Novela z. o vodách (vodní zákon)

I. OBECNÁ ČÁST

a) Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen a odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Předkladatel návrhu reaguje na nedostatečnou zákonnou podporu akumulace a využití srážkových vod ze staveb, bezdůvodné rozdíly v požadavcích na nepřímé vypouštění odpadních vod do vod podzemních a právní nejistotu při využití srážkové i odpadní vody k závlaze pozemků. Snaží se tak odstranit nedostatky právní úpravy, které brání naplnění cílů vládní Koncepce na ochranu před následky sucha pro území České republiky i Národního akční plánu adaptace na změnu klimatu. Umožnuje také lépe plnit požadavky cirkulárního hospodářství.

Podle § 5 odst. 3 vodního zákona ve spojení s § 20 odst. 5 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území musí být stavební pozemek vymezen tak, aby na něm bylo vyřešeno vsakování nebo odvádění srážkových vod ze zastavěných ploch nebo zpevněných ploch, pokud se neplánuje jejich jiné využití, přičemž se jako prioritní řešení má zvolit vsakování srážkových vod. Navíc dle § 21 citované vyhlášky je povinnost zajistit vsakování dešťových vod na pozemcích staveb pro bydlení splněna už v okamžiku, kdy je dosaženo stanoveného poměru výměry části pozemku schopné vsakování dešťové vody k celkové výměře pozemku. Avšak tato úprava nezajišťuje úsporu pitné vody a menší tlak na využití vodních zdrojů, protože využití srážkových vod nestanoví jako nejlepší variantu.

Srážkové vody lze přitom dle Koncepce na ochranu před následky sucha (str. 48) „bezproblémově využít především k závlahám, v zemědělské a průmyslové výrobě a rovněž v domácnostech jako vodu užitkovou (pro praní, splachování apod.), nebo jako vody v požárních nádržích. Pro účinné zavádění hospodaření se srážkovými vodami je však nezbytné vytvořit motivační prostředí a cíleně poskytovat ekonomickou a metodickou podporu.“ Rovněž Národní akční plán adaptace na změnu klimatu vymezuje specifický cíl SC10 „Zlepšení hospodaření se srážkovými vodami v urbanizovaných územích jejich využíváním“. Současný právní stav ovšem upřednostněním zasakování srážkové vody nepodporuje žádoucí využití srážkových vod a tím zvyšuje tlaky a požadavky na využívání jiných (primárních) vodních zdrojů. To je závažný nedostatek, neboť podle Koncepce na ochranu před následky sucha „odběry vody pro zemědělskou závlahu v posledních letech mírně rostou a poptávka po závlaze na straně odběratelů se s častějším výskytem sucha bude zvyšovat“ (str. 32). Návrh je tedy v souladu s opatřením Koncepce spočívajícím ve „vhodném doplnění závlahových systémů akumulací srážkových vod jako doplňkovým vodním zdrojem. Cílem je snížit následky sucha na zemědělskou produkci a podpořit zajištění potravinové soběstačnosti ČR.“

Jako s jedním z opatření k Podpoře principů zodpovědného hospodaření s vodou napříč sektory počítá Koncepce na ochranu před následky sucha s tím, že „s čištěnými odpadními vodami je potřeba postupovat jako se surovinou a recyklovat ji. Zatím však chybějí potřebné legislativní nástroje, které by opětovné používání čištěné odpadní vody nebo šedé vody umožňovaly. Je třeba vytvořit legitimní postupy v souladu s legislativními podmínkami, který by veřejná správa mohla v praxi využívat. Cílem opatření je nastavit legislativní podmínky pro opětovné využívání odpadních vod a současně zajistit, aby po čištění neobsahovaly nežádoucí znečištění zejména prioritními látkami (mikropolutanty).“ Tomu odpovídá také jedno z opatření Národního akčního plánu adaptace na změnu klimatu k dosažení cíle SC12 „Efektivní ochrana a využívání vodních zdrojů“: tj. zpracování pravidel pro využití předčištěných odpadních vod k závlahám a znovupoužití v domácnostech a provozech.

Předkladatel tak především reaguje na nejasnou interpretaci relevantní právní úpravy při využití vyčištěných i „čistých“ odpadních vod (tj. vod se změněnou jakostí), mezi něž mohou patřit i vody srážkové, k závlaze. Postupy vodoprávních úřadu jsou totiž nejednotné. Existují dnes dva výklady požadavků vodního zákona:

1. pokud se v přilehlých půdních vrstvách podzemní vody nevyskytují, respektive nemůže dojít k jejich bezprostřednímu ohrožení, lze (předčištěné) odpadní vody na terén vypouštět. Tato činnost nepodléhá povolení vodoprávního úřadu. Jinými slovy, zneškodňování odpadních vod zálivkou na pozemek lze kvalifikovat jako vypouštění odpadních vod do vod podzemních pouze v případě, kdy vypouštěné odpadní vody vniknou do podzemních vod nebo kdy by do nich vniknout mohly (tj. musí být prokázáno alespoň jejich ohrožení).^[1] Tento přístup zastává MŽP ve svém vyjádření č. 410/4517/04 z roku 2004 (publikováno v rámci výkladu č. 46 k vodnímu zákonu na www.eagri.cz) a některé úřady (např. vodoprávní úřad v Pardubicích).^[2]
2. jde vždy o vypouštění odpadních vod, protože s ohledem na princip předběžné opatrnosti nelze vyloučit, že se vyčištěné odpadní vody nedostanou do vod podzemních. Tento názor zastává např. vodoprávní úřad v Chrudimi.^[3]

První výklad v zásadě po uživateli vod vyžaduje pouze doložení hydrogeologického posudku, z něhož vyplyne, že nedochází k ohrožení podzemních a povrchových vod. Stále je přitom nutné respektovat jiné právní předpisy: zejména zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu. Existuje však značná právní nejistota, která brání širšímu využití odpadních vod k závlaze. To přitom odporuje požadavkům cirkulární ekonomiky i unijnímu právu: rámcová směrnice o vodě (2000/60/ES) uvádí, že opětovné využívání vody je jedním z možných doplňkových opatření, a směrnice o čištění městských odpadních vod (91/271/EHS) v článku 12 stanoví jako součást podmínky pro vypouštění odpadních vod, že „kdykoli je to vhodné, měly by být vyčištěné odpadní vody znovu použity.“

Možné pochybnosti do uvedeného prvního výkladu (A) navíc vnesla změna vodního zákona novelou č. 113/2018 Sb. k 1. lednu 2019, která změnila § 5 odst. 3 vodního zákona, z něhož vypustila formulaci „jiné zneškodňování odpadních vod ze staveb v souladu s tímto zákonem“ a v § 38 odst. 5 uvedla, že se „zneškodňováním odpadních vod rozumí jejich vypouštění do vod povrchových nebo podzemních nebo akumulace s jejich následným odvozem na čistírnu odpadních vod podle odstavce 8. Kdo vypouští odpadní vody do vod povrchových nebo podzemních, je povinen zajišťovat jejich zneškodňování v souladu s podmínkami stanovenými v povolení k jejich vypouštění.“ Důvodová zpráva k tomu uvedla: „Vodní zákon nezná jiné možnosti likvidace odpadních vod než jejich vypouštění (po předchozím vyčištění) do vod povrchových nebo podzemních na základě povolení. Akumulaci odpadních vod v jímce lze považovat za skladování před likvidací odpadních vod možnostmi uvedenými níže (tj. v § 38 odst. 5 – poznámka předkladatele). Pokud bude likvidace provedena jinak, spadá akumulovaná odpadní voda pod dikci zákona o odpadech.“ Ustanovení § 5 odst. 3 vodního zákona se však týká staveb a jejich povolování a z předchozí formulace „jiným zneškodňováním odpadních vod z nich v souladu s tímto zákonem“ nebylo podle předkladatele možné dovodit aprobaci rozstřiku odpadní vody na terén (tj. závlahu) bez povolení. Rozhodující je totiž úvaha, zda lze rozstřik vody bez ohrožení podzemních vod považovat za vypouštění odpadních vod či nikoliv: to je předmětem vzájemně neslučitelných výkladů (A) a (B).

Aplikace zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, zmíněná v důvodové zprávě k zákonu č. 113/2018 Sb., je ovšem také diskutabilní. Zákon o odpadech se dle jeho § 2 vztahuje na nakládání se všemi odpady s výjimkou odpadních vod v rozsahu, v jakém se na ně vztahují jiné právní předpisy. Nebylo-li by využití odpadních vod k závlaze upraveno vodním zákonem, vztahoval by se na ně proto zákon o odpadech (takto V. Vytejčková na http://www.enviweb.cz/104609). Blíže však použití zákona o odpadech na odpadní vody není komentováno. Zřejmě by bylo možné uvažovat o použití § 14 odst. 2 zákona o odpadech, podle něhož je v zařízeních, která nejsou určená k nakládání s odpady (tj. nemají speciální povolení od krajského úřadu), možné využívat odpady splňující požadavky stanovené pro vstupní suroviny. I v tomto zařízení by však bylo nutné vést evidenci o odpadech a způsobech nakládání s nimi (viz § 19 odst. 2 zákona o odpadech). Jednalo by se poté o využití označené v příloze č. 3 zákona o odpadech jako R10 „Aplikace do půdy, která je přínosem pro zemědělství nebo zlepšuje ekologii“. Za předpokladu, že by byly splněny podmínky (ukazatele jakosti vody) pro závlahy, bylo by možné uvažovat také o konstatování, že voda přestala být odpadem splněním podmínek v § 3 odst. 6 zákona o odpadech. Aplikace těchto ustanovení na odpadní vody je však zatížena zatím nejistotou. O předcházení odpadu se však jistě nejedná, neboť nedošlo k předejití vzniku odpadních vod, nýbrž tyto jsou využívány k závlaze (naopak v případě srážkových vod, které jsou obecně považovány za vody povrchové – viz Horáček, 2013, s. 25 – se o nakládání s odpady jednat nemůže).

Vypouštění odpadních vod vznikajících jako produkt lidského metabolismu do vod podzemních nelze dnes podle § 38 odst. 9 vodního zákona povolit např. u objektů horské služby, kiosku u rybníka či sportovišť a staveb občanského vybavení neposkytujících ubytovací služby, třebaže i v těchto objektech vznikají odpadní vody stejného charakteru jako v objektech k bydlení (srov. např. rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 11 A 83/2015 - 49). Je proto třeba odstranit existující nedůvodné rozdíly v požadavcích na likvidaci odpadních vod u různých druhů staveb a tím pomoci vyřešit situaci vyjmenovaných solitérních objektů, kde jiný způsob likvidace odpadních vod není možný. Tyto objekty jsou přitom často využívány širokou veřejností.

Stávající znění zákona ani předkládaný návrh nemá žádné negativní dopady ve vztahu k zákazu diskriminace ani ve vztahu k rovnosti žen a mužů.

b) Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Z výše uvedených důvodů se proto navrhuje změna příslušných ustanovení vodního zákona, která upravují:

• požadavky na stavby z hlediska nakládání se srážkovými vodami,
• podmínky pro využití srážkových a odpadních vod k závlaze pozemku,
• podmínky pro vypouštění odpadních vod vznikajících jako produkt lidského metabolismu do podzemních vod přes půdní vrstvy.

Návrh vychází v případě požadavků na nakládání se srážkovou vodou vznikající na stavebních pozemcích z principu znečišťovatel platí. Vlastník stavby a stavebních objektů svou činností znemožnil přirozený koloběh srážkové vody v prostředí a je tudíž na místě, aby nesl náklady a odpovědnost za nakládání se srážkovými vodami, které bude co nejvíce odpovídat současným potřebám a poznatkům. Navrhovaná právní úprava zároveň umožňuje v případě, že akumulace srážkových vod a jejich využití nebude podle vodoprávního a stavebního úřadu možné, zvolit jiný způsob nakládání se srážkovými vodami (např. jejich zasakování, které je preferováno dnes).

Návrh inspirovaný rovněž zahraničními postupy odstraňuje právní nejistotu při využití srážkových a odpadních vod k závlaze pozemků (zemědělských, veřejné zeleně i zahrad) a navrhuje, aby bylo možné bez povolení vodoprávního úřadu používat k závlaze pozemku srážkové vody a odpadní vody se stanovenými vlastnostmi. Tím současně doplňuje a reaguje na přísnější požadavky na nakládání se srážkovými vodami pro vlastníky staveb. Využití srážkových a odpadních vod je doporučováno koncepčními nástroji schválenými vládou, které reagují na stav sucha v ČR. Je proto nutné jej podpořit i změnami právní úpravy. Ochrana vod a životního prostředí jako celku je zajištěna požadavkem, aby vody využité k závlaze splnily požadavky v technických normách (zejména ČSN 75 7143 Jakost vody – Jakost vody pro závlahy) i dalšími právními předpisy, které se vztahují na ochranu půdy a dalších složek životního prostředí.

V případě nepřímého vypouštění odpadních vod do vod podzemních návrh toliko odstraňuje bezdůvodné rozdíly mezi jednotlivými druhy staveb. Při posuzování možnosti vypouštět odpadní vody do vod podzemních by měla být rozhodující rizika pro podzemní vody a životní prostředí nikoliv charakter objektů, v nichž tyto vody vznikají. Přísné podmínky pro tento způsob zneškodňování odpadních vod zároveň zaručují ochranu vod na stávající úrovni.

c) Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Předkládaný pozměňovací návrh je plně v souladu s ústavním pořádkem České republiky, zejména s čl. 7 (Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství.).

d) Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie, jakož i souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Navrhované řešení se přímo nedotýká žádných konkrétních mezinárodních smluv ani jiných závazků České republiky. Předkládaný návrh je tedy plně v souladu s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie, obecnými právními zásady práva Evropské unie i s mezinárodními úmluvami, kterými je Česká republika vázána.

Návrh reflektuje právní normy obsažené v právu EU: rámcové směrnici o vodě (2000/60/ES) a směrnici o čištění městských odpadních vod (91/271/EHS). Je v souladu rovněž s připravovaným nařízení o minimálních požadavcích na opětovné využívání vody [COM(2018) 337 final], v jehož příloze č. 1 jsou navrženy Minimální požadavky na recyklovanou odpadní vodu určenou pro zavlažování v zemědělství. Tento návrh má přitom omezený věcný rozsah: má se vztahovat na vyčištěnou městskou odpadní vodu ve smyslu čl. 2 odst. 1 směrnice 91/271/EHS, tj. vyčištěné splašky nebo směs splašků, průmyslových odpadních vod nebo dešťových vod.

e) Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí

Navrhovaná právní úprava bude mít jednoznačně pozitivní efekty u vlastníků staveb, u nichž není možné jiné zneškodňování odpadních vod než jejich akumulace v bezodtokové jímce a následný odvoz do čistírny odpadních vod. U těchto staveb, které jsou mnohdy určeny pro využití širokou veřejností a jsou provozovány na neziskovém modelu bude totiž za přísných současných podmínek umožněno vypouštění odpadních vod do vod podzemních přes půdní vrstvy (tj. nepřímo). Na straně příslušných úřadů nelze v souhrnu očekávat navýšení agendy, neboť v zásadě se místo stavby bezodtokové jímky bude povolovat vodní dílo k čištění odpadních vod.

Zjednodušení podmínek pro využití srážkových vod k závlaze povede k úspoře nákladů na straně vodoprávních úřadů, které nebudou muset tento způsob využití vody povolovat. Bude znamenat také úsporu na straně uživatelů těchto vod: odpadnutím povinností žádat o povolení a zajišťovat posudek odborně způsobilé osoby i snížením plateb za využití povrchové, podzemní nebo jiné vody k závlaze pozemků. Tato úspora bude jak na straně podnikatelských subjektů (převážně zemědělců), tak obcí v případě závlahy veřejné zeleně. Snížení příjmů na straně státních podniků Povodí, resp. samospráv a Státního fondu životního prostředí, bude dáno menším odběrem vod a tím nižšími příjmy z poplatků a plateb, což je nutné z celkového pohledu hodnotit jako environmentální i ekonomický přínos (na straně státních podniků Povodí by měly být teoreticky v přímé úměře snížený náklady na správu vodních toků v důsledku menších požadavků na odběr vod).

Preference akumulace srážkových vod a jejich následného využití (zpravidla k závlaze) může vést ke zvýšení nákladů na nové stavby, neboť bude nutné zřídit nádrž na vodu. Je však třeba zdůraznit, že návrh plně odpovídá zásadě znečišťovatel platí a že vlastník stavby dosáhne rovněž úspor, neboť bude moci využít akumulovanou srážkovou vodu k závlaze svého pozemku. Přitom nelze přehlížet, že odvádění srážkových vod do kanalizace je v zásadě zpoplatněno, přičemž Národní akční plán adaptace na změnu klimatu předpokládá, že bude prověřena možnost zrušení výjimky ze zpoplatnění odvádění srážkových vod v zákoně o vodovodech a kanalizacích, která se dnes vztahují i na plochy nemovitostí určených k trvalému bydlení a na domácnosti. Zásobníky na vodu však budou zpravidla (u nové stavby) povolovány současně se stavbou hlavní (např. rodinným domem) a nebudou znamenat proto vyšší administrativní zátěž pro žadatele ani úřady.

Předkládaná novela nebude mít žádný negativní dopad na veřejné rozpočty obcí a krajů.

f) Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Předkládaný návrh se nedotýká ochrany soukromí ani osobních údajů.

g) Zhodnocení korupčních rizik

Předkládaný návrh nemá vliv na korupční rizika.

h) Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Předkládaný návrh nemá negativní dopady na bezpečnost nebo obranu státu.