Vl.n.z.,kt. se mění někt. z.v souv. s přijetím z.o lobbování

1. Zhodnocení platného právního stavu včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Vláda schválila usnesením ze dne 21. února 2018 č. 114 věcný záměr zákona o lobbingu. Vláda tímto rozhodnutím uložila ministru spravedlnosti ve spolupráci s ministrem vnitra zpracovat a vládě do 31. prosince 2018 předložit návrh zákona o lobbingu a návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o lobbingu, a to ve znění varianty spočívající ve svěření správy evidence lobbistů a projednávání přestupků souvisejících s porušením povinností podle zákona o lobbingu do působnosti Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí. V návrzích zákonů mají být zohledněny připomínky obsažené ve stanovisku Legislativní rady vlády k věcnému záměru zákona o lobbingu.

Platnými právními předpisy, které je podle schváleného věcného záměru zákona o lobbingu nezbytné upravit, jsou:

- zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů,

- zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů,

- zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů,

- zákon č. 222/2016 Sb., o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv).

Podle čl. 41 zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, se návrhy zákonů podávají Poslanecké sněmovně, přičemž návrh zákona může podat poslanec, skupina poslanců, Senát, vláda nebo zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku. Návrh zákonného opatření Senátu navrhuje Senátu vláda (čl. 33). K provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení (čl. 78) a ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny (čl. 79 odst. 3). Zákonnou úpravu legislativního procesu představují především zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, které byly doplněny zákonem č. 300/2017 Sb., o zásadách jednání a styku Poslanecké sněmovny a Senátu mezi sebou a navenek a o změně zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů (stykový zákon).

Platná právní úprava nestanovuje povinnost navrhovatele zákona (ústavního zákona, zákonného opatření Senátu) sdělovat, které osoby se na přípravě návrhu zákona podílely; to platí i u tvorby ostatních právních předpisů (nařízení vlády a vyhlášek ústředních správních úřadů nebo České národní banky). Veřejnosti proto není zpravidla známo, kým byli normotvůrci ve skutečnosti ovlivněni. Legislativní proces především ve fázi projednávání návrhů zákonů v Poslanecké sněmovně proto byl opakovaně kritizován kvůli nízké transparentnosti a praxi podávání různých pozměňovacích návrhů včetně tzv. přílepků.

Skupina poslanců v minulém volebním období předložila návrh zákona, kterým se mění zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů (sněmovní tisk č. 26, 7. volební období), který obsahoval řadu změn ke zvýšení transparentnosti legislativního procesu. Z nich do výsledné podoby (publikované jako zákon č. 265/2014 Sb.) prošla jen část (např. povinnost zveřejňování informace v zápisech z výborů, kdo je autorem pozměňovacího návrhu). Nebyla schválena navrhovaná změna, která měla doplnit ke každému návrhu zákona jako součást důvodové zprávy nebo samostatně jako přílohu návrhu zákona zhodnocení korupčních rizik. Neprošla ani navrhovaná povinnost do důvodové zprávy uvést seznam osob, které se kromě navrhovatele na jeho přípravě podílely. Navrhovatel měl současně uvést, zda legislativní návrh předložil na žádost či doporučení jiné osoby a zda byly změny konzultovány se zástupcem zájmových a dotčených skupin. Podle platné právní úpravy tak nadále nemusí navrhovatel písemně vysvětlovat, kým byl návrh zákona iniciován, ani kdo všechno jej ve skutečnosti připravoval.

Legislativní proces je završen publikováním právního předpisu; vydávání a vyhlašování právních předpisů a mezinárodních smluv v České republice je založeno na tradiční podobě úřední sbírky právních předpisů. Podobu přístupu k platnému právu (či přesněji k celostátně závaznému platnému právu) v současné době upravuje zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů. Návrhy právních předpisů jsou dostupné prostřednictvím informačních systémů Poslanecké sněmovny, Senátu a elektronické knihovny Úřadu vlády České republiky (eKLEP). Jednotlivé výše uvedené zdroje informací o právních předpisech nejsou navzájem propojeny a související odůvodňující dokumenty nejsou provázány s textem právních předpisů. Texty aktuálních úplných znění pocházejí z komerčních zdrojů a jejich správnost a úplnost není státem ověřována a garantována.

Současná právní úprava týkající se zveřejňování právních předpisů bude nahrazena (s účinností zřejmě od 1. ledna 2021) platným zákonem č. 222/2016 Sb., o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv). Sbírka zákonů a mezinárodních smluv bude představovat informační systém veřejné správy podle zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy, ve znění pozdějších předpisů.

Díky nové právní úpravě budou legislativní návrhy procházet legislativním procesem a publikací prostřednictvím elektronického systému státní správy. Podle § 2 odst. 1 zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv se ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv budou vyhlašovat ústavní zákon, zákon, zákonné opatření Senátu, nařízení vlády a prováděcí právní předpis vydaný ministerstvem, jiným ústředním správním úřadem nebo Českou národní bankou, pokud jiný právní předpis nestanoví jiný postup jeho vyhlášení.

Podle § 19 odst. 1 zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv se k návrhu právního předpisu předkládaného vládě, Legislativní radě vlády nebo jejímu orgánu a Poslanecké sněmovně přikládá alespoň důvodová zpráva a stručný popis obsahu návrhu právního předpisu. Strukturu důvodové zprávy ke všem návrhů právních předpisů stanovuje ustanovení § 20; v případě, že je předkladatelem návrhu právního předpisu vláda, ministerstvo, jiný ústřední správní úřad nebo Česká národní banka, jsou stanoveny další požadavky, např. zhodnocení korupčních rizik).

Důvodová zpráva k zákonu o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv upozorňuje na nutnost „striktně rozlišovat mezi součástí návrhu právního předpisu a dokumenty přikládanými k návrhu právního předpisu. Součástí návrhu právního předpisu bude text návrhu předpisu ve znění novely, který bude vyhlašován společně s právním předpisem ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a bude umístěn do přílohy dané částky (§ 7 odst. 1). Text této přílohy bude právně závazný.

Dokumenty přikládané k návrhu právního předpisu, jimiž jsou důvodová zpráva a stručný popis obsahu návrhu právního předpisu (tzv. citizen summary), nebude příslušným legislativním orgánem přijímán a nebude ani vyhlašován ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Účel těchto dokumentů bude čistě teleologický, sloužící k bližšímu poznání vůle zákonodárce, případně k rychlému seznámení se s obsahem návrhu. Text těchto dokumentů je tedy nezávazný a bude se nalézat pouze v databázi informací o aktech jako související dokumenty (§ 6 odst. 3).“

Avšak ani zákon č. 222/2016 Sb. neupravuje povinnost uvádět kompletní výčet osob, které návrh právního předpisu připravovaly.

Postup ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy při tvorbě a projednání připravovaných právních předpisů je dán Legislativními pravidly vlády, která mají formu usnesení vlády. Další materiál schválený usnesením vlády – Obecné zásady hodnocení dopadů regulace (RIA) – stanovuje identifikaci dotčených a konzultovaných subjektů. Obecné zásady hodnocení dopadů regulace stanoví postup ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy při vypracovávání hodnocení dopadů regulace. Tzv. RIA se nezpracovává ke všem návrhům právních předpisů, a ani neobsahuje konkrétní jmenný seznam osob, ale pouze seznam subjektů/organizací, se kterými byl legislativní materiál konzultován. Počáteční fázi přípravy právních předpisů na úrovni příslušných orgánů státní správy upravují jejich interní předpisy (např. pro tzv. vnitřní připomínkové řízení).

K informování veřejnosti o přípravě právních předpisů a dalších materiálů slouží informační systém ODok. Elektronická knihovna připravované legislativy pro veřejnost (VeKLEP) zpřístupňuje veřejnosti dokumenty legislativní povahy, které jsou určeny pro jednání vlády. Veřejnosti je umožněno procházet veškerou existující připravovanou vládní legislativu, která nepodléhá režimu utajení. Databáze zVlády zobrazuje a umožňuje veřejnosti nahlížet na programy jednání vlády, záznamy, usnesení a uveřejňované materiály pro jednání vlády, nepodléhají-li režimu utajení. Katalog vládní legislativy vLegis centralizuje a umožňuje prohledávání veřejně dostupných vládních dokumentů – legislativní návrhy, programy, záznamy a usnesení z jednání vlády a další materiály.

Dalším právním předpisem, který je v souladu s vládou schváleným věcným záměrem zákona o lobbingu zapotřebí novelizovat, je zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů. Zákonem o střetu zájmů byl zřízen elektronický centrální registr oznámení, byla zavedena vstupní oznámení a byly zpřísněny sankce za porušení povinností. Konkrétně ustanovení § 11 zákona o střetu zájmů upravuje oznámení o příjmech a závazcích veřejných funkcionářů, přičemž dary jsou zahrnuty mezi jiné peněžité příjmy a majetkové výhody. Nejde-li o dary uvedené v oznámení o majetku podle § 10, jsou oznamovány dary jen v případě, pokud souhrnná výše příjmů nebo jiných majetkových výhod přesáhne v kalendářním roce 100 000 Kč; do tohoto souhrnu se nezapočítávají dary, jejichž cena je nižší než 10 000 Kč. Tato právní úprava neumožňuje dostatečně snadnou kontrolu veřejnosti nad dary, které veřejný funkcionář obdržel, a opomíjí dary, které mají hodnotu nižší než 10 000 Kč, což se jeví jako příliš vysoká částka.

Platný právní stav se nepříčí zákazu diskriminace a je ve vztahu k rovnosti žen a mužů neutrální.

2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Hlavní principy navrhované právní úpravy vychází z věcného záměru zákona o lobbingu schváleného vládou usnesením ze dne 21. února 2018 č. 114. Při přípravě návrhů zákona o lobbování a změnového zákona byly zohledněny připomínky obsažené ve stanovisku Legislativní rady vlády k věcnému záměru zákona o lobbingu.

Cílem návrhu je právní zakotvení institutu tzv. lobbistické stopy, která bude mít podobu samostatného dokumentu přikládaného společně s důvodovou zprávou k návrhu právního předpisu. Lobbistická stopa bude obsahovat jmenný seznam všech lobbovaných a lobbistů, kteří byli zapojeni do procesu tvorby právního předpisu (obdobně jako je např. povinnost veřejného zadavatele uvést všechny osoby, které se podílely na průběhu zadávacího řízení – viz § 44 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek). Bude obsahovat také datum, kdy k lobbování došlo, a přesné vymezení, kterých věcí v návrhu právního předpisu se lobbování týkalo. Zaznamenání lobbistické stopy tak napomůže identifikaci konkrétních lobbistů, kteří se podíleli na tvorbě právní úpravy, a toho, co se jim podařilo prosadit.

Lobbistickou stopu bude možné v průběhu celého legislativního procesu sledovat a průběžně doplňovat až do publikování návrhu právního předpisu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv podle zákona č. 222/2016 Sb. Na konci celého legislativního procesu bude veřejně přístupný a trvalý dokument, který bude přehledně zachycovat autorství jednotlivých částí právního předpisu. Lobbistická stopa bude samostatným dokumentem. Toto řešení bylo zvoleno na základě stanoviska Legislativní rady vlády k věcnému záměru zákona o lobbingu (namísto dříve zvažovaného začlenění lobbistické stopy do důvodové zprávy). Oprávněná osoba uvedená v § 12 odst. 2 zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv přiloží poslední verzi lobbistické stopy (která měla být během legislativního procesu průběžně aktualizována).

Navrhované řešení se promítne do úpravy jednacích řádů Poslanecké sněmovny a Senátu tak, že každý navrhovatel zákona bude přikládat lobbistickou stopu, pokud byl při přípravě návrhu zákona lobbován lobbistou. Tento požadavek na uvádění lobbistické stopy se objevuje také v ustanoveních upravujících jednání výborů a je pamatováno na specifické legislativní postupy při přijímání návrhu zákona o státním rozpočtu Poslaneckou sněmovnou a zákonného opatření Senátem. Do zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv podle zákona č. 222/2016 Sb. bude doplněno, že k návrhu právního předpisu se přikládá (vedle důvodové zprávy a stručného popisu obsahu návrhu právního předpisu) také lobbistická stopa, pokud při tvorbě návrhu právního předpisu došlo k lobbování podle zákona o lobbování. Uvádění seznamu lobbovaných a lobbistů podílejících se na tvorbě právního předpisu by mohlo mít dopad na kvalitu právních předpisů, jelikož do současnosti nejsou dohledatelné údaje o tom, kdo zpracovával návrh předpisu a kdo následně participoval na jeho jednotlivých změnách.

Vynutitelnost zaváděných povinností lobbovaných při tvorbě lobbistické stopy bude upravena zákonem o lobbování. Skutkové podstaty přestupků spočívají v tom, že lobbovaný neuvede údaje pro lobbistickou stopu právního předpisu, nebo uvede nepravdivé nebo neúplné údaje. Za tyto přestupky bude moci Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí uložit lobbovanému pokutu do výše 100 000 Kč.

Dalším principem, ze kterého tento návrh zákona vychází, je veřejný zájem na informování o darech přijímaných veřejnými funkcionáři. Veřejní funkcionáři se často dostávají do situace, kdy jako členové různých delegací, při zahraničních aktivitách či setkávání s voliči obdrží dar. Určitý způsob evidence darů představuje nástroj, který by měl sloužit k veřejné kontrole politiků a zároveň být pojistkou pro veřejné funkcionáře, jak předcházet nařčením z přijímání nevhodných, nepřiměřeně hodnotných či jinak problematických darů. Vzhledem k tomu, že tyto dary mohou sloužit k nelegitimnímu ovlivňování veřejných funkcionářů (nebo tak mohou být vnímány), existuje veřejný zájem na tom, aby dary podléhaly co nejširší evidenci tak, aby měla veřejnost možnost kontroly.

Z doporučení mezinárodních organizací vyplývá, že je žádoucí, aby byla veřejnost informována přesnějším a transparentnějším způsobem o obdržených darech, než jak tomu je podle platné úpravy v zákoně o střetu zájmů. Vedení záznamů o přijatých darech, benefitech či výhodách je z hlediska doporučení mezinárodních organizací povětšinou součástí regulačních mechanismů v podobě etických kodexů, dopadajících na čelní politické představitele. Smyslem regulace přijímaní darů a jejich oznamování je odkrytí možných vlivů, které by mohly mít dopad na výkon veřejné funkce. V tomto kontextu pak evidence darů přijatých veřejnými funkcionáři představuje také určitou alternativu k požadavku na odkrývání finančních informací týkajících se lobbingu na straně lobbistů. V této souvislosti se lze dále setkat s omezeními přijímání darů či protislužeb, resp. ohlašovací povinností ve vztahu k darům od určité výše.

Je proto navrhováno, že v zákoně o střetu zájmů bude stanovena nižší spodní hranice hodnoty daru, uváděného v oznámení o příjmech a závazcích, a dále zrušeno započítávání darů do celkové hodnoty příjmů v kalendářním roce, která je v současné době stanovená ve výši 100 000 Kč. Stanovením nižší spodní hranice hodnoty daru a zrušením započítávání darů do celkové hodnoty příjmů by mělo dojít k tomu, že budou evidovány i dary nižší hodnoty, které ale mají nebo mohou mít stejný nebo podobný korupční potenciál jako hodnoty vyšší hodnoty. Pro evidenci jednotlivých darů bude vytvořen speciální oddíl v centralizovaném registru oznámení, zřízeném dle zákona o střetu zájmů, a do něj se budou zaznamenávat veškeré dary, přesahující hodnotu 5 000 Kč. Cílem tohoto opatření je zejména zlepšení možností veřejné kontroly a zvýšení transparentnosti tak, aby informace o přijatých darech ze strany veřejných funkcionářů byly koncentrovány na jednom místě, a nebylo tak nutné procházet oznámení o střetu zájmů podaná veřejnými funkcionáři jednotlivě.

Lhůty pro podávání oznámení podle § 11 odst. 2 se nemění, tj. veřejný funkcionář je povinen také oznámení o darech podle § 11 odst. 2 písm. b) učinit nejpozději do 30. června následujícího kalendářního roku po celou dobu výkonu funkce. Nemění se ani další povinnosti a způsob postihování přestupků za porušení povinnosti podle § 11 odst. 2, tj. bude použit postup a rozsah pokut způsobem, který stanoví platné ustanovení § 23 zákona o střetu zájmů.

Navrhované řešení nijak nerozlišuje mezi osobami, které jsou zapojeny do legislativního procesu nebo podléhají oznamovací povinnosti podle zákona o střetu zájmů, na základě pohlaví, rasy, vyznání ani jiných diskriminačních důvodů a nepůsobí vůči žádné ze skupin potenciálně zapojených do lobbistických aktivit diskriminačně.

3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Legislativní snahy o zvýšení transparentnosti legislativního a rozhodovacího procesu se v České republice objevují opakovaně, nicméně dosud nevyústily v jakékoliv komplexní řešení. Jak bylo ve věcném záměru zákona o lobbingu po dostatečné analýze konstatováno, ke splnění cílů by bylo možné použít i nelegislativní prostředky (etické kodexy, veřejné diáře politiků apod.), ale i přes několik pokusů v minulosti nebyla nalezena dostatečná politická vůle k realizaci. Namísto samoregulačních mechanismů tak musí být použita forma zákona.

Bude-li přijat návrh zákona o lobbování, bude veřejnost moci čerpat informace o stycích lobbistů a lobbovaných v nově zřízeném registru lobbistů a lobbovaných. Vedle toho veřejnost bude také moci sledovat lobbistickou stopu, která bude publikována ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv coby