A. Zhodnocení dosavadní právní úpravy včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k rovnosti mužů a žen
Ustanovení § 24 odst. 1 zákona o pedagogických pracovnících ukládá pedagogickým pracovníkům povinnost dalšího vzdělávání, kterým si obnovují, udržují a doplňují kvalifikaci. Vedle toho jsou (v souladu s ustanovením odstavce 2) oprávněni účastnit se dalšího vzdělávání, kterým si zvyšují kvalifikaci. Podrobnosti upravuje vyhláška č. 317/2005 Sb., o dalším vzdělávání pedagogických pracovníků, akreditační komisi a kariérním systému pedagogických pracovníků, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška o dalším vzdělávání“). Uvedené předpisy stanovují povinnosti, ovšem neupravují vhodné podmínky pro jejich důstojné splnění.
Právní úprava nerozlišuje mezi muži a ženami, přesto na obě dvě skupiny nedopadá vhodně, když jim na jednu stranu stanovuje povinnosti, na stranu druhou jim však nevytváří vhodné podmínky. Účelem předloženého návrhu je tuto situaci změnit, a to zavedením institutu „volno pro vlastní vzdělávání nebo tvůrčí činnost“ do českého právního řádu. Jeho primárním cílem je podpořit osobní růst pedagogických pracovníků, kteří jsou učiteli, využitelný pro jejich působení ve školství.
B. Principy navrhované právní úpravy
Koncepce volna pro vlastní vzdělávání nebo tvůrčí činnost pedagogických pracovníků, kteří jsou učiteli, částečně vychází z koncepce „tvůrčího volna“ upraveného v § 76 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vysokých školách“). Jeho podstatou je (četností) mimořádné a časově limitované osvobození „učitele“ od standardní výukové činnosti, a to za účelem realizace tvůrčí činnosti, která je sama o sobě velmi intelektuálně a časově náročná. Realizací tvůrčí činnosti akademičtí pracovníci působící na vysokých školách zvyšují úroveň vědění ve společnosti, a zároveň tím sami zvyšují svou materiální kvalifikaci. Mnohdy bývá tvůrčí volno využíváno zejména v době přípravy na formální kvalifikační růst ověřovaný habilitačním řízením nebo řízením ke jmenování profesorem.
Po dobu tvůrčího volna na vysoké škole, stejně jako navrženého volna pro vlastní vzdělávání nebo tvůrčí činnost, náleží „učiteli“ mzda, resp. plat. Tím jsou mu vytvořeny skutečné podmínky pro časově a intelektuálně náročné činnosti, což by nebylo možné, pokud by byl „učitel“ v době „volna“ nucen opatřovat si prostředky pro své živobytí.
Je nepochybné, že i pedagogičtí pracovníci působící na školách a školských zařízeních zřizovaných podle zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „školský zákon“), jakožto učitelé mohou mít zájem realizovat tvůrčí činnost, a že tak mohou činit ve vysoké kvalitě, zejména v případě, že jejím výstupem jsou učebnice či jiné učební pomůcky. O poznání aktuálnější je však, i s ohledem na právní úpravu a politiku státu realizovanou Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „MŠMT“), potřeba dalšího vzdělávání učitelů a s ní související studium ke splnění kvalifikačních předpokladů, dalších kvalifikačních předpokladů nebo studium k prohlubování odborné kvalifikace (srov. § 1 vyhlášky o dalším vzdělávání), popř. jiné vhodné vzdělávání, například jazykové či orientované na tzv. soft skills.
Volno pro vlastní vzdělávání nebo tvůrčí činnost tak, jak je navrženo, představuje mimořádný časově omezený institut – učitel je oprávněn ho využít jen jednou za 10 let, a to v délce až 12 měsíců. Důvodem pro jeho využití musí být vlastní vzdělávání nebo tvůrčí činnost, popř. jejich kombinace, kterou učitel sám navrhne, a sdělí, jak bude následně prokázáno jejich splnění. V případě, že se tak nestane, bude ředitel školy nebo školského zařízení oprávněn rozvázat s učitelem pracovní poměr. Realizace volna pro vlastní vzdělávání nebo tvůrčí činnost je tedy založena na osobních preferencích učitele a zároveň na jeho osobní odpovědnosti za naplnění navrženého plánu.
Důležitým rámcem pro realizaci volna pro vlastní vzdělávání nebo tvůrčí činnost je souhlas ředitele. Ten rozhoduje o žádosti učitele, přičemž posuzuje
- naplnění formálních kritérií (oprávněnost ve vztahu k zákonu),
- vhodnost zvoleného termínu,
- očekávaný přínos naplnění plánovaných aktivit směřujících k vlastnímu vzdělávání nebo tvůrčí činnosti pro potřeby školy nebo školského zařízení, a
- přesvědčivost navrženého ověření naplánovaných aktivit.
V případě, že neshledá plánované aktivity jako přínosné pro potřeby školy nebo školského zařízení, nebo bude-li mít pochybnosti o tom, že způsob jejich ověření není dostatečný, navrhne namísto schválení jiné aktivity, resp. jiný způsob jejich prokázání. Bude-li s nimi učitel souhlasit, jeho žádost se považuje za schválenou.
Tím je posílena role ředitele jakožto orgánu odpovědného za odbornou a pedagogickou úroveň vzdělávání a školských služeb a za vytváření podmínek pro další vzdělávání pedagogických pracovníků (srov. § 164 odst. 1 školského zákona). Podobně důležitá bude jeho možnost de facto určit termín volna pro vlastní vzdělávání nebo tvůrčí činnost, avšak v rozsahu nejvýše 12 měsíců následujících po požadovaném termínu. Tím bude řediteli poskytnut dostatečný prostor pro efektivní plánování a využívání lidských zdrojů, a zároveň bude učiteli umožněno volno pro vlastní vzdělávání a tvůrčí činnost realizovat (jakkoli s možným odkladem).
Uvedenými kritérii bude dosaženo vhodného poměru mezi zájmem učitele na osobním rozvoji a zájmem školy nebo školského zařízení na tom, aby se rozvíjel směrem, který je pro ně potřebný, a zároveň mezi právem učitele na samotnou realizaci volna pro vlastní vzdělávání, a potřebou ředitele školy nebo školského zařízení zajistit její bezproblémový chod.
Přestože se jedná o vztah mezi učitelem a ředitelem školy nebo školského zařízení, který má podstatné pracovněprávní aspekty, je možné právo učitele chápat i jako veřejné subjektivní právo. Vzhledem k jeho pracovněprávnímu rozměru se však nejeví jako vhodné podrobit rozhodování o něm postupu upravenému ve správním řádu nebo zakotvit opravné prostředky. To však nevylučuje, aby se učitel v krajním případě obrátil na soud.
Podobný institut existuje i v okolních zemích či dalších členských států EU. Mezi tyto státy patří například Velká Británie, Itálie, Lichtenštejnsko, Franci, Polsko, Island a další. Podmínky se v těchto zemích liší, jak od délky poskytovaného volna, tak zda se jedná o placené či neplacené volno. Tvůrčí volno je propláceno ve Španělsku, Portugalsku, Lichtenštejnsku a na Islandu.
Některé studie odborníků z Psychiatrické kliniky 1. lékařské fakulty Univerzity Karlovy a Všeobecné fakultní nemocnice v Praze či Pedagogické fakulty Univerzity Karlovy. Tyto studie poukazují na projevující se příznaky syndromu vyhoření až dvě třetiny učitelů, přičemž vážné znaky celá pětina učitelů. Právě tento návrh pomůže tento současný stav změnit či aspoň zmírnit a dále umožní učitelů v rámci individuálního vzdělávání reflektovat aktuální a moderní učební metody.
Je nutné dodat, že institut tvůrčího volna nebo volna pro vlastní vzdělávání již poskytují některé firmy v soukromé sféře nebo některé soukromé a církevní školy.
C. Soulad s ústavním pořádkem, mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a s právem Evropské unie Návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky a rovněž s vládní politikou realizovanou MŠMT podporující kvalifikační růst pedagogických pracovníků, zejména pak učitelů. Navrhovaná úprava není v rozporu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a je slučitelná s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie. Nezakládá žádné nerovnosti mezi českými státními příslušníky a ostatními občany Evropské unie.
D. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty
Návrh zákona znamená zatížení státního rozpočtu v jednotlivých letech v řádu desítek miliónů korun českých ročně v souvislosti s navýšením finančních prostředků resortu školství, ale ve střednědobém časovém horizontu bude dopad neutrální, v dlouhodobém časovém horizontu pak pozitivní, vlivem přesunu neúměrných nákladů na neúčelné vynakládání prostředků na rekvalifikace a zvyšování kvalifikace (např. studium k získání způsobilosti vyučovat další předměty) na úkor prohlubování odborné kvalifikace.
Volno pro vlastní vzdělávání je možné financovat také z vládou schváleného navýšení rozpočtu MŠMT pro oblast odměňování ve školství, čímž dochází k naplnění jedné z vládních priorit.
Návrh zákona předpokládá poskytnutí finančních prostředků 10 % všech učitelů v průběhu jejich profesního života, v takovém případě by byl souhrn maximálních ročních výdajů přibližně 1,5 mld. Kč ročně, ovšem předkladatelé nepředpokládají minimálně v nejbližších letech čerpání tvůrčího volna v plné výši, tedy finanční dopady v době „náběhu“ lze očekávat ve výši maximálně stovek miliónů korun s oscilací kolem 500 mil. Kč. Výpočet byl proveden na základě údajů MŠMT podle věkové struktury učitelů regionálního školství, průměrných hrubých měsíčních platů zaměstnanců regionálního školství a platů učitelů regionálního školství podle platových tříd a platových stupňů.
V souvislosti s poskytováním finančních prostředků lze předpokládat nevýznamné zatížení státního aparátu, konkrétně MŠMT, které bude o přidělení finančních prostředků rozhodovat. Na veřejné rozpočty krajů a obcí nemá návrh žádný finanční dosah.
E. Dopady na podnikatelské prostředí České republiky, sociální dopady, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, dopady na životní prostředí
Zákon necílí na výše uvedené skupiny hodnot či subjektů, proto nelze předpokládat, že by na ně měl konkrétní dopady. Přesto může zlepšit postavení těch učitelů, kteří se svými příjmy řadí mezi sociálně slabé, resp. nedosahují příjmů, které by jim umožnily vzdělávat se po dobu tzv. „neplaceného volna“.
K článku I
K pojmu volno pro vlastní vzdělávání nebo tvůrčí činnost
Termín „volno“ vyjadřuje, že se jedná o určitou úlevu. Je konzistentní s označením úlevy od pedagogické činnosti delší dobu zakotvené v právním řádu pro akademické pracovníky vykonávající vzdělávací činnost na vysokých školách. Jednoznačné svázání s tím, že je „pro vlastní vzdělávání nebo tvůrčí činnost“ vyjadřuje, že úleva není možná bez dalšího, ale jen v případě, že je po její dobu vzdělávací (výuková) činnost nahrazena jinou důležitou činností, totiž činností, jejímž předmětem je vlastní vzdělávání nebo tvůrčí činnost. Ve své podstatě tedy volno pro vlastní vzdělávání a tvůrčí činnost neznamená osvobození od jakékoli práce, ale vyjadřuje přechodnou a cílenou změnu pracovní náplně.
K odst. 1
Koncept volna pro vlastní vzdělávání a tvůrčí činnost byl vysvětlen v obecné části.
Pokud jde o četnost, navrhuje se, že nárok na něj bude každých 10 let. Je tomu tak zejména pro to, že přibližně po 10 letech je již učitel dostatečně zkušený, aby dokázal dobře zhodnotit své dosavadní působení a možnosti dalšího rozvoje a přistoupit k podstatnému a účelnému rozvoji své kvalifikace. Zároveň se v této době ocitá ve středním věku, resp. ve věku, v němž ze školství řada zkušených učitelů odchází. Mnozí z nich proto, že se cítí být unaveni, frustrováni či nedostatečně motivováni pro další setrvání po stejnou či spíše delší dobu. Tím vzdělávací systém přichází o zkušené učitele, zatímco pracovnímu trhu přibývají osoby, které jsou kvalifikovány pro práci, kterou nemají zájem vykonávat. Taková situace je mimořádně nežádoucí. Lze přitom předpokládat, že dočasná změna pracovní náplně společně s osobním růstem pomůže učitelům překonat náročné období, a navíc zvýší jejich uplatnitelnost ve škole nebo školském zařízení, čímž jim umožní soustředit se na nové výzvy a možná i částečně změnit pracovní náplň za nějakou, od níž čekají větší pracovní uspokojení. Neméně důležité zároveň je, že tím vším přispějí ke zvýšení kvality vzdělávání.
Standardní rozsah až 12 měsíců reflektuje dobu nezbytnou ke skutečné změně orientace na jiný druh pracovní činnosti spočívající ve vlastním vzdělávání nebo v tvůrčí činnosti, jako i organizaci školního roku nebo akademického roku na vysoké škole, která je často akreditovaným poskytovatelem dalšího vzdělávání. Pro případ, že by učitel vyhodnotil, že pro jeho vlastní vzdělání nebo tvůrčí činnost postačuje doba kratší, má možnost požádat (postupem podle odstavce 2) o dobu kratší.
K odst. 2 Realizace volna pro vlastní vzdělávání a tvůrčí činnost je materiálně založena na konsenzu mezi učitelem a ředitelem, vzhledem k jejich vzájemnému pracovněprávnímu postavení se však jeví jako vhodné, aby formálně byla uskutečněna formou žádosti a rozhodnutí o ní. V žádosti je učitel povinen specifikovat rozhodné údaje, zejména potom uvést, jakými pracovními úkoly směřujícími k vlastnímu vzdělávání nebo tvůrčí činnosti naplní dobu volna pro vlastní vzdělávání a tvůrčí činnost; důraz je přitom primárně kladen na to, aby se jednalo o další vzdělávání ve smyslu zákona o pedagogických pracovnících, resp. § 1 vyhlášky o dalším vzdělávání. Tak je učiteli ponechána poměrně široká míra autonomie pro naplánování vlastních aktivit. Je však doplněna mantinely danými potřebami školy, které při svém rozhodování zohledňuje ředitel. Konečně je vyrovnána povinností prokázat naplnění plánovaných aktivit a zejména pak odpovědností za jejich případné nesplnění (odstavec 6).
Vzhledem k neexistenci registru pedagogických pracovníků mají ředitelé omezené možnosti ověřit splnění formálních podmínek u těch učitelů, kteří v rozhodném období působili na jiných školách nebo školských zařízeních; přitom jsou povinni splnění formálních podmínek v rámci rozhodování o žádosti posoudit. Proto se za povinné přílohy žádosti stanovují písemnosti prokazující dosavadní působení učitele (v praxi se patrně bude jednat zejména o pracovní smlouvy) a čestné prohlášení o tom, že učitel volno pro vlastní vzdělávání v období předchozích deseti let již nečerpal.
Povinnost požádat o volno pro vlastní vzdělávání a tvůrčí činnost 6 měsíců před jeho zamýšleným začátkem reflektuje potřebu školy učinit potřebná organizační a případně personální opatření s tím, že ředitel může tuto odložit až o 12 měsíců. Tím je mu bezpochyby poskytnut dostatečný prostor pro přizpůsobení chodu školy nebo školského zařízení nové situaci. Nic zároveň neomezuje ředitele v možnosti stanovit učiteli začátek volna pro vlastní vzdělávání a tvůrčí činnost tak, aby jeho část připadla na období letních prázdnin.
K odst. 3
Oprávnění čerpat volno pro vlastní vzdělávání a tvůrčí činnost je chápáno jako nárok, ředitel mu proto může nevyhovět jen z taxativně stanovených legitimních důvodů. Ty představují kombinaci upřesnění formálních předpokladů nároku, včetně posouzení splnění základní podmínky 10 let (dle odstavce 1), a též racionalitu plánovaných aktivit ve vztahu k potřebám školy nebo školského zařízení a k rozumné pracovní náplni po dobu volna pro vlastní vzdělávání a tvůrčí činnost.
Vymezení rozhodné doby je nastaveno relativně velkoryse, aby při jeho uplatnění došlo k odstranění případných tvrdostí způsobených možnou dřívější praxí uzavírání smluv na dobu 10 měsíců, krátkodobou nezaměstnaností, resp. působením v pracovním poměru, jehož předmětem by nebyl výkon práce učitele, apod. Je možné, že někteří učitelé díky tomu splní podmínky pro čerpání volna pro vlastní vzdělávání a tvůrčí činnost dříve než po 15 letech, přesto se to nejeví jako problematické, mimo jiné kvůli přechodnému ustanovení umožňujícímu řediteli školy během prvních 5 let účinnosti zákona „odsouvat“ začátek volna pro vlastní vzdělávání a tvůrčí činnost.
K odst. 4 Ustanovení reflektuje žádoucí míru vyváženosti mezi nárokem učitele volno pro vlastní vzdělávání a tvůrčí činnost čerpat a možností ředitele jej v tom určitým způsobem nasměrovat, a to zejména ve vztahu k potřebám školy nebo školského zařízení.
K odst. 5
Materiální přijetí návrhu ředitele je zde posunuto do roviny fikce vyhovujícího rozhodnutí (o žádosti učitele fiktivně obsahující požadavky navržené ředitelem). Jedná se o legislativně- technické řešení umožňující dodržet formu rozhodnutí obsahově však mající blíže spíše k dohodě.
K odst. 6
Učiteli se v návaznosti na čerpání volna pro vlastní vzdělávání a tvůrčí činnost stanovuje povinnost prokázat, že naplnil, k čemu se v žádosti zavázal, a to v přiměřené lhůtě 30 dní. Vzhledem k tomu, že typickým způsobem prokázání může být osvědčení nebo jiný „certifikát“, jehož doba vydání zpravidla nebude závislá na vůli učitele, umožňuje se řediteli tuto lhůtu prodloužit, a to o dobu, která bude k prokázání postačovat. Prokázání naplnění naplánovaných aktivit je koncipováno jako jediná forma kontroly po tom, co je učiteli povolena přechodná změna pracovní náplně. Jeho svoboda vcelku nerušeně se věnovat vlastnímu vzdělávání nebo tvůrčí činnosti musí být vyvážena odpovědností pro případ, že své povinnosti nesplní. Proto je neprokázání naplnění aktivit naplánovaných na dobu volna pro vlastní vzdělávání a tvůrčí činnost jednoznačně označeno za závažné porušení povinností vztahujících se k vykonávané práci, což je podle § 52 písm. g) zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů, důvodem k výpovědi ze strany zaměstnavatele.
K odst. 7
Právo na volno pro vlastní vzdělávání a tvůrčí činnost lze považovat za veřejné subjektivní právo realizované v rámci pracovněprávního poměru. Vzhledem k tomu je jeho režim velmi specifický, a lze mít za to, že není vhodné, aby při jeho uplatňování bylo postupováno podle správního řádu. Vzhledem ke zřetelně nastaveným kritériím pro jeho uplatnění, která nedávají příliš mnoho prostoru případné libovůli, a též k postavení ředitele jakožto nadřízeného, se nejeví jako účelné řízení natolik zformalizovat, že by bylo možné se proti němu bránit řádným opravným prostředkem. To však, pro případ zjevných excesů, nevylučuje případnou možnost soudního přezkumu.
K článku II
Vzhledem k tomu, že se jedná o nový institut, jehož podmínky spočívající v odpracované době dokáže ke dni účinnosti naplnit nemalá skupina učitelů, je nezbytné poskytnout ředitelům čas, aby se mohli novému stavu přizpůsobit. Tedy aby v případě většího množství žádostí obdržených v prvních letech po účinnosti novely mohli rozplánovat čerpání volna pro vlastní vzdělávání a tvůrčí činnost tak, aby nedošlo k ohrožení vzdělávací činnosti školy nebo školského zařízení. K tomu jim poslouží pětileté období, během něhož budou ze závažných důvodů moci vzhledem k plnění vzdělávacích úkolů školy nebo školského zařízení oddálit zahájení volna pro vlastní vzdělávání a tvůrčí činnost o více než 1 rok, a to až do dne, v němž uplyne od doby účinnosti zákona 6 let.
K článku III
Navrhovaná účinnost reflektuje období nezbytné pro přizpůsobení rozpočtu MŠMT novým finančním nárokům.
V Praze dne 28. 5. 2019
Věra Kovářová, v.r.
Petr Gazdík, v.r.
Vít Rakušan, v.r.
Kateřina Valachová, v.r.
Tereza Hyťhová, v.r.
František Vácha, v.r.
Jana Krutáková, v.r.
Jan Farský, v.r.
Petr Pávek,v.r.
Roman Onderka, v.r.
Petr Dolínek, v.r.
Ondřej Veselý, v.r.