zastupuje v orgánu zájmy vlády, nikoliv své vlastní či pojištěnců), jednak je zde stanovena možnost jeho odvolání ministrem.
K bodu 3 (§ 10c):
Zde je stanovena základní úprava voleb: rovnost, přímost, tajnost. Dále termín, který je navázán na volby do zastupitelstev krajů, nejde-li o doplňovací či opakované volby.
Volby vyhlašuje ministr zdravotnictví a (nejde-li o doplňovací/opakované volby), konají se pro všechny pojišťovny ve stejných dnech. Ustanovení dále upravuje lhůty, postup při založení nové zaměstnanecké pojišťovny, náležitosti rozhodnutí o vyhlášení voleb a nezbytnou úpravu pro komunikaci mezi jednotlivými subjekty.
Dále je upraveno pasivní a aktivní volební právo a jeho překážky. Aktivní volební právo mají pojištěnci, kteří dosáhli k poslednímu dni voleb alespoň 16 let. To je odůvodněno dostatečnými rozumovými a rozhodovacími schopnostmi šestnáctiletých ve vztahu k volbám do zaměstnaneckých pojišťoven. Se zdravotnictvím navíc přijdou do styku často dříve a ve větším rozsahu (zaměstnanecké pojišťovny poskytují například různě vysoký příspěvek na antikoncepci), než s dalšími právy a povinnostmi, o kterých rozhodují orgány volené v jiných volbách. Od nižšího věku aktivního volebního práva ve volbách, které jsou svoji elektronickou formou pro mladší voliče atraktivní, lze očekávat jejich vyšší angažovanost, zájem o funkci volených orgánů a vyšší míru zapojení do dalších voleb po dosažení zletilosti.
K bodu 3 (§ 10d):
Zde jsou podrobně určeny úkoly jednotlivých orgánů a institucí v průběhu voleb. Úkoly jsou rozloženy mezi ministerstvo zdravotnictví, Český statistický úřad a samotnou pojišťovnu (úkoly pojišťovny jsou vzhledem k jejich rozsahu upraveny v samostatném paragrafu).
K bodu 3 (§ 10e):
Zde je upravena role pojišťoven při provádění voleb. Role ministerstva je především kontrolní a koordinační, Český statistický úřad plní především technické úkony spojené se sčítáním hlasů. Pojišťovna projednává a registruje přihlášky kandidátů, zajišťuje tisk a distribuci hlasovacích lístků, přiděluje voličům unikátní identifikátory, na základě přihlášek kandidátů sestavuje hlasovací lístek.
Volby jsou elektronické a korespondenční. Nebudou existovat volební místnosti v klasickém slova smyslu, každý volič dostane přidělený unikátní kód, který mu umožní hlasovat buď elektronicky nebo korespondenčně. Prvotním kritériem bude skutečnost, zda má pojištěnec zřízenu datovou schránku. Takovému voliči bude hlasovací kód doručen elektronicky, ale i tento volič bude moci požádat o korespondenční volbu.
Elektronické hlasování je dostupné prostřednictvím internetu a uživatel se autorizuje kombinací přiděleného identifikátoru od pojišťovny a čísla kartičky pojištěnce, nebo pomocí prostředku pro elektronickou identifikaci podle zákona o elektronické identifikaci (například datovou schránkou). Volič, který nemá datovou schránku, nebo který explicitně požádá o možnost korespondenční volby, dostane hlasovací lístek papírově společně s předtištěnou návratovou obálkou .
Dále je zde úprava sestavení a uveřejňování hlasovacích lístků.
Velmi důležité je ustanovení odstavce 9, které zapovídá pojišťovnám vedení jakékoliv kampaně ve prospěch či neprospěch kandidáta. tím není dotčeno právo pojišťovny vést kampaň za vyšší účast ve volbách (taková kampaň je dokonce žádoucí) a motivovat pojištěnce k hlasování. Jedinou podmínku je potom přísná neutralita.
K bodu 3 (§ 10f):
§ 10f upravuje podávání přihlášek k registraci kandidáta k volbám. Základní metodou přihlášení kandidáta je přihláška podpořená peticí podepsané určitým počtem pojištěnců. Počet je navázaný na velikost pojišťovny, přesněji na počet pojištěnců této pojišťovny. Vedle toho jsou zde i další způsoby přihlášení kandidáta prostřednictvím tzv. kvalifikovaných navrhovatelů.
Zatímco navrhovatel může navrhnout libovolný počet kandidátů (každý však musí být podpořen samostatnou peticí), kvalifikovaný navrhovatel může navrhnout kandidáta pouze jednoho.
Dále jsou zde stanoveny náležitosti přihlášky, vedle standardních náležitostí se počítá i s volitelným předložením profesního životopisu kandidáta (v zájmu přehlednosti a usnadnění administrace omezen na rozsah maximálně dvou normostran).
Konečně je zde stanovena i soudní ochrana proti rozhodnutí o registraci či neregistraci kandidáta.
K bodu 3 (§ 10g):
§ 10g popisuje samotný volební proces.
V případě elektronické volby se volič přihlásí do elektronické hlasovací platformy, a to buď nástrojem pro elektronickou identifikaci (podle rámce eIDAS), nebo kombinací unikátního elektronického identifikátoru a čísla pojištěnce.
V případě korespondenční volby se pak hlasuje vložením unikátního identifikátoru a vyplněného hlasovacího lístku do dodané návratové obálky. Unikátní identifikátor zajistí, že hlasovat bude pouze oprávněný volič a pouze jednou, ale jeho identita nebude při sčítání hlasů zjistitelná (bude zajištěna tajnost volby).
Hlas bude možné kdykoliv změnit, až do konce voleb. To je nástroj ochrany proti nátlaku (je-li volič vystaven nátlaku nebo někdo hlasuje za něj, může svůj hlas později změnit).
I když je úprava v zákoně poměrně vyčerpávající, je zde zmocnění pro ministerstvo, aby vyhláškou upravilo další podrobnosti, například podobu hlasovacích lístků, technické požadavky na platformu atd.
K bodu 3 (§ 10h):
Zde jsou upraveny doplňovací volby, které se konají, pokud se uvolní více jak 3 místa a nejsou k dispozici náhradníci.
K bodu 3 (§ 10i):
Zde jsou upraveny opakované volby, které se konají, pokud byla volební účast extrémně nízká nebo soud rozhodne o neplatnosti voleb.
K bodu 3 (§ 10j):
Navrhovatelé považují za vhodné, aby zákon upravoval i soudní přezkum voleb, byť v naprosto základních obrysech. Pokud by v zákoně speciální ustanovení nebylo, přezkum by byl možný taktéž, podle obecných pravidel (např. určovací žalobou), to však nepovažují navrhovaelé za vhodné. Navržené znění § 10j jednak staví na jisto, že soudní přezkum je možný, jednak vymezuje okruh kvalifikovaných navrhovatelů, dále vymezuje žalobní důvody (hrubé ovlivnění výsledku voleb), dále lhůty (30 dní), příslušnost soudu, a konečně odkaz na procesní úpravu, tedy řízení ve věcech neplatnosti rozhodnutí orgánu spolku. O věci tedy bude rozvat civilní soud, a bude postupovat obdobně jako v situaci, kdy je namítána neplatnost volby člena představenstva obchodní společnosti valnou hromadou. Jedná se o obdobnou úprav, která je zvažována v obchodním zákoníku (sněmovní tisk 207, 8. volební období).
Tomu jsou rovněž přizpůsobeny veškeré doby a lhůty v zákoně, které potenciálním soudním přezkumem počítají.
K bodům 4 - 10:
V návaznosti na prováděné změny je třeba také provést několik změn v úpravě přestupků. Kromě změn technických (spočívajících v odkazech na rušená ustanovení nebo v úpravě jmenování členů orgánu vládou) je třeba zavést tzv. volební přestupky, tedy přestupek spočívající v hrubém maření přípravy či průběhu voleb a přestupek spočívající v porušení povinnosti zaměstnanecké pojišťovny zachovávat neutralitu podle §10e odst. 9.
V Praze dne 3. května 2019
Petr Třešňák, v.r.
Olga Richterová, v.r.
Petr Pávek, v.r.
Jakub Michálek, v.r.
Ivan Bartoš, v.r.
Mikuláš Ferjenčík, v.r.
Mikuláš Peksa, v.r.
Jan Lipavský, v.r.
František Kopřiva, v.r.
Ondřej Profant, v.r.
Tomáš Martínek, v.r.
Lenka Kozlová, v.r.
Lukáš Černohorský, v.r.
Ondřej Polanský, v.r.
Lukáš Kolářík, v.r.
Dana Balcarová, v.r.
Radek Holomčík, v.r.
Jan Pošvář, v.r.
Martin Jiránek, v.r.
Vojtěch Pikal, v.r.