Novela z. - stavební zákon

A. Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

V České republice jsou každoročně z veřejných rozpočtů zadány zakázky v oblasti stavebnictví v celkovém objemu zhruba 15 % veškerých veřejných výdajů (za rok 2018 to bylo asi 220 mld Kč). Vlastní stavba se řídí pravidly ukotvenými především v zákoně 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), který pro stavby podléhající stavebnímu povolení (nebo oznámení) ve svém ustanovení § 157 definuje povinnost vést stavební deník. Forma a způsob vedení deníku je pak dále upravena v příloze č. 16 vyhlášky č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb. Vyhláška rovněž umožňuje vést stavební deník elektronickou formou, což je v soukromé sféře dnes již běžně (a stále častěji) využíváno.

Stavební deník je písemným záznamem o průběhu stavby, ve kterém mají být obsaženy informace o osobách pracujících na staveništi, klimatických podmínkách, provedených pracích, dodávkách materiálů atd. Stavební deník má být přístupný na staveništi všem oprávněným osobám, záznamy do něj mají být prováděny průběžně každý den, nesmí v něm být vynechána volná místa.

Stavební deník tak představuje klíčový dokument během stavby (použité materiály, dodržování technologických postupů, ale i záznam o kontrolních dnech) i po ukončení stavby, kdy se stává hlavním a mnohdy jediným důkazem pro případ reklamací, popř. soudních sporů. Právě proto jsou kvalita zápisů ve stavebním deníku, jejich věrohodnost, čitelnost, úroveň detailu a množství extrémně důležité především pro investora, tedy pro Český stát.

V praxi se vyskytují situace, kdy je stavební deník veden v rozporu s výše uvedenými zásadami. Mezi nejčastější případy porušování pravidel patří:

• antedatování a zpětné pozměňování záznamů
• vedení více alternativních stavebních deníků k jedné stavbě
• vynechávání prázdných míst pro pozdější vpisy
• záměrné fyzické poškozování deníku
• zničení deníku živelnou katastrofou (požár, povodeň, havárie, …)
• nečitelné záznamy a neidentifikovatelné podpisy v deníku
• odepření přístupu ke stavebnímu deníku oprávněným osobám

K poslednímu bodu: Po dobu výstavby spravuje stavební deník zhotovitel, který jej po ukončení stavby předá investorovi. Z logiky věci vyplývá přirozená snaha zhotovitele mít kontrolu nad zápisy do deníku, resp. bránit zápisům, které nejsou pro zhotovitele výhodné (např. výsledky kontrolních zeměměřičských prací), přičemž v těchto případech často argumentují fyzickou nedostupností deníku („je zamčený v budce stavbyvedoucího, který přijede až pozítří“). Oprávněným osobám tak v rozporu se zákonem není umožněn zápis do stavebního deníku.

Všechny výše uvedené nedostatky často se vyskytující v praxi jsou v rozporu se zájmy investora

– České republiky. Přestože jsou tyto skutečnosti v rozporu již se současným právním řádem, neexistuje na jejich vynucování či kontrolu žádný systémový nástroj. Je nicméně zjevné, že navrhované vedení stavebního deníku v elektronické formě efektivně každému jednotlivému z nich zabrání.

B. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Navrhovaná právní úprava činí použití elektronické formy stavebního deníku povinné pro stavby vysoutěžené na základě zákona o zadávání veřejných zakázek, čímž efektivně zabrání nedodržování zásad při vedení stavebního deníku (odmítání přístupu k deníku, vynechávání volných míst, zápisy ex post, zpětné pozměňování zápisů atd.). Navrhovaná novela je v souladu s usnesením poslanecké sněmovny č. 428 z 21. prosince 2018.

Úpravou zákona o zadávání veřejných zakázek dochází k automatickému stanovení limitu 6 mil. Kč na zakázku (§ 27 zákona č. 134/2016 Sb. o zadávání veřejných zakázek), aby bylo použití stavebního deníku v elektronické formě povinné.

Výhody elektronické formy stavebního deníku

Stavební deník v elektronické formě může být snadno napojen na ostatní infrastrukturní služby, např. meteostanici přímo na stavbě. Každý zápis tak může být automaticky opatřen informací o klimatických podmínkách, což automaticky zlepší např. kontrolu dodržování technologických postupů (míchání stavebních směsí pouze v certifikovaném rozsahu teplot). Případné nedodržení postupu bude snadno rozpoznatelné, což zlepší investorovu pozici např. při reklamaci. Tyto nebo podobné vlastnosti na českém trhu nabízejí poskytovatelé elektronického stavebního deníku již dnes.

Další velkou výhodou elektronického stavebního deníku je možnost připojení obrazové přílohy. Fotografie podstatným způsobem zlepší vypovídací schopnost samotného zápisu, zúží prostor pro uvádění nepravd v textu či antedatování zápisů (každá fotografie může obsahovat časové razítko i souřadnice GPS). Dobře vedená fotodokumentace může být stejně důležitá nebo důležitější pro dokumentaci průběhu stavebních prací než samotný text.

Vzdálený přístup pro zápis ale především pro čtení představuje asi nejvýraznější výhodu elektronického deníku oproti fyzickému. Možnost vzdáleného čtení stavebního deníku umožní centralizovat kontrolní funkci (coby součást stavebního dozoru) ve specializovaném orgánu, a to v reálném čase. Příslušná organizace (např. ŘSD nebo nadřazené ministerstvo) může vytvořit specializované oddělení stavebních odborníků, kteří budou na denní bázi vzdáleně monitorovat průběh vybraných staveb, kontrolovat zápisy a obrazovou přílohu. V případě nejasností či pochybení mohou ihned vydat pokyn, aby byl zápis ve stavebním deníku doplněn, popř. byla provedena nová fotodokumentace. Jednotná metodika uplatňovaná na tomto centrálním pracovišti výrazně zvýší vypovídací hodnotu všech stavebních deníků vedených v tomto režimu, a tím pádem posílí roli investora v případě reklamací či soudních sporů.

V praxi jsou zdokumentovány situace, kdy se v protokolu o předání stavby objevují podpisy či parafy, ke kterým se při pozdější reklamaci nebo soudnímu řízení nikdo nehlásí. Znamená to, že stavba byla údajně předána, ale nelze dohledat odpovědnou osobu, která ji přebrala. V případě elektronické autentizace je z podstaty identita každého zapisujícího zřejmá.

Navázanost na workflow. Elektronický stavební deník prochází životním cyklem. Od zřízení, jednotlivých zápisů, přes kontrolní dny až po předání stavby a kolaudaci. Automatické workflow může tento postup hlídat a umožnit, aby žádný krok nebyl vynechán, což se v praxi opět děje; jsou případy, kdy ve stavebním deníku chybí třeba informace o datu předání stavby, což efektivně vylučuje jakoukoliv pozdější reklamaci.

Nezměnitelnost předchozích záznamů. Elektronická forma stavebního deníku z podstaty řeší největší nešvar fyzického nosiče, a to možnost zpětně měnit historii. Neznamená to, že by v deníku nemohlo docházet k opravám chybných záznamů; to však bude vždy zpětně dohledatelné v historii úprav.

Ve výjimečných případech se stavební deník stává obětí nehody; buď záměrně nebo nešťastnou náhodou. Záznamy v něm vedené jsou ztraceny a je nutné začít psát deník nový. Elektronická forma stavebního deníku toto a priori vylučuje.

Elektronický stavební deník je také podmínkou pro rozvoj metod typu BIM, tedy informační model stavby. Jde vlastně o databázi obsahující životní cyklus stavby (objektu), od návrhu, výstavby, provozu až po odstranění stavby. Strategický dokument „Koncepce zavádění metody BIM v České republice“ vláda schválila dne 25. září 2017, avšak bez elektronizace stavební dokumentace v něm nelze příliš pokročit.

Návrh novely zákona nemá žádný dopad z pohledu zákazu diskriminace.

Návrh novely zákona nemá žádný dopad z pohledu rovnosti žen a mužů.

C. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Většinu argumentů ve prospěch el. stavebního deníku obsahují předchozí body, zde uvádíme dva obecně známé případy, kdy po zjištěných problémech stavební deník svou roli svědka postupu stavebních prací nemohl z nějakého důvodu sehrát. Pokud by byl deník veden elektronicky, je zřejmé, že by podobná situace nastat nemohla.

1. Případ zvlněné

D47 u Ostravy z roku 2007. ŘSD podalo žaloby na zhotovitele stavby, z důvodu zjištěných hrubých závad na sjízdnosti dálnice, hned po jejím otevření. Bobtnající násypy a podloží se stalo předmětem soudního sporu u rozhodčího soudu, který do dnešní doby spor nerozhodl. Stát se dostal do důkazní nouze, protože stavební deníky skartoval najatý technický dozor investora, externí soukromá firma. Soudní spor se táhne od roku 2013 do současnosti, tedy 6 let. Nelze identifikovat materiály, které se zabudovaly do násypů, nelze zjistit, kdo tyto stavební materiály schválil.

2. Případ zříceného mostu ve Studénce z roku 2008 s osmi ztrátami na životech.

Chybějící montážní deník a neúplně vedený stavební deník neumožňuje soudním znalcům zjistit, jaké práce se prováděly bezprostředně před zřícením mostu. Není ani jasné, jaké práce se prováděly a kdy. Nelze nalézt příčinu pádu mostu, obvinění nevypovídají. Soudní spor se táhne 10 let.

Předkladatelé zvažovali i další varianty řešení. Pokud jde o povinné náležitosti elektronického stavebního deníku (§ 157 odst. 5 stavebního zákona), nabízela se úvaha jejich zavedení vyhláškou (ostatně, obsahové náležitosti stavebního deníku již dnes vyhláškou stanoveny jsou). Tato varianta byla odmítnuta z důvodu, že se jedná o základní technické náležitosti, na kterých je nutno bez výhrad trvat, a bez jejich dodržení by byl zmařen samotný účel elektronického stavebního deníku. Nelze je v žádném případě podřadit pod “obsahové náležitosti stavebního deníku a způsob jejich vedení,” překračují tedy zmocnění v § 157 odst. 4. Nadto se jedná o primární povinnosti ukládané soukromým osobám (zaznamenávat přístupy, uchovávat deník…), které vyhláškou stanovit ani nelze, jelikož povinnosti lze ukládat pouze zákonem.

Pokud jde o rozdělení právní úpravy do stavebního zákona a do zákona o zadávání veřejných zakázek, i zde byly zvažovány alternativy, zejména soustředění celé úpravy ve stavebním zákona, v zákoně o zadávání veřejných zakázek či v jiném předpise.

Soustředění úpravy ve stavebním zákoně by nebylo vhodné. Stavební zákon je obecná norma upravující všechny typy staveb, nerozlišující mezi stavebníky či právními režimy stavby. Vložení nového paragrafu, který by ukládal specifickou povinnost pouze jednomu okruhu stavebníků, nadto v závislosti na ceně stavby, by bylo nekoncepční a nesystémové.

Řešením by rovněž nebylo umístit celou úpravu v zákoně o zadávání veřejných zakázek, jelikož pak by v právním řádu existovaly dvě úpravy elektronického stavebního deníku (pro soukromé a pro veřejné subjekty), což jistě není žádoucí stav.

Jiný vhodnější právní předpis nebyl nalezen, protože povinnost používat ESD je vázána přímo na fakt, že se jedná o veřejnou zakázku. Umístění do jakéhokoliv jiného předpisu by nevyhnutelně znamenalo nutnost na zákon o zadávání veřejných zakázek odkazovat, což by vedlo k nežádoucí roztříštěnosti právní úpravy. Navíc je zde i jasná souvislost věcná - zákon o zadávání veřejných zakázek upravuje nejen samotný proces uzavírání smluv na veřejnou zakázku, ale zejména dozor nad ním. ESD je nástrojem, který slouží právě k tomuto účelu - efektivnímu a snadnému dozoru nad plněním veřejné zakázky, včetně případných reklamací a předcházení sporům. Jestliže zákon o zadávání veřejných zakázek obsahuje povinnost vést velmi podrobnou dokumentaci o každé veřejné zakázce, není důvod, aby neobsahoval i povinnost dokumentovat její plnění.

D. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Návrh novely zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Otázka formy vedení stavebního deníku nemá ústavní rozměr.

E. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s právem Evropské unie

Návrh novely zákona je v souladu s právem Evropské unie. Ačkoliv právo veřejných zakázek je značně harmonizováno, v tomto případě se podstata novely netýká práva veřejných zakázek, ale aplikace stavebních předpisů při realizaci staveb, které jsou předmětem veřejné zakázky. Tento požadavek je přitom uplatňován zcela nediskriminačně, je tedy v souladu s právem EU.

F. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, včetně zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod

Návrh novely je v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, předkladatelům není známa mezinárodní smlouva, která by tuto otázku upravovala.

G. Zhodnocení předpokládaného hospodářského a finančního dopadu navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí

Návrh novely předpokládá pozitivní dopad na státní rozpočet i ostatní veřejné rozpočty. Je sice pravda, že zákon ukládá novou povinnost osobám plnícím veřejné zakázky, je tedy pravděpodobné, že náklady na splnění této nové povinnosti budou promítnuty do ceny veřejné zakázky, nicméně náklady na službu elektronického stavebního deníku jsou zcela zanedbatelné. Existující elektronické stavební deníky jsou k dispozici za poplatek v řádech desítek korun měsíčně. Náklady nevzniknou ani v souvislosti s přihlašováním, protože zákon počítá s využitím rámce eIDAS, veřejným subjektům postačí k identifikaci datová schránka, kterou mají již dnes zřízenou. Řada stavebních podnikatelů navíc již dnes elektronický stavební deník používá. Přímý dopad do rozpočtů státu, samospráv i ostatních veřejných rozpočtů bude tedy zřejmě nulový, ve výjimečných případech v řádu stovek Kč za jednu stavební veřejnou zakázku.

Lze však předpokládat, že nepřímý efekt bude značně pozitivní. Veřejné subjekty budou mít možnost prostřednictvím dálkového přístupu k elektronickému stavebnímu deníku průběžně kontrolovat průběh stavebních prací. Návrh posiluje postavení veřejného subjektu – investora

– proti nesprávnému vedení stavebního deníku, zlepšuje jeho postavení při případných reklamacích a soudních sporech, šetří tak prostředky veřejných rozpočtů a automaticky tlačí na vyšší kvalitu prováděných prací.

Návrh novely nepředpokládá žádné negativní sociální dopady na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, se zdravotním postižením, národnostní menšiny nebo dopady na životní prostředí.

H. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení k ochraně soukromí a osobních údajů

Součástí elektronického stavebního deníku budou mimo jiné údaje o přístupech jednotlivých osob k jednotlivým záznamům, jedná se však o údaje poskytované v rámci výkonu povolání a nezbytné ke koordinaci prací na stavbě (a v konečném důsledku i k určení odpovědnosti za případné vady). Jedná se tedy o zásah zcela minimální a plně opodstatněný. Jiný zásah nebyl identifikován.

I. Zhodnocení korupčních rizik

Norma má výrazně protikorupční vliv, neboť znemožňuje úmyslné či neúmyslné pozměňování, zpětné doplňování či znehodnocování záznamů ve stavebním deníku, či jeho celkovou úmyslnou či neúmyslnou likvidaci. To pomůže zvýšit právní jistotu a ochranu zájmů investora

– České republiky a územně samosprávných celků - v segmentu ekonomiky, který zatěžuje veřejný sektor více jak 220 mld. Kč každý rok, a představuje tak 15 % všech veřejných výdajů.