Novela z. o státním zastupitelství - RJ

K části první - novela zákona o státním zastupitelství

K bodu 1 (§ 9 odst. 2 a 3)

Stávající znění § 9 odst. 2 a 3 zákona č. 283/1993 Sb. umožňuje vládě na návrh ministra spravedlnosti odvolat z funkce nejvyššího státního zástupce, a to v zásadě kdykoli a z jakéhokoli důvodu (postačuje pouze návrh ministra spravedlnosti). Dosavadní právní úprava tak umožňuje vyvíjet na nejvyššího státního zástupce politický nátlak v podobě jeho možného odvolání a nahrazení ve funkci jinou osobou. Proto se dosavadní oprávnění ministra spravedlnosti navrhovat odvolání nejvyššího státního zástupce v odstavci 2 ruší. Současně s tím se ruší i v odstavci 3 obsažené související oprávnění ministra spravedlnosti jmenovat a odvolávat náměstky nejvyššího státního zástupce, neboť tato pravomoc je nově upravena v samostatném ustanovení § 10c.

K bodu 2 až 4 (§ 10 odst. 4 až 6)

Stávající ustanovení § 10 odst. 4 zákona č. 283/1993 Sb., spočívající v oprávnění ministra spravedlnosti vrchního, krajského či okresního státního zástupce odvolat, pokud tito vedoucí státní zástupci “závažným způsobem poruší povinnosti vyplývající z výkonu funkce vedoucího státního zástupce”, a to na návrh vedoucího státního zástupce, který je oprávněn podle odstavců 1 až 3 navrhovat jmenování do funkce (návrh není potřeba jen, pokud se jedná o odvolání z důvodu porušení povinností při výkonu státní správy státního zastupitelství), se ruší. Stávající odstavec 5 se přečísluje na odstavec 4, přičemž jeho nové znění umožňuje ministru spravedlnosti pouze jmenovat, nikoli již také odvolat, krajského nebo okresního státního zástupce také na návrh nejvyššího státního zástupce.

Uvedenými změnami dochází ke sjednocení právní úpravy, a to tak, že důvody pro odvolávání vedoucích státních zástupců - vrchních, krajských a okresních státních zástupců - budou shodné s důvody pro odvolání nejvyššího státního zástupce, přičemž všechny tyto vedoucí státní zástupce bude možné odvolat z jejich vedoucí funkce pouze na základě předchozího rozhodnutí nezávislého kárného senátu, který rozhodne o uložení kárného opatření odvolání z vedoucí funkce. Jiné důvody zániku vedoucí funkce vedoucího státního zástupce (např. vzdání se funkce písemným oznámením, uplynutí funkčního období) navrhovanou právní úpravou nejsou dotčeny. Pro úplnost navrhovatelé dodávají, že odvolání (nebo vzdání se) funkce vedoucího státního zástupce nemá za následek zánik funkce státního zástupce. Stávající odstavec 6, upravující jmenování a odvolání náměstků vrchních, krajských a okresních státních zástupců, se ruší, neboť tato pravomoc je nově upravena v samostatném ustanovení § 10c.

K bodu 5 (§ 10a až 10c)

Nově doplněné ustanovení § 10a upravuje podmínky jmenování státního zástupce do funkce vedoucího státního zástupce. Odstavec 1 deklaruje účel tohoto ustanovení - zajistit, aby na vedoucích funkcích působili jen takoví státní zástupci, kteří disponují odpovídajícími odbornými znalostmi, zkušenostmi a morálně volními vlastnostmi. Předkladatelé podotýkají, že postavení vedoucích státních zástupců vyžaduje vysokou osobní odpovědnost za chod příslušného státního zastupitelství, neboť vedoucí státní zástupce musí být jednak sám profesně zdatným státním zástupcem (odpovídajícím za stav kriminality a jednotnou trestní politiku), jednak musí být též schopným správcem, resp. manažerem, státního zastupitelství. Odstavec 2 stanovuje jako předpoklad jmenování do funkce vedoucího státního zástupce dosažení určitého minimálního počtu let praxe. Pro nejvyššího státního zástupce je požadována praxe nejméně 10 let v jedné či více funkcích, uvedených v písmeni a), tedy ve funkci státního zástupce, veřejného žalobce u mezinárodního soudu, soudce, soudce Ústavního soudu nebo soudce u mezinárodního soudu. Požadavek praxe splní státní zástupce, který působí např. 5 let jako státní zástupce a 5 let jako soudce, požadovanou praxi tak není nutné nabýt pouze v rámci jedné z uvedených funkcí. Pro vrchní, krajské a okresní státní zástupce je navržena tzv. dělená právní praxe, kdy se požaduje určitý celkový počet let výkonu právní praxe, definované v odstavci 4, avšak jen část požadované právní praxe je nutné dosáhnout ve funkci státního zástupce. Dělená právní praxe je zvolena proto, aby byla zajištěna elementární “průchodnost” napříč jednotlivými právními profesemi tak, aby ve funkcích vedoucích státních zástupcích mohli působit i odborníci z jiných profesí, např. soudci, advokáti, exekutoři, notáři apod. Počet let požadované celkové právní praxe je odstupňován dle úrovně vedoucího státního zástupce. Odstavec 3 znemožňuje do funkce vedoucího státního zástupce jmenovat státního zástupce postiženého pro kárné provinění, kterého se dopustil, ledaže se na něj hledí, jako by postižen nebyl. Odstavec 4 definuje - pouze pro účely tohoto zákona - co se rozumí pojmem "právní praxe", neboť tento nemá v českém právním řádu obecnou definici. Právní praxe zahrnuje jednak výkon funkce státního zástupce a dále výkon funkce veřejného žalobce u mezinárodního soudu, soudce (včetně soudce Ústavního soudu), advokáta, notáře a exekutora (všechny tyto osoby přitom musely splnit předchozí požadavky na určitou praxi a složit odpovídající zkoušky). Do této kategorie jsou zahrnuti rovněž notářští a exekutorští kandidáti (tito již mají složené potřebné zkoušky, avšak ještě nepracují jako samostatní notáři či exekutoři). Navrhovaná právní úprava naproti tomu za nedostačující právní praxi pokládá např. různé "pomocné" funkce, jako je asistent státního zástupce, asistent soudce, advokátní koncipient, včetně "úřednických" pozic, jako je výkon funkce vyššího soudního úředníka nebo zaměstnance ve služebním poměru v oboru služby legislativa a právní činnost, asistenta Veřejného ochránce práv, ev. dalších pozic (např. podnikových právníků, právníků působících v právních poradnách, úředníků územních samosprávných celků apod.).

K (§ 10b) Za účelem dosažení větší nezávislosti a stability vedoucích státních zástupců je navrženo pevné funkční období, zakotvené zákonem. Podle odstavce 1 je funkční období nejvyššího státního zástupce stanoveno na dobu 10 let (tj. na delší období než je volební období; časové omezení funkce se objevuje i v některých zahraničních úpravách, např. v Anglii je to 5 let, v Austrálii 7 let, na Slovensku je to 7 let). Nejvyšší státní zástupce, který bude jmenován na relativně dlouhou dobu, bude mít prostor pro dlouhodobější koncepční práci ve prospěch státního zastupitelství i boje s kriminalitou a zároveň si bude vědom svého omezeného časového mandátu. To se projeví v jeho neovlivnitelnosti i v závěrečné etapě výkonu funkce. Současně je v odstavci 3 obsažen zákaz jmenování stejné osoby do této funkce opakovaně. Tím by měla být zajištěna nezávislost na politických činitelích a rovněž nestrannost nejvyššího státního zástupce. Z obdobných důvodů jako u nejvyššího státního zástupce se také u ostatních vedoucích státních zástupců, uvedených v odstavci 2, navrhuje omezit délku funkčního období, a to jednotně na dobu 7 let. Na rozdíl od nejvyššího státního zástupce, který nemůže být do funkce nejvyššího státního zástupce nikdy opět jmenován, zavádí se pro vrchní, krajské i okresní státní zástupce v odstavci 3 zásada, že takovýto vedoucí státní zástupce nemůže být jmenován na dvě po sobě jdoucí funkční období u téhož státního zastupitelství. To znamená, že může být po skončení funkčního období jmenován vedoucím státním zástupcem u státního zastupitelství vyššího nebo nižšího stupně, anebo u jiného státního zastupitelství stejného stupně. Může být opětovně jmenován vedoucím státním zástupcem státního zastupitelství, ve kterém dosud působil, ale až v dalším funkčním období, t.j. až po 7 letech. Odstavec 4 pak stanoví, že k odvolání vedoucího státního zástupce bude moci dojít pouze rozhodnutím kárného soudu v kárném řízení (rozhodnutí kárného senátu o odvolání z vedoucí funkce anebo spáchání kárného provinění a následné rozhodnutí nezávislého kárného senátu o uložení nejpřísnějšího kárného opatření – odvolání z funkce státního zástupce). Za této situace musí být zrušeno ustanovení § 9 odst. 2 zákona č. 283/1993 Sb., které umožňovalo vládě, na základě návrhu ministra spravedlnosti, odvolat nejvyššího státního zástupce z funkce.

K § 10c K posílení nezávislosti státních zastupitelství je v odstavci 1 dosavadní oprávnění ministra spravedlnosti jmenovat a odvolávat náměstky vrchních státních zástupců, krajských státních zástupců a okresních státních zástupců zachováno, tj. ke jmenování náměstka dojít pouze na návrh toho vedoucího státního zástupce, o jehož náměstka se jedná. Současně je dána možnost náměstka odvolat z této funkce též rozhodnutím kárného soudu v kárném řízení - neboť náměstek státního zástupce může vykonávat část agendy vedoucího státního zástupce a může se tak dopustit stejného kárného provinění. Odstavec 2 znemožňuje do funkce náměstka vedoucího státního zástupce jmenovat státního zástupce postiženého pro kárné provinění, kterého se dopustil, ledaže se na něj hledí, jako by postižen nebyl.

Odstavec 3 pak vyžaduje, aby měl náměstek vedoucího státního zástupce (bez ohledu na to, zda jde o nejvyššího státního zástupce či např. okresního státního zástupce) alespoň 5 let praxe ve funkci státního zástupce. Vzhledem k tomu, že náměstci mohou vykonávat část agendy vedoucího státního zástupce, musí jít o osoby přiměřeně obeznámené s chodem státního zastupitelství.

K bodu 6 (§ 11)

Stávající právní úprava zániku funkce vedoucího státního zástupce, obsažená v § 11 odst. 1 až 3 zákona č. 283/1993 Sb., se doplňuje o nové odstavce 2 a 3, které reflektují navrhovanou právní úpravu uvedenou výše. Nový odstavec 2 brání souběhu výkonu funkce vedoucího státního zástupce či náměstka vedoucího státního zástupce, pokud dojde např. k tomu, že je vedoucí státní zástupce jmenován do funkce vedoucího státního zastupitelství jiného státního zastupitelství, nebo pokud byl přeložen k výkonu funkce k jinému státnímu zastupitelství. Nový odstavec 3 pak v souladu s § 10b odst. 4 stanoví, že funkce vedoucího státního zástupce či náměstka vedoucího státního zástupce může zaniknout též dnem nabytí právní moci rozhodnutí kárného soudu, kterým bylo uloženo kárné opatření odvolání z funkce vedoucího státního zástupce či z funkce náměstka vedoucího státního zástupce. Dosavadní odstavce 2 a 3 se přečíslují na odstavce 4 a 5, jejich obsah není navrhovanou právní úpravou dotčen.

K bodu 7 (§ 13i)

Ze stávající právní úpravy je vyňata poměrně vágní a interpretační potíže vyvolávající část, týkající se oprávnění příslušného orgánu správy státního zastupitelství podat návrh na zahájení kárného řízení, a to v případech, kdy “státní zástupce zaviněně porušil povinnost státního zástupce nebo že svým chováním nebo jednáním ohrozil důvěru v činnost státního zastupitelství, v odbornost jeho postupu, anebo jím snížil vážnost a důstojnost funkce státního zástupce”. Namísto toho toto ustanovení nově pouze obecně hovoří o “okolnostech nasvědčujících tomu, že se státní zástupce, vedoucí státní zástupce nebo náměstek vedoucího státního zástupce dopustil kárného provinění”. To zajišťuje, že v případě jakýchkoli pochybností o zákonnosti postupu státního zástupce může být iniciováno kárné řízení, které by tyto pochybnosti mělo potvrdit nebo vyvrátit. Zbylá část ustanovení § 13i zůstala beze změn (tj. kárné řízení lze zahájit také tehdy, je-li státní zástupce nezpůsobilý k výkonu funkce podle § 26 zákona č. 283/1993 Sb.).

K bodu č. 8 (§ 27)

V souladu s výše provedenými změnami znění § 27 nově reflektuje skutečnost, že určitého kárného provinění se může dopustit jen vedoucí státní zástupce nebo náměstek vedoucího státního zástupce, nikoli “řadový” státní zástupce, neboť tito vedoucí funkcionáři mají řadu povinností a oprávnění, které “řadoví” státní zástupci nemají.

K bodu č. 9 (§ 28)

Stávající znění § 28 se ruší a nahrazuje novým zněním, které zohledňuje skutečnost, že určitých kárných provinění se může dopustit pouze vedoucí státní zástupce nebo náměstek vedoucího státního zástupce. Odstavec 1 tak obsahuje mírně upravené znění dosavadního § 28 zákona č. 283/1993 Sb., s tím rozdílem, že kárným proviněním státního zástupce je buď zaviněné porušení povinnosti státního zástupce, nebo zaviněné chování či jednání státního zástupce, které narušuje buď vážnost nebo důstojnost funkce státního zástupce nebo státního zastupitelství, nebo které ohrožuje důvěru v nestranný, odborný nebo zákonný postup státního zástupce nebo státního zastupitelství. Odstavec 2 dodává, že kárným proviněním vedoucího státní zástupce nebo náměstka vedoucího státního zástupce je také zaviněné porušení povinností vyplývajících z výkonu funkce vedoucího státní zástupce nebo náměstka vedoucího státního zástupce (tzv. “manažerský kárný delikt”).

K bodům č. 10 až 14 (§ 30)

Odstavec 1 nyní obsahuje právní úpravu kárných opatření, která lze uložit “řadovým” státním zástupcům. Odstavec 2 pak doplňuje výčet kárných opatření, která lze uložit toliko vedoucím státním zástupcům nebo náměstkům vedoucího státního zástupce za „manažerský“ kárný delikt podle § 28 odst. 2. Tato kárná opatření v zásadě kopírují kárná opatření, která lze uložit “řadovým” státním zástupcům s tím rozdílem, že zohledňují možnost odnětí zvýšení platového koeficientu (coby mírnější formu postihu ve srovnání se snížením platu), a že v případě nejzávažnějších kárných provinění lze uložit kárné opatření odvolání z funkce vedoucího státního zástupce nebo náměstka vedoucího státního zástupce (s čímž však není automaticky spojen zánik funkce “řadového” státního zástupce). Odvolání z funkce vedoucího státního zástupce bylo inspirováno právní úpravou v § 88 odst. 2 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích. (Konkrétní „manažerské“ selhání, jež by bylo důvodem pro odvolání z funkce vedoucího státního zástupce, však nemusí mít na jinak řádný výkon funkce státního zástupce žádný vliv.) Odstavec 3 umožňuje uložit kárná opatření odvolání z funkce vedoucího státního zástupce nebo náměstka vedoucího státního zástupce souběžně se snížením platu. Dosavadní odstavec 2 je přečíslován na odstavec 4, který nyní vypuštěním slov “státního zástupce” reflektuje skutečnost, že navrhovaná právní úprava rozlišuje mezi kárným proviněním “řadových” státních zástupců a vedoucích státních zástupců nebo náměstků vedoucího státního zástupce. Dosavadní odstavec 3 je vypuštěn bez náhrady. Tím je zajištěno, že všechna údajná porušení povinností státních zástupců (včetně vedoucích státních zástupců a náměstků vedoucího státního zástupce) budou projednávána v kárném řízení, nebude již možnost nedostatky toliko písemně vytknout bez zahájení kárného řízení. Dosavadní odstavec 4 je přečíslován na odstavec 5 s tím, že je doplněna možnost uložit vedoucímu státnímu zástupci nebo náměstkovi vedoucího státního zástupce odnětí zvýšení platového koeficientu.

K přechodným ustanovením

V odstavci 1 je obsažena právní fikce, podle které se vedoucí státní zástupci, jmenovaní před nabytím účinnosti navrhované právní úpravy, považují za jmenované v souladu s navrhovanou právní úpravou. S ohledem na potřebu zajištění řádné realizace nového procesu jmenování vedoucích státních zástupců se navrhuje navázat ukončení funkčního období vedoucích státních zástupců na délku jejich dosavadního působení ve funkci vedoucího státního zástupce (obdobně jako tak učinila novela zákona o soudech a soudcích č. 314/2008 Sb. pro soudní funkcionáře), přičemž je zapotřebí zohlednit i potřebu rovnoměrného ukončení funkce jednotlivých vedoucích státních zástupců tak, aby nedošlo k jejich hromadné výměně, zejména pak za funkčního období jedné vlády. Tomu odpovídají odstavce 2 a 3 navrhované právní úpravy.

Odstavec 2 stanovuje stávajícímu státnímu zástupci konec funkčního období za 7 let ode dne nabytí účinnosti navrhované právní úpravy. Takto bude zajištěna přiměřená kontinuita vedení nejvyššího státního zastupitelství. Odstavec 3 stanovuje - s ohledem na počty vedoucích státních zástupců jmenovaných v jednotlivých letech - konec jejich funkčního období v následujících letech po nabytí účinnosti navrhované právní úpravy tak, aby k obměnám v těchto funkcích docházelo pokud možno rovnoměrně. Platí přitom, že čím dřívější je zahájení výkonu funkce vedoucího státního zástupce, tím dříve dojde k uplynutí jejich funkčního období (takže např. vedoucím státním zástupcům působícím v této funkci od roku 1995 či dříve uplyne jejich funkční období za 2 roky ode dne nabytí účinnosti navrhované právní úpravy, zatímco vedoucím státním zástupcům jmenovaným do funkce v letech 2016 - 2019 uplyne jejich funkční období až za 6 let). Odstavec 4 řeší možnost zahájit kárné řízení za jednání spáchané před nabytím účinnosti navrhované právní úpravy, pokud ovšem byl pro toto jednání již podán přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona návrh na odvolání z funkce vrchního, krajského nebo okresního státního zástupce podle § 10 odst. 4 zákona č. 283/1993 Sb. ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, o kterém nebylo rozhodnuto přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, nebo bylo- li rozhodnutí ministra spravedlnosti o odvolání z funkce vrchního, krajského nebo okresního státního zástupce zrušeno přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona a vráceno ministru spravedlnosti k novému projednání a rozhodnutí.

K části druhé – změna zákona o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů

Navrhované zavedení nového druhu kárného provinění vedoucího státního zástupce je nutno promítnout do jednotlivých ustanovení zákona o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů. Především musí být ustanovení zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen “zákon č. 7/2002 Sb.”) výslovně vztažena i na projednávání těchto kárných provinění, a to provedením úpravy v jeho § 1 a § 2 písm. a) a b). V případě, že by tak nebylo učiněno u kárných řízení o kárných proviněních vedoucích státních zástupců a jejich náměstků, mohl by se do úvahy dostat i právní výklad, že pokud takovou změnu do zákona zákonodárce nezapracoval, rozhodl se řízení o kárném provinění vedoucích státních zástupců tomuto zákonu nepodřídit. Byť by se taková argumentace mohla zdát absurdní, z důvodu právní jistoty se navrhuje, aby tato ustanovení byla příslušným způsobem doplněna i pro kárná řízení o kárném provinění vedoucích státních zástupců a náměstků vedoucích státních zástupců. V návaznosti je třeba příslušně upravit (obdobně, jako je tomu u funkcionářů soudů) i ustanovení § 4a odst. 7, § 8 odst. 6 a 7, § 9, § 12 odst. 3, § 14 písm. b), § 15 odst. 1 a 3, § 16 odst. 4, § 20, § 22 odst. 1, § 23, § 24 a § 26 .

K části třetí - Účinnost

Datum nabytí účinnosti tohoto zákona je stanoveno na patnáctý den po jeho vyhlášení.

V Praze 21. června 2019

Jakub Michálek, v. r. Zbyněk Stanjura, v. r.

Marek Výborný, v. r.