Novela z. o soudních poplatcích

1. Zhodnocení platného právního stavu včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

1.1 Zhodnocení platné právní úpravy

Ačkoliv patří zákon č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, k často novelizovaným právním předpisům, většina nedávných novelizací představovala pouze dílčí změny. Poslední komplexnější novelizaci výše jednotlivých poplatků přinesl zákon č. 218/2011 Sb., který s účinností od 1. 9. 2011 plošně zvýšil soudní poplatky ve všech soudních řízeních, včetně řízení dovolacího.

Soudní poplatky obecně v právním řádu plní tři funkce: funkci regulační, motivační a fiskální. K důležitosti soudních poplatků se vyslovil i Ústavní soud: „Obecně lze konstatovat, že soudní poplatky představují určitý příspěvek na činnost soudů a zároveň plní i regulační funkci, neboť napomáhají bránit nesmyslnému a šikanóznímu zahajování soudního řízení.“

Klíčovou funkcí poplatků je funkce regulační. Poplatek by pochopitelně neměl být stanoven v takové výši, která by bránila přístupu ke spravedlnosti (viz čl. 36 Listiny základních práv a svobod), avšak měl by být dostatečně vysoký, aby odradil účastníky od uplatňování bezdůvodných a spekulativních žalob. Soudní poplatek tak slouží jako jakýsi „první filtr“, jehož cílem je zabránit podání žaloby či opravného prostředku, jde-li o bezúspěšné anebo zneužívající uplatňování práva.

Povinnost zaplacení soudního poplatku zároveň motivuje strany k tomu, aby se pokusily svůj spor vyřešit mimosoudně (projev motivační funkce). Pokud je poplatek dostatečně vysoký a je- li dohoda v konkrétním případě možná, je pro strany výhodnější se dohodnout, nežli se obracet na soud. Vhodnými spory pro mimosoudní urovnání jsou například spory v rodině či mezi sousedy.

Usnesení Ústavního soudu II. ÚS 686/15 ze dne 21. 4. 2015.

Výše soudního poplatku by tudíž měla odpovídat aktuální výši životní úrovně v České republice. V opačném případě se regulační i motivační funkce oslabuje nebo zcela ztrácí, a soudní poplatky tak nedokáží efektivně odradit účastníky od uplatňování nároků v případech, kdy mají jen malou nebo žádnou šanci na úspěch nebo je-li možná dohoda stran.

Návrh novelizace zákona o soudních poplatcích představuje komplexní navýšení některých soudních poplatků tak, aby byly uvedeny do souladu s navýšením životní úrovně v České republice, k němuž došlo od poslední novely z roku 2011. Ke zvýšení jsou navrhovány právě ty soudní poplatky, které v sobě regulační a/nebo motivační funkci zahrnují, tedy především poplatky za zahájení soudního řízení. Poplatky, jejichž cílem není zahájení soudního sporu, a regulační funkci mají tedy oslabenou nebo ji zcela postrádají, se ke zvýšení nenavrhují (např. poplatky za zápis do veřejného rejstříku apod.).

V souvislosti se zhodnocením platné úpravy poplatkového práva je konečně třeba podotknout, že ekonomická situace ČR a cenový vývoj se promítá do výdajů kapitoly Ministerstva spravedlnosti (dále jen „ministerstvo“ nebo „MSp“), které jsou s výkonem soudnictví přímo spojeny. Od poslední úpravy soudních poplatků, tj. od roku 2011 se výdaje kapitoly zásadně zvýšily, a to o více než 10 mld. Kč, což představuje navýšení o 50 %. Na zvyšování výdajů resortu se podepsalo také zdražování soudních řízení, spojené zejména s tlakem na růst mezd v rámci justice, ale i jiných mandatorních výdajů.

Výdaje resortu spravedlnosti v letech 2011 až 2019 v mil. Kč

rok 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019*) běžné výdaje 19 867,36 20 086,03 20 752,52 21 312,29 23 967,94 23 854,63 25 643,39 27 375,14 29 300,55 kapitálové výdaje 444,39 559,41 530,86 395,46 466,86 637,82 541,74 893,28 1 189,23

celkem 20 311,75 20 645,44 21 283,38 21 707,75 24 434,80 24 492,45 26 185,13 28 268,42 30 489,78 *) jedná se o schválený rozpočet zdroj: MSp

Z hlediska vývoje justiční části rozpočtu ministerstva je nárůst výdajů ještě zřetelnější – zatímco v roce 2011 tvořily celkové výdaje na justiční část rozpočtu 12.738.346.350,- Kč, tedy necelých 62,7 % celkového rozpočtu, v roce 2019 již tvořily výdaje na justiční část rozpočtu 64,2 %. Výdaje v oblasti justice tedy rostou rychleji, než v jiných kapitolách rozpočtu ministerstva.

Hlavním faktorem ovlivňujícím růst cenové hladiny i výši soudních poplatků je inflace. Za období let 2011 – 2018 činila inflace 11,2 %, přičemž míra inflace se zvýšila především v letech 2017 (o 2,5 %) a 2018 (o 2,1 %). Inflace dále zrychluje svůj růst i v roce 2019, kdy dle meziročního srovnání v únoru 2019 činila již 2,7 %. Důsledkem rostoucí míry inflace je zvyšování cen energií, pohonných hmot, služeb atd., které se bezprostředně promítají do nárůstu provozních výdajů celé soudní soustavy.

Vývoj inflace

rok 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 míra inflace 1,9 3,3 1,4 0,4 0,3 0,7 2,5 2,1

Dalším ekonomickým faktorem, který je třeba zohlednit při zvyšování soudních poplatků je také výrazný růst průměrných mezd, ale i růst minimální mzdy a zároveň velmi nízký podíl nezaměstnaných osob, který se v současné době pohybuje okolo 2,7 %, a je tak nejnižší za posledních 10 let (pro srovnání: v lednu roku 2011 činil podíl nezaměstnaných osob 7,6 %). Růst ekonomiky se promítá i v růstu průměrných, ale také reálných mezd. Zatímco v roce 2011 činila průměrná mzda v ČR 24 455 Kč, v roce 2018 pak činila již 31 868 Kč, což je nárůst o více než 30 %. Tento trend bude pravděpodobně díky nízké nezaměstnanosti pokračovat i nadále, podle Českého statistického úřadu je průměrná mzda v druhém čtvrtletí 2019 již 34 105 Kč, což je nárůst dokonce o 39,46 %. Výše soudních poplatků by tedy měla být nastavena tak, aby ji vzhledem k dalšímu nárůstu průměrné mzdy nebylo třeba měnit dříve než v horizontu 8

– 10 let.

Průměrná a minimální mzda, medián mezd a podíl nezaměstnaných osob v letech 2011 až 2019

rok 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

33 297 Kč / 34 105

průměrná mzda 24 455 Kč 25 067 Kč 25 035 Kč 25 768 Kč 26 591 Kč 27 764 Kč 29 638 Kč 31 868 KčKč

medián mezd 21 782 Kč 21 997 Kč 22 266 Kč 22 844 Kč 23 726 Kč 24 982 Kč 26 843 Kč 29 184 Kč 29 127 Kč

8 000 Kč /

minimální mzda 8 000 Kč 8 000 Kč8 500 Kč 8 500 Kč 9 200 Kč 9 900 Kč 11 000 Kč 12 200 Kč 13 350 Kč podíl nezaměstnaných osob. - leden b.r. 7,6% 7,1% 8,0% 8,6% 7,7% 6,4% 5,3% 3,9% 3,3% zdroj: ČSÚ a MPSV pozn.: Průměrná mzda za rok 2019 je údajem za 2. čtvrtletí, resp. 1. pololetí roku podle ČSÚ. Průměrný

medián je údajem za 2. čtvrtletí 2019 podle ČSÚ.

Ve vztahu k průměrným měsíčním mzdám, které narostly o přibližně 40 %, se navrhuje zvýšení soudních poplatků i o 100 %. Pouhé porovnání růstu těchto dvou hodnot by mohlo být zavádějící, protože žalobci podávají žalobu jen zcela výjimečně častěji než jednou ročně. Z tohoto důvodu je možné porovnat dopad navýšení soudních poplatků na roční příjem, protože takový rozpočet více odpovídá tomu, jakým způsobem navýšení soudních poplatků průměrného žalobce zasáhne.

Pro tento účel lze vytvořit imaginární koš tří soudních poplatků, u kterých dochází k nejvýraznějšímu zvýšení, a zároveň patří k nejčastěji podávaným typům žalob. Těmito poplatky jsou návrh na zahájení občanského soudního řízení, jehož předmětem je peněžité plnění do částky 20.000,- Kč podle položky 1 bod 1 písm. a), který se zvyšuje o 1.000,- Kč na

2.000,- Kč; dále návrh na vydání elektronického platebního rozkazu, jehož předmětem je peněžité plnění do částky 10.000,- Kč podle položky 2 bod 1 písm. a), tato kategorie se navrhuje sloučit s kategorií do 20.000,- Kč a poplatek se tedy pro případného navrhovatele zvyšuje ze 400,- Kč na 1.500,- Kč; a dále poplatek za žalobu nebo jiný návrh na zahájení řízení ve věcech správního soudnictví proti rozhodnutí správního orgánu podle položky 18 bod 2 písm. a), který se navrhuje zvýšit z 3.000,- Kč na 6.000,- Kč.

Zatímco v roce 2011 byla souhrnná výše poplatků v tomto balíčku 4.400,- Kč, v případě schválení předloženého návrhu bude souhrnná výše balíčku v roce 2020 činit 9.500,- Kč. Ovšem zatímco průměrný roční příjem v roce 2011 byl 293.460,- Kč, v druhém čtvrtletí roku 2019 se roční průměrný příjem zvýšil na 409.260,- Kč, tedy o 115.800,- Kč. V roce 2020, kdy v případě schválení nabude zvýšení soudních poplatků účinnosti, můžeme při zachování trendu nárůstu průměrného příjmu očekávat průměrnou mzdu přes 36.000,- Kč.

V případě, že navrhovatel vyčerpá všechny tři návrhy zahrnuté v balíčku a tedy zaplatí odpovídající soudní poplatky, jeho roční příjem bude stále o 110.700,- Kč vyšší, než tomu tak bylo v roce 2011. Reálné finanční zatížení navrhovatelů tak bude výrazně nižší, než bylo v roce 2011.

Soudní poplatky plní také fiskální funkci a představují jeden z příjmů státního rozpočtu. Vzhledem k rostoucím výdajům státu na chod soudní soustavy je nezbytné zajistit i navýšení příjmové stránky, které alespoň částečně odpovídá nárůstu výdajů. Vývoj příjmů ze soudních poplatků od roku 2011 je uveden v tabulce níže.

Příjmy ze soudních poplatků v mil. Kč

rok 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 soudní poplatky 1 145,18 1 483,62 1 383,40 1 327,16 1 278,62 1 216,05 1 138,36 1 152,76

zdroj: MSp

Z uvedených ekonomických údajů je zjevné, že zatímco náklady resortu justice, který má primárně na starosti zajištění fungující, rychlé a efektivní soudní soustavy, od poslední změny zákona o soudních poplatcích vzrostly, příjmová stránka zůstala beze změny. V roce 2018 byly finanční prostředky vybrané v soudních řízeních na stejné úrovni jako v roce 2011. Výše soudních poplatků tak zjevně neodpovídá aktuální ekonomické realitě českého soudnictví.

Z výše uvedených statistik vyplývá, že příjmy ze soudních poplatků dnes ani zdaleka nepokryjí výdaje, které si zajištění chodu justice každoročně vyžaduje. Pokud by nedošlo ke zvýšení soudních poplatků, bude se tento podíl ještě snižovat. Ve skutečnosti však stát fungování justice zajistit musí, musí si tak opatřit i odpovídající finanční prostředky, jež mu to umožní.

Zatímco v roce 2011 tvořily příjmy ze soudních poplatků 5,6 % celkového rozpočtu ministerstva, v roce 2018 se jednalo už jen o pouhá 4 %. V poměru k justiční části rozpočtu je tento pokles ještě zřetelnější, jedná se o 11 % v roce 2011, resp. necelých 6,6 % v roce 2018. Tento výrazný pokles ilustruje, že soudní poplatky v současné době nemohou dostatečně naplnit svou fiskální funkci, a pokud nedojde ke změně, tento pokles bude dál trvat. V ostatních evropských zemích je přitom na základě studie z roku 2015 procento přijmu ze soudních poplatků vůči celkovému rozpočtu justice výrazně vyšší. Podle studie z roku 2015 je tento poměr v české republice 10,8 % (údaje jsou z roku 2010), tedy v rámci zkoumaných zemích jeden z nejnižších. Např. v Německu se jedná o 45,6 %, na Slovensku 41,6 %, v Polsku 38,8 % a v Rakousku dokonce 107,3 %. I když se jedná o údaje staré 9 let, dá se předpokládat, že se tento poměr dramaticky nezměnil. Příjmy ze soudních poplatků tedy nejenom nepokryjí výdaje české justice, jejich poměr k celkovým justičním výdajům stále klesá. Pokud nedojde k navýšení soudních poplatků, bude tento poměr stále nižší, přitom už teď patří v rámci evropských zemí k těm nejnižším.

Pokud nedojde k navýšení soudních poplatků, ponesou náklady na narůstající výdaje justice všichni občané České republiky, protože zdroje na financování justice bude nutné najít jinde. Břemeno nákladů, které se postupně zvyšuje, tak ponese každý, bez ohledu na to, zda justiční systém pro řešení svých sporů využívá či nikoliv. Lze tedy považovat za spravedlivější, aby břímě zvyšujících se nákladů nesli ve větší míře ti, kteří justici opravdu využívají, než všichni občané České republiky bez rozdílu. Zvýšení soudních poplatků lze tedy považovat za vhodnější variantu, protože na nákladech soudnictví více participují ti, kteří justici skutečně využívají. Pro ilustraci dále uvádíme, že v případě schválení návrhu nepokryje příjem z navýšení soudních poplatků, který je očekáván ve výši přibližně 0,5 miliardy Kč, ani mandatorní růst platů soudců a státních zástupců ve výši 0,75 miliardy Kč.

1.2 Zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

Výše soudních poplatků je ze své podstaty opatřením nediskriminačním, protože je jejich výše stanovena všem účastníkům bez rozdílu stejně. Soudní poplatky nijak nerozlišují, zda je účastníkem muž, či žena, poplatky jsou stanoveny ve stejné výši.

2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

2.1 Základní účel a cíle navrhovaného zvýšení soudních poplatků

Obecným účelem navrhované právní úpravy je navýšení soudních poplatků v souladu s růstem české ekonomiky tak, aby byly obnoveny a posíleny jejich funkce.

Věcné řešení navrhované právní úpravy je založeno zejména na následujících cílech:

 Navýšení soudních poplatků v souvislosti s ekonomickým růstem tak, aby došlo

k vyrovnání jejich úrovně s rokem 2011

 Snížení počtu účelových a šikanózních žalob

 Podpora alternativních řešení sporů, zejména mediace

 Navýšení příjmové stránky státního rozpočtu, která bude reflektovat výrazné

navýšení nákladů na provoz soudnictví

 Zavedení nových poplatků, které si vyžádaly změny legislativy

 Navýšení soudních poplatků v dostatečné výši tak, aby nemuselo dojít k dalšímu

navýšení v horizontu 8 – 10 let

 Oprava chyb ve stávajícím znění zákona

 Rozšíření vracení části poplatku v případě dosažení smíru

 Zmírnění úpravy osvobození od soudních poplatků ve vztahu k úplnému osvobození

dle § 138 OSŘ a § 36 SŘS

a) Navýšení soudních poplatků v souvislosti s ekonomickým růstem tak, aby došlo k vyrovnání jejich úrovně s rokem 2011

Hlavním cílem návrhu je především vyrovnat výši soudních poplatků tak, aby byla jejich úroveň obdobná, jako byla při posledním komplexním navýšení v roce 2011. Ekonomická situace v České republice se od té doby výrazně změnila, a to především co do zvýšení životní úrovně, na což je potřeba nyní reagovat. Zvýšení ekonomické úrovně ilustruje následující tabulka.

Průměrná a minimální mzda, medián mezd a podíl nezaměstnaných osob v letech 2011 až 2019

rok 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

33 297 Kč / 34 105

průměrná mzda 24 455 Kč 25 067 Kč 25 035 Kč 25 768 Kč 26 591 Kč 27 764 Kč 29 638 Kč 31 868 KčKč

medián mezd 21 782 Kč 21 997 Kč 22 266 Kč 22 844 Kč 23 726 Kč 24 982 Kč 26 843 Kč 29 184 Kč 29 127 Kč

8 000 Kč /

minimální mzda 8 000 Kč 8 000 Kč8 500 Kč 8 500 Kč 9 200 Kč 9 900 Kč 11 000 Kč 12 200 Kč 13 350 Kč podíl nezaměstnaných osob. - leden b.r. 7,6% 7,1% 8,0% 8,6% 7,7% 6,4% 5,3% 3,9% 3,3% zdroj: ČSÚ a MPSV pozn.: Průměrná mzda za rok 2019 je údajem za druhé 2. čtvrtletí, resp. 1. pololetí roku podle ČSÚ. Průměrný medián je údajem za 2. čtvrtletí 2019 podle ČSÚ.

Pokud by se výše soudních poplatků nepřizpůsobovala ekonomické realitě, výrazně by se tím snižovaly přirozené funkce, které mají soudní poplatky v řízení plnit.

b) Snížení počtu účelových a šikanózních žalob (posílení regulační funkce soudních poplatků)

Cílem navýšení soudních poplatků je dále omezení účelových a šikanózních žalob, které jsou v mnoha případech podávány se záměrem obtěžování žalovaného nebo pouze účelově, a to bez zvážení, zdali má tato žaloba šanci u soudu uspět. I těmito žalobami se však soudy musí zabývat a vynakládat na ně časovou a personální kapacitu, což je zatěžuje na úkor jiné agendy a ve svém výsledku vede k zahlcenosti soudů a nepřiměřené délce řízení v některých věcech. Zvýšení soudních poplatků tedy cílí na posílení jejich preventivní a regulační funkce.

Zahraniční studiepotvrzují, že zvýšení soudních poplatků s sebou obvykle přináší důkladnější zvažování, jakou šanci na úspěch navrhovatelé mají. Typicky se tedy sníží množství šikanózních sporů nebo sporů spekulativních.

Pereira, I., Harvey, P., Dawes, W., & Greevy, H. (2014). The role of court fees in affecting users’ decisions to bring cases to the civil and family courts: a qualitative study of claimants and applicants. Ministry of Justice Analytical Series Nieto, R. M. (2015). Court Fees: Charging the User as a Way to Mitigate. The Latin American and Iberian Journal of Law and Economics, 1(1).

c) Podpora alternativních řešení sporů, zejména mediace (posílení motivační funkce soudních poplatků)

Jedním z důvodů navýšení soudních poplatků je i tlak na vyšší využívání mimosoudních prostředků v situacích, kde mají smysl. Kromě toho, že se strany mohou dohodnout, nabízí právní řád i další možnosti. Významnou alternativou k soudnímu řízení je mediace, která je však stále málo využívána, a to i přesto, že je spojena s významnou úsporou času i financí zúčastněných osob sporu avšak se zachováním své efektivity v jeho řešení. Mediace je dobře využitelná pro různé druhy sporů, zejména v oblasti práva občanského, především ve sporech sousedských či spotřebitelských, dále ve sporech obchodního či pracovního práva, včetně sporů s přeshraničním a mezinárodním přesahem. Důležitou specializací mediace je mediace rodinná, která se zaměřuje na řešení konfliktů mezi členy rodiny a pro niž se stále více otevírá prostor v důsledku rostoucího počtu problémových partnerských vztahů i problémových rodin. Ve všech těchto oblastech může mediace nastoupit jako dobrovolný způsob řešení sporu z iniciativy jednoho z účastníků sporu, který může znamenat finanční i časovou úsporu pro zúčastněné strany, a zároveň tento spor není řešen před soudem.

Za účelem podpory alternativního řešení sporů se navrhuje vrácení poplatku při smírném ukončení sporu výslovně rozšířit i na odvolací řízení. Uzavřou-li tedy účastnící řízení smír až před soudem druhého stupně, bude jim soudní poplatek za odvolací řízení snížený o 20 % vrácen. Pravidlo se záměrně vztahuje pouze na poplatek zaplacený za odvolací řízení; poplatek za již proběhlé a uzavřené prvostupňové řízení se v tuto chvíli již nevrací. V opačném případě by ekonomicky smýšlející účastníci řízení nebyli motivováni k tomu, aby smír uzavřeli před soudem prvního stupně. Navrhovaná změna tedy podpoří uzavírání smíru také v odvolacím řízení, pokud ještě nedošlo k rozhodnutí ve věci samé.

Ne u každého druhu sporu je ovšem alternativní řešení formou mediace možné. Motivační funkce tedy není přítomna u všech poplatků. U těchto poplatků potom převažují jiné důvody pro jejich zvýšení.

d) Navýšení příjmové stránky státního rozpočtu, která bude reflektovat výrazné navýšení nákladů na provoz soudnictví (posílení fiskální funkce soudních poplatků)

Návrh zvýšení soudních poplatků je sestaven tak, aby odpovídal ekonomickému vývoji v České republice. Od roku 2011, kdy nabyla účinnosti poslední komplexní novela zákona o soudních poplatcích, se ekonomická situace v Česku výrazně proměnila. Tato proměna se statisticky projevuje napříč všemi ekonomickými kritérii, jak dokumentuje následující tabulka.

Průměrná a minimální mzda, medián mezd a podíl nezaměstnaných osob v letech 2011 až 2019

rok 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

33 297 Kč / 34 105

průměrná mzda 24 455 Kč 25 067 Kč 25 035 Kč 25 768 Kč 26 591 Kč 27 764 Kč 29 638 Kč 31 868 KčKč

medián mezd 21 782 Kč 21 997 Kč 22 266 Kč 22 844 Kč 23 726 Kč 24 982 Kč 26 843 Kč 29 184 Kč 29 127 Kč

8 000 Kč /

minimální mzda 8 000 Kč 8 000 Kč8 500 Kč 8 500 Kč 9 200 Kč 9 900 Kč 11 000 Kč 12 200 Kč 13 350 Kč podíl nezaměstnaných osob. - leden b.r. 7,6% 7,1% 8,0% 8,6% 7,7% 6,4% 5,3% 3,9% 3,3% zdroj: ČSÚ a MPSV pozn.: Průměrná mzda za rok 2019 je údajem za druhé 2. čtvrtletí, resp. 1. pololetí roku podle ČSÚ. Průměrný medián je údajem za 2. čtvrtletí 2019 podle ČSÚ.

Při takto výrazných ekonomických změnách je patrné, že soudní poplatky nemohou zůstat stejné jako v roce 2011, protože by tím byla výrazně oslabena jejich regulační i fiskální funkce.

Poměr příjmů ze soudních poplatků k celkovému rozpočtu soudů je přitom v České republice velmi nízký, výrazně nižší než u jiných evropských zemí.

Zatímco v roce 2011 tvořily příjmy ze soudních poplatků 5,6 % celkového rozpočtu ministerstva, v roce 2018 se jednalo už jen o pouhá 4 %. V poměru k justiční části rozpočtu je tento pokles ještě zřetelnější, jedná se o 11 % v roce 2011, resp. necelých 6,6 % v roce 2018.

Novela proto navrhuje navýšit soudní poplatky tak, aby jejich zvýšení odpovídalo výraznému navýšení životní úrovně v České republice a také stále se zvyšujícím nákladům na provoz justice.

Navýšení rozpočtu v souvislosti se zvýšením soudních poplatků a zpětné reinvestování těchto prostředků do justice, resp. činností s oblastí justice velmi úzce souvisejících, by se také pozitivně projevilo ve financování oblastí, které jsou dlouhodobě podfinancovány. Bylo by tak možné tyto prostředky využít na oblasti, jejichž fungování způsobuje aktuálně potíže, například na vybavení soudů moderními technologiemi, odměny znalců či tlumočníků nebo na odměny právním zástupcům, kteří byli ustanoveni nemajetným osobám, což by vedlo ke zkvalitnění služeb pro veřejnost. Tyto změny by potom výrazně zvýšily efektivitu fungování justice.

Podíváme-li se například na odměňování znalců, to je v současnosti upraveno vyhláškou č. 37/1967 Sb., k provedení zákona o znalcích a tlumočnících. Základní sazba za hodinu práce znalce je vyhláškou stanovena v rozmezí 100 – 350 Kč. Posudky znalců přitom mohou mít na výsledek soudního řízení zásadní vliv. Odměny v takto nízké výši ale nemohou přilákat dostatečný počet znalců. V některých typech řízení jsou však znalecké posudky obligatorní součástí řízení a nedostatek znalců se poté odráží v době, po kterou soud musí čekat na zpracování znaleckého posudku. Kvůli nedostatku znalců tak často dochází k průtahům řízení. Znalců je v některých oborech nedostatek, a to následně vede k přetížení ostatních znalců v témže oboru a s tím souvisejícím nárůstem doby ke zpracování znaleckého posudku. Lze tedy očekávat, že díky případnému navýšení odměny znalců dojde k nárůstu motivace vykonávat znaleckou činnost a soudy budou mít k dispozici znalecké posudky pro konkrétní řízení v řádově kratším čase, což bude mít pozitivní vliv na délku řízení a kvalitu soudního rozhodnutí.

V této souvislosti je vhodné zmínit též zatížení justiční soustavy bagatelními spory. Počet řízení o peněžitém nároku do 20 000 Kč se od sledovaného roku 2011 pohybuje na úrovni kolem 60 % z celkového počtu věcí v této agendě a v posledních letech je pozorovatelný nárůst podílu na 70 % (viz tabulka níže).

Stále zvyšující se část sporů tedy tvoří ty, jejichž předmětem je plnění v částkách do 20 000 Kč. Např. v roce 2018 byl celkový počet skončených řízení, v rámci kterých se žalobce domáhal peněžitého plnění, 184 872. Z tohoto celkového počtu řízení bylo 109 516, tedy 59,2 %, o nároku v částce do 10 000 Kč. Jedním z vedlejších cílů návrhu je tedy tento trend zpomalit.

Z níže uvedené tabulky je také možné vyčíst celkový počet přiznaných nároků, které byly v dané věci žalovány – jedná se o věci, kterým bylo vyhověno zcela, a i zde je patrný nárůst počtu věcí oproti roku 2011.

Počet věcí

Výše nároku v Kč 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

nepeněžité plnění 16 817 14 588 17 124 16 881 22 650 19 915 16 345 12 732

1 - 10 000 57 491 52 051 74 173 78 246 105 808 98 539 94 751 109 516

10 001 - 20 000 11 091 10 903 18 301 16 878 24 580 22 714 18 775 23 068

20 001 - 50 000 15 716 15 903 24 903 21 457 30 322 25 984 18 406 21 805

50 001 - 100 000 9 507 9 922 16 422 12 964 16 728 12 742 8 080 8 427

100 001 - 250 000 5 234 4 747 10 837 8 709 11 423 9 115 6 077 5 677

250 001 - 1 000 000 1 754 1 660 3 079 2 898 4 257 3 842 3 044 3 110

1 000 001 a více 478 547 664 468 738 621 477 537

Celkem 118 088 110 321 165 503 158 501 216 506 193 472 165 955 184 872

Podíl v %

Výše nároku v Kč 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

nepeněžité plnění 14,24 13,22 10,35 10,65 10,46 10,29 9,85 6,89

1 - 10 000 48,68 47,18 44,82 49,37 48,87 50,93 57,09 59,24

10 001 - 20 000 9,39 9,88 11,06 10,65 11,35 11,74 11,31 12,48

20 001 - 50 000 13,31 14,42 15,05 13,54 14,01 13,43 11,09 11,79

50 001 - 100 000 8,05 8,99 9,92 8,18 7,73 6,59 4,87 4,56

100 001 - 250 000 4,43 4,30 6,55 5,49 5,28 4,71 3,66 3,07

250 001 - 1 000 000 1,49 1,50 1,86 1,83 1,97 1,99 1,83 1,68

1 000 001 a více 0,40 0,50 0,40 0,30 0,34 0,32 0,29 0,29

Celkem 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Obdobná data za rok 2018 ukazuje i níže uvedený graf kumulativní distribuce, z něhož je patrné, že největší podíl přiznaného nároku tvoří peněžitá plnění do 20 000 Kč, vyšší částky tvoří již pouze okolo pětiny případů.

e) Zavedení nových poplatků

Nově je navrhováno zpoplatnění zahájení řízení ve věcech evidence svěřenských fondů v případě prvního zápisu a dále jeho změny či doplnění.

Institut svěřenských fondů byl do českého právního řádu zaveden přijetím občanského zákoníku z roku 2014 (§ 1448 a násl.), teprve následně byla zavedena povinná evidence svěřenských fondů (zákon č. 460/2016 Sb.), přičemž v souvislosti s jejím zavedením nebyly stanoveny poplatky s touto agendou spojené. Tato úprava však je již poměrně dlouhou dobu v účinnosti a počet svěřenských fondů narůstá – v současné době je v evidenci svěřenských fondů vedené v resortu Ministerstva spravedlnosti zaneseno 1444 svěřenských fondů.

Evidence svěřenských fondů je informačním systémem veřejné správy, do kterého se zapisují zákonem vymezené údaje o českých a některých zahraničních svěřenských fondech a je vedena rejstříkovými soudy. Navrhovaná výše poplatků je proto odvozena od poplatků za řízení ve věcech veřejného rejstříku.

Svěřenský fond sice není právnickou osobou, ale je to institut, který jeho zakladatel využívá dobrovolně a zpravidla k tomu, aby naplnil obdobný účel, který je spojen např. s nadací či nadačním fondem. V tomto ohledu neexistuje legitimní důvod, proč by měl být právě svěřenský fond od poplatku osvobozen, podléhají-li mu všechny právnické osoby včetně společenství vlastníků jednotek s výjimkou spolků.

f) Navýšení soudních poplatků v dostatečné výši tak, aby nemuselo dojít k dalšímu navýšení v horizontu 8 – 10 let

V souvislosti s navýšením soudních poplatků je třeba vzít do úvahy, že při přijetí navrhované novelizace bude výše poplatků upravena na mnoho let dopředu. Poslední systémové navýšení soudních poplatků bylo provedeno zákonem č. 218/2011 Sb., který nabyl účinnosti 1. září 2011, tedy před 8 lety. Navrhovaná změna výše soudních poplatků musí tedy nejen pokrýt nárůst životní úrovně za uvedenou dobu od posledního navýšení, ale také nastavit výši poplatků v souladu s očekávanými trendy hospodářského růstu tak, aby jej nebylo nutné v dalších 8 – 10 letech znovu navyšovat.

g) Oprava chyb ve stávajícím znění zákona

V § 11 odstavci 1 se v písm. k) a v odstavci 8 písm. c) k položkám, jejichž výmaz z veřejného rejstříku je osvobozen od poplatků, přidávají také závody, odštěpné závody a organizační jednotky. Důvodem je fakt, že se i tyto entity z veřejného rejstříku vymazávají, ačkoliv se nejedná o osoby. Návrh také odstraňuje obsoletní písm. l), protože je podnikatel osobou a jeho výmaz je tudíž zahrnut v písm. k). Ve druhém odstavci § 11 se v písm. t) navrhuje odstranit pobočné organizace mezinárodních organizací zaměstnanců, protože byly zákonem č. 460/2016 Sb. zrušeny.

Současně je navrhována jednoznačná úprava odvolání proti rozhodnutí soudu ve věci, ve které dříve rozhodl jiný orgán než soud. V prvním stupni je soudní poplatek vyměřen podle Položky 18 bodu 1. Při odvolání však není soudní poplatek v současné době jednoznačně stanoven a soudy tak postupují v těchto případech nejednotně.

Za odvolání proti rozhodnutí soudu ve věci, ve které dříve rozhodl jiný orgán než soud, se navrhuje poplatek ve stejné výši, jako za zahájení řízení v prvním stupni, tedy podle Položky 18 bodu 1. V dosavadní úpravě není tato otázka neřešena a předkladatel zjistil, že se v praxi k určení poplatku postupuje nejednotně.

Navrhujeme také upravit vracení části soudního poplatku v případě dosažení smíru. Před vynesením rozsudku v prvním stupni jsou pravidla pro vracení části poplatku nastavena jednoznačně, v případě odvolacího řízení už však soudy kvůli absenci jednoznačného ustanovení jednotný postup nemají. Abychom posílili snahu účastníků hledat mimosoudní řešení sporu, bude nově jednoznačně stanoveno, že je vrácení poplatku před vynesením rozsudku možné i v případě odvolacího řízení.

h) Usnadnění úplného odpouštění soudních poplatků

Vzhledem k navrhovanému navýšení soudních poplatků jsme se rozhodli tyto změny doprovodit také úpravou § 138 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád. Toto ustanovení upravuje podmínky pro částečné a úplné osvobození od soudních poplatků v případě, že to odůvodňují majetkové poměry účastníka. Navrhuje se upravit toto ustanovení tak, že úplné osvobození již nebude označeno jako výjimečné a pouze v případě důvodů zvlášť závažných.

Navrhovaná změna má za cíl více motivovat soudy osvobozovat žadatele nejen částečně, ale v případě, že to opodstatňují majetkové poměry žadatele, i úplně. Tato změna ve svém důsledku přístup k soudům zlepší. Pro větší jednoznačnost se navrhuje stanovit, že se odůvodňují všechna rozhodnutí o osvobození od soudních poplatků, včetně osvobození úplného.

Soudní poplatky jsou sníženy nebo zcela odpuštěny na základě Prohlášení o osobních, majetkových a výdělkových poměrech pro osvobození od soudních poplatků a ustanovení zástupce. Do tohoto formuláře vyplňuje žadatel údaje o sobě, svých příjmem a majetku.

2.2 Hlavní principy navrhovaného zvýšení soudních poplatků a jejich odůvodnění

Navýšení soudních poplatků je navrhováno v souladu s následujícími principy:

a) Navýšení poplatků v souladu s ekonomickým růstem

Návrh zvýšení soudních poplatků je sestaven tak, aby odpovídal ekonomickému vývoji v České republice. Od roku 2011, kdy nabyla účinnost poslední komplexní novela zákona o soudních poplatcích, se ekonomická situace v Česku výrazně proměnila. Tato proměna se statisticky projevuje napříč všemi ekonomickými kritérii, jak dokumentuje následující tabulka a jak již bylo blíže vysvětleno v kapitole věnující se zhodnocení stávajícího stavu (kapitola 1).

Průměrná a minimální mzda, medián mezd a podíl nezaměstnaných osob v letech 2011 až 2019

rok 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

33 297 Kč / 34 105

průměrná mzda 24 455 Kč 25 067 Kč 25 035 Kč 25 768 Kč 26 591 Kč 27 764 Kč 29 638 Kč 31 868 KčKč

medián mezd 21 782 Kč 21 997 Kč 22 266 Kč 22 844 Kč 23 726 Kč 24 982 Kč 26 843 Kč 29 184 Kč 29 127 Kč

8 000 Kč /

minimální mzda 8 000 Kč 8 000 Kč8 500 Kč 8 500 Kč 9 200 Kč 9 900 Kč 11 000 Kč 12 200 Kč 13 350 Kč podíl nezaměstnaných osob. - leden b.r. 7,6% 7,1% 8,0% 8,6% 7,7% 6,4% 5,3% 3,9% 3,3% zdroj: ČSÚ a MPSV pozn.: Průměrná mzda za rok 2019 je údajem za druhé 2. čtvrtletí, resp. 1. pololetí roku podle ČSÚ. Průměrný medián je údajem za 2. čtvrtletí 2019 podle ČSÚ.

Při takto výrazných ekonomických změnách je patrné, že soudní poplatky nemohou zůstat stejné jako v roce 2011, protože by tím byla výrazně oslabena jejich regulační funkce.

Novela proto navrhuje navýšit soudní poplatky tak, aby jejich zvýšení odpovídalo výraznému navýšení životní úrovni v České republice.

S ohledem na vyjmenované ekonomické ukazatele je navrhováno zvýšení některých soudních poplatků o přibližně 50 %, a to vzhledem k růstu životné úrovně a také z důvodu navýšení výdajů kapitoly ministerstva, které dle údajů uvedených v kapitole 1 odpovídá přibližně 50 % [viz dále sub c)]. Některé soudní poplatky jsou však navrhovány zvýšit až o 100 %, a to i z jiných než pouze ekonomických důvodů – zejména z důvodu snahy o omezení počtu účelových a šikanózních žalob, podpory mimosoudních řešení sporů (např. mediace), jakož i snížení zatížení soudní soustavy spory do 20.000,- Kč. Rovněž se promítá skutečnost, že soudní poplatky se stanovují na řadu let dopředu, čili je nutné nastavit jejich výši i v souladu s očekávanými trendy hospodářského růstu.

Současně je nutné zdůraznit, že pouhé porovnání procentního nárůstu průměrného měsíčního příjmu a navýšení soudních poplatků je zavádějící. V průměru totiž stěžovatelé (fyzické osoby) nepodávají žalobu každý měsíc, ale maximálně jednou za několik let. Pro tento účel jsme vytvořili imaginární koš tří soudních poplatků, u kterých dochází k nejvýraznějšímu zvýšení, a zároveň patří k nejčastěji podávaným. Těmito poplatky jsou návrh na zahájení občanského soudního řízení, jehož předmětem je peněžité plnění do částky 20.000,- Kč podle položky 1 bod 1 písm. a), který se zvyšuje o 1.000,- Kč na 2.000,- Kč; dále návrh na vydání elektronického platebního rozkazu, jehož předmětem je peněžité plnění do částky 10.000,- Kč podle položky 2 bod 1 písm. a), tato kategorie se navrhuje sloučit s kategorií do 20.000,- Kč a poplatek se tedy pro případného navrhovatele zvyšuje ze 400,- Kč na 1.500,- Kč; a dále poplatek za žalobu nebo jiný návrh na zahájení řízení ve věcech správního soudnictví proti rozhodnutí správního orgánu podle položky 18 bod 2 písm. a), který se navrhuje zvýšit z 3.000,- Kč na 6.000,- Kč.

Zatímco v roce 2011 byla souhrnná výše poplatků v tomto balíčku 4.400,- Kč, v případě schválení předloženého návrhu bude souhrnná výše balíčku v roce 2020 9.500,- Kč. Ovšem zatímco průměrný roční příjem byl v roce 2011 293.460,- Kč, v druhém čtvrtletí roku 2019 se roční průměrný příjem zvýšil na 409.260,- Kč, tedy o 115.800,- Kč. V roce 2020, kdy v případě schválení nabude zvýšení soudních poplatků účinnosti, můžeme při zachování trendu nárůstu průměrného příjmu očekávat průměrnou mzdu přes 36.000,- Kč.

V případě, že navrhovatel vyčerpá všechny tři návrhy zahrnuté v balíčku a tedy zaplatí odpovídající soudní poplatky, jeho roční příjem bude stále o 110.700,- Kč vyšší, než tomu tak bylo v roce 2011. Reálné finanční zatížení stěžovatelů tak bude výrazně nižší, než bylo v roce 2011.

Co se týče vlivu na státní rozpočet, navrhované navýšení sazeb soudních poplatků by se konkrétně mohlo promítnout do zvýšení příjmů státního rozpočtu ve výši cca 570 mil. Kč. Předpokládané zvýšení výběru poplatků vychází z odhadu nápadu jednotlivých poplatků, z nichž nejvyšší nápad připadá na občanské soudní řízení, jehož předmětem je peněžité plnění, elektronický platební rozkaz a občanské soudní řízení, jehož předmětem není peněžité plnění.

b) Navýšení soudních poplatků pouze u těch druhů řízení, u kterých mají tyto poplatky regulační funkci

Ne všechny soudní poplatky mají regulační funkci stejně silnou. Zatímco některé poplatky mají skutečně regulovat počet těchto způsobů podání tak, aby nedocházelo k jejich zneužívání, jako v případě návrhu na zahájení občanského soudního řízení, jehož předmětem je peněžité plnění do částky 20 000 Kč. V těchto případech také výše soudního poplatku motivuje k preferenci alternativního řešení sporu, jako např. dohoda mezi dlužníkem a věřitelem či řízení před finančním arbitrem. V jiných případech však soudní poplatky regulační a motivační funkci zcela postrádají, neboť řízení, s nímž jsou spojena, je jedinou možnou cestou, jak dosáhnout daného cíle. Těmito poplatky jsou především poplatky za zápis do veřejného rejstříku.

K navýšení se proto navrhují soudní poplatky, u kterých je regulační a motivační funkce významně zastoupena. Naopak poplatky, jejichž účelem není regulovat neodůvodněná podání či nutit strany k mimosoudní dohodě, zůstávají v naprosté většině případů nedotčeny.

c) Navýšení příjmové stránky státního rozpočtu v souladu s nárůstem výdajů Ministerstva spravedlnosti

Od poslední úpravy soudních poplatků, tj. od roku 2011, se výdaje kapitoly zásadně zvýšily, a to o více než 10 mld. Kč, což představuje celkové navýšení o 50 %. Do zvyšování výdajů resortu se přímou úměrou promítá zejména zdražování soudních řízení (nárůst cen elektřiny a dalších služeb, investice, požadavky na konkurenceschopné mzdy v justiční sféře pro nesoudcovský personál apod.), které je třeba zohlednit také ve výši soudních poplatků. Od zvýšení soudních poplatků je možné očekávat posílení jejich regulační a motivační funkce, ale také i funkce fiskální, což by v konečném důsledku směřovalo k celkovému odbřemenění justice, ke zrychlení soudních řízení a k celkovému posílení důvěry veřejnosti v soudní systém.

Výdaje resortu spravedlnosti v letech 2011 až 2019 v mil. Kč

rok 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019*) běžné výdaje 19 867,36 20 086,03 20 752,52 21 312,29 23 967,94 23 854,63 25 643,39 27 375,14 29 300,55 kapitálové výdaje 444,39 559,41 530,86 395,46 466,86 637,82 541,74 893,28 1 189,23

celkem 20 311,75 20 645,44 21 283,38 21 707,75 24 434,80 24 492,45 26 185,13 28 268,42 30 489,78

*) jedná se o schválený rozpočet Příjmy ze soudních poplatků v mil. Kč

rok 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 soudní poplatky 1 145,18 1 483,62 1 383,40 1 327,16 1 278,62 1 216,05 1 138,36 1 152,76 zdroj: MSp

Z uvedených dat vyplývá, že výdaje Ministerstva spravedlnosti se od roku 2011 zvýšily o 50 %, příjmy ze soudních poplatků však zůstávají od roku 2011 téměř ve stejné výši.

Příjmy ze soudních poplatků tedy nejenom nepokryjí výdaje české justice, jejich poměr k celkovým justičním výdajům stále klesá. Pokud nedojde k navýšení soudních poplatků, bude tento poměr stále nižší, přitom už teď patří v rámci evropských zemí k těm nejnižším.

2.3 Dopady navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

Výše soudních poplatků je ze své podstaty opatřením nediskriminačním, protože je jejich výše stanovena všem účastníkům bez rozdílu stejně. Soudní poplatky nijak nerozlišují, zda je účastníkem muž, či žena, poplatky jsou ve stejné výši.

3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy

3.1 Obecně k nezbytnosti navýšení soudních poplatků

Výše soudních poplatků je v současnosti nastavena ve stejné výši, jako byla nastavena koncem roku 2011. Ekonomická realita je dnes však výrazně odlišná, a to ve všech ohledech, které je možné statisticky podchytit. Výše soudních poplatků tak dnes neodpovídá ekonomické realitě, na kterou byla před téměř devíti lety nastavena.

Důvodem navrhovaného navýšení soudních poplatků je tedy jejich dlouhodobá neměnnost, která vyvolala potřebu zohlednit současnou ekonomickou situaci, tj. především míru inflace, růst průměrných příjmů, růst minimální mzdy, setrvalý nárůst nákladů na provoz soudnictví, ale i skutečnost, že dotčené osoby mohou využít alternativních způsobů řešení sporů (např. mediace). Cílem návrhu je přizpůsobení výše soudních poplatků cenové a mzdové hladině předcházejících let se zohledněním i budoucího vývoje. K úpravě sazeb byly vybrány zejména ty soudní poplatky, které necílí na rizikové skupiny obyvatel, u kterých by hrozilo zvýšení jejich zadlužení.

Tento nesoulad má pro fungování justice několik závažných následků. Bez navýšení soudních poplatků je předně možné očekávat nárůst počtu podaných účelových a šikanózních žalob, které jsou v mnoha případech podávány s cílem obtěžovat žalovaného nebo podávány pouze účelově, a to bez zvážení, zdali má tato žaloba šanci u soudu uspět. I těmito žalobami se však soudy musí zabývat a vynakládat na ně časovou a personální kapacitu, což je zatěžuje na úkor jiné agendy a ve svém výsledku vede k zahlcenosti soudů a nepřiměřené délce řízení v některých věcech. Bez zvýšení soudních poplatků nebude možné počet tohoto druhu podání redukovat.

Rovněž tím dochází k nivelizaci motivační funkce soudního poplatku, kdy pro strany s ohledem na nízkou výši soudního poplatku není „výhodné“ se dohodnout či využít jiné formy alternativního řešení sporu.

Pro ilustraci dále uvádíme, že výrazně narůstá podíl sporů do 20 000 Kč, jak ilustruje následující tabulka.

Podíl v %

Výše nároku v Kč 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Nepeněžité plnění 14,24 13,22 10,35 10,65 10,46 10,29 9,85 6,89

1 - 10 000 48,68 47,18 44,82 49,37 48,87 50,93 57,09 59,24

10 001 - 20 000 9,39 9,88 11,06 10,65 11,35 11,74 11,31 12,48

20 001 - 50 000 13,31 14,42 15,05 13,54 14,01 13,43 11,09 11,79

50 001 - 100 000 8,05 8,99 9,92 8,18 7,73 6,59 4,87 4,56

100 001 - 250 000 4,43 4,30 6,55 5,49 5,28 4,71 3,66 3,07

250 001 - 1 000 000 1,49 1,50 1,86 1,83 1,97 1,99 1,83 1,68

1 000 001 a více 0,40 0,50 0,40 0,30 0,34 0,32 0,29 0,29

Celkem 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

Zatímco v roce 2011 byl podíl sporů do 20.000,- Kč 58,07 % z celkového množství občanskoprávních sporů na plnění, v roce 2018 již tento podíl představoval 71,72 %. Jedná se tedy o postupné navyšování, které svědčí o tom, že soudní poplatky stále více a více neodpovídají ekonomické realitě. Navýšení soudních poplatků pro tento druh sporů přispěje k tomu, že budou v případě těchto sporů o něco více zvažována a preferována alternativní řešení.

Závěrem je možné shrnout, že pokud nebude úprava navyšující soudní poplatky způsobem odpovídajícím ekonomickému růstu přijata, bude to znamenat nejen zachování všech negativních jevů, které můžeme v současném soudnictví sledovat, ale také jejich další prohlubování do budoucna.

4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem

Možná kolize s předpisy ústavního práva se nabízí zejména ve vztahu k čl. 36 Listiny základních práv a svobod, který zakotvuje právo každého na přístup k soudu. U nepřiměřeně vysokých soudních poplatků hrozí, že budou znamenat bariéru v přístupu ke spravedlnosti, a budou tudíž zasahovat do základního práva na přístup k soudu.

Zákon o soudních poplatcích je jedním ze zákonů, který upravuje stanovený postup a zakotvuje některé podmínky a podrobnosti uplatnění práva na soudní ochranu.To potvrzuje i ustálená judikatura Ústavního soudu, který opakovaně dovodil, že „úprava poplatkové povinnosti či osvobození od ní, provedená zákonem č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, představuje jeden ze základních momentů podmiňujících právo na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 1 LPS“.

Ústavní soud přitom uznává, že právo na přístup k soudu „není absolutní, ale může být (a zpravidla též i bývá) předmětem různých omezení, např. (…) povinností zaplatit soudní poplatek. Tato omezení jsou z pohledu základních procesních práv dovolená a jsou důsledkem skutečnosti, že již svou podstatou právo na přístup k soudu vyžaduje regulaci státem.“

Vždy je nezbytné se zabývat tím, zda celková výše soudních poplatků nebo konkrétní soudní poplatek nedosahují takové intenzity, která by jeho rozpor s čl. 36 Listiny založila. Pro tyto účely Ústavní soud dovodil třístupňový test, jehož prizmatem je potřebné jakékoliv omezení práva na přístup k soudu zkoumat.

1) Státem aplikovaná omezení nesmí zabránit nebo omezit přístup jednotlivce k soudu

takovým způsobem nebo do takové míry, že by byla zasažena samotná podstata tohoto práva.

2) Státem aplikované omezení musí sledovat legitimní cíl.

3) Mezi použitými prostředky a cílem, jehož má být dosaženo, musí existovat rozumný

vztah proporcionality.

Kritérium ad 1)

Důvodem předkládané novely je především snaha zajistit, aby výše soudních poplatků odpovídala cenové hladině, kupní síle a nákladům, které si vedení soudních řízení vyžaduje. Soudní poplatky se tak navyšují v míře, která odpovídá ekonomickému posunu oproti roku 2011, kdy byla provedena poslední komplexnější novelizace (k tomu srov. blíže předchozí

Srov. k tomu např. usnesení Ústavního soudu ze dne 10. 6. 2019, sp. zn. II.ÚS 647/19. Tak srov. již nález Ústavního soudu ze dne 3. 8. 1999, sp. zn. IV. ÚS 162/99, nebo nález téhož soudu ze dne 16. 3. 2006, sp. zn. I. ÚS 664/03. Usnesení Ústavního soudu ze dne 20. 8. 2015, sp. zn. III. ÚS 447/15. K tomu srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 20. 8. 2015, sp. zn. III. ÚS 447/15.

kapitoly). Navýšení není radikální a navrhovaná výše respektuje platové a ekonomické poměry, které panují v České republice. Nezvyšují se poplatky u zranitelných osob a zůstává zachována možnost individuálního osvobození, pokud dotčený subjekt nemá dostatek finančních prostředků na jeho zaplacení.

Ze všech těchto důvodů je možné dovodit, že změnou zákona nedojde k zabránění či omezení přístupu k soudu takovým způsobem, který by znamenal zasažení samotné podstaty tohoto práva.

Kritérium ad 2)

Důvody, které vedly k přijetí napadeného zákona, byly vymezeny již výše v části věnující se popisu a vývoji právní úpravy. Lze shrnout, že základním motivem byla snaha podpořit jednotlivé funkce soudních poplatků, zejména funkci regulační a motivační. Rovněž je zapotřebí reflektovat vzrůstající náklady, které jsou spojeny se zajišťováním fungující soudní soustavy a vedením soudních řízení (fiskální funkce soudních poplatků).

Ústavní soud se k soudním poplatkům ve svých nálezech vyjadřuje pravidelně, přičemž ve svých nálezech opakovaně deklaruje význam regulační funkce soudních poplatků:„Obecně lze konstatovat, že soudní poplatky představují určitý příspěvek na činnost soudů a zároveň plní i regulační funkci, neboť napomáhají bránit nesmyslnému a šikanóznímu zahajování soudního řízení.“

Je tedy možné konstatovat, že sledované cíle je možné ve světle rozhodovací praxe Ústavního soudu považovat za legitimní.

Kritérium ad 3)

Co se týče posledního kritéria, je nezbytné se vypořádat s otázkou přiměřenosti. Jak již bylo zmíněno, soudní poplatky se zvyšují v takové výši, která zohledňuje zvýšení životní a ekonomické úrovně v České republice. Poplatky se přitom zvyšují jen tam, kde se projevuje jejich regulační a motivační funkce (tj. stranou zůstávají například poplatky za zápis do veřejného rejstříku apod.), nezvyšují se ani poplatky, k jejichž zvýšení došlo nedávno (např. poplatky za dovolání, které byly novelizovány zákonem č. 296/2017 Sb.).

Usnesení Ústavního soudu II. ÚS 686/15 ze dne 21. 4. 2015.

Důležité je však akcentovat i zachování možnosti požadovat osvobození od soudního poplatku, pokud konkrétní majetkové poměry žalobci neumožňují, aby soudní poplatek zaplatil. Ústavní soudpřitom právě institut osvobození od soudních poplatků, upravený v § 138 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, dlouhodobě považuje za pojistku proti nepřiměřeně tvrdému dopadu soudních poplatků: „Nepřiměřeně tvrdý dopad zákona, který by v některých případech mohl nastat, je zmírňován institutem osvobození od soudních poplatků, jenž zohledňuje poměry účastníka řízení a důvody obecného zájmu pro zproštění od poplatkové povinnosti. Právní předpisy rozlišují a upravují osvobození od soudních poplatků věcné, osobní a individuální. V případě osvobození věcného považoval zákonodárce za vhodné a spravedlivé vyjmout z poplatkové povinnosti některá řízení jako celek. U osvobození osobního se jedná jen o určité navrhovatele a osvobození je přiznáváno z důvodu jejich specifického postavení. Zákon umožňuje i osvobození individuální, které nevyplývá přímo ze zákona, ale rozhoduje o něm soud. Důvodem pro osvobození v těchto případech je eliminace nepřiměřených tíživých důsledků, kdy by bezvýjimečné vyžadování splnění poplatkové povinnosti v situacích nespadajících do osvobození věcného nebo osobního, mohlo učinit pro některé navrhovatele zahájení řízení finančně nedostupným a vést tak k odepření práva na přístup k soudu. Příslušná ustanovení právních předpisů, upravující osvobození od soudních poplatků, je proto třeba vykládat v souladu se smyslem a účelem této právní úpravy tak, aby účastníkům řízení nebylo v opodstatněných případech upíráno právo na přístup k soudu a současně, aby zneužíváním práva na osvobození od soudních poplatků nedocházelo ke zbytečnému zatěžování soudů. Uvedený výklad je ze strany soudů aplikován především v případě rozhodování o individuálním osvobození od soudních poplatků, kde přiznání práva na osvobození od soudního poplatku je dáno konkrétními okolnostmi projednávané věci. V případě věcného a osobního osvobození jde ze strany soudů o správnou aplikaci příslušného ustanovení upravujícího osvobození pro daný typ řízení a postavení účastníka řízení.“

V souladu s výše uvedenými argumenty je možné konstatovat, že navrhovaná změna výše soudních poplatků není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.

Viz např. usnesení Ústavního soudu II. ÚS 686/15 ze dne 21. 4. 2015.

5. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z jejího členství v Evropské unii.

Výše soudních poplatků není na úrovni evropského práva nijak upravena ani regulována. Navrhovaná změna úpravy je tak se závazky vyplívajícími pro Českou republiku z jejího členství v Evropské unii plně kompatibilní.

Z hlediska slučitelnosti je relevantní toliko čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie, který upravuje právo na přístup k soudu. Zvýšení soudních poplatků totiž znamená zároveň omezení přístupu k soudu. S ohledem na hodnotu navýšení, jež není vzhledem k nárůstu ekonomické a životní úrovně nepřiměřená, však nemůže být o souladnosti s právem na přístup k soudu pochyb. Kromě toho, že zákon o soudních poplatcích zná četné výjimky, kdy je žalobce od soudního poplatku osvobozen, existuje možnost požadovat individuální osvobození podle § 138 občanského soudního řádu.

6. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.

Co se týče mezinárodního práva, je třeba upozornit zejména na právo na přístup k soudu chráněné čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv.

V souvislosti s právem na přístup k soudu se Evropský soud pro lidská práva („Soud“) opakovaně zabýval soudními poplatky a přiměřeností jejich výše. Všeobecně lze říci, že i Evropský soud pro lidská práva uznává funkce soudního poplatku a jejich úlohu při zajišťování řádného výkonu spravedlnosti.

Soud opakovaně rozhodl, že na přístup jednotlivce k soudu mohou být uvalena různá omezení, včetně finančních (viz např. Brualla Gómez de la Torre proti Španělsku, č. 26737/95, rozsudek ze dne 19. prosince 1997, § 33). Smluvní státy přitom požívají relativně velkou míru diskrece. Povinnost zaplatit soudní poplatek dle Soudu a priori nezakládá omezení přístupu k soudu, které by samo o sobě bylo neslučitelné s článkem 6 odst. 1 Úmluvy, musí však sledovat legitimní cíl a být tomuto cíli přiměřená (Tinnelly & Sons Ltd. a ostatní a McElduff a ostatní proti Spojenému království, č. 20390/92, rozsudek ze dne 10. července 1998; Kreuz proti Polsku, č. 28249/95, rozsudek ze dne 19. června 2001). Rozhodujícími faktory jsou výše poplatků, včetně schopnosti stěžovatele je zaplatit, a fáze řízení, ve které byly uloženy (Weissman a ostatní proti Rumunsku, č. 63945/00, rozsudek ze dne 24. května 2006, § 37). Zároveň stěžovatel musí mít možnost přezkumu jeho majetkových poměrů vnitrostátními soudy. Cílem tedy je, aby soudní poplatky nezamezily nebo neomezily přístup stěžovatele k soudu natolik, aby zasáhly samotnou podstatu práva stěžovatele na přístup k soudu (Kreuz proti Polsku, cit. výše, § 54; 64–66).

Není pochyb o tom, že předkládaný návrh sleduje několik legitimních cílů, které byly vymezeny v předchozích kapitolách. Jde zejména o posílení regulační a motivační funkce, která se s ohledem na nárůst životní a příjmové úrovně v České republice postupně vytrácí, a dále o zájem na tom, aby se ti, kteří využívají soudní systém, odpovídajícím způsobem podíleli i na jeho financování.

Co se týče přiměřenosti, je možné připomenout, že soudní poplatky se nenavyšují radikálně, ale pouze v rozsahu, který zohledňuje ekonomickou realitu a který zajistí, že této realitě budou odpovídat i v dalších 8–10 letech. Pokud by však i přesto měla být výše soudního poplatku pro žalobce v konkrétní věci příliš vysoká, může požádat o osvobození od soudního poplatku.

V této souvislosti lze zmínit, že za nepřiměřený Soud považoval například poplatek, který byl vyměřen ve výši 5 miliard rumunských lei, tedy zhruba 320 tisíc eur, což odpovídá částce 8 320 000,- Kč (jak to bylo posuzováno v roce 2006 – viz Weissman a ostatní proti Rumunsku, cit. výše). I po změnách provedených předkládaným zákonem je přitom maximální výše soudního poplatku podle českého zákona o soudních poplatcích 4 101 000 Kč (a to v roce 2019). Soud dále považoval za přiměřený soudní poplatek ve výši 1 200 polských zlotých (cca 7 200 Kč) v řízení před soudem prvního stupně a 1 000 polských zlotých (cca 6 000 Kč) v řízení před odvolacím soudem, přičemž do jejich výše bylo již promítnuto částečné osvobození stěžovatele (Kata proti Polsku, č. 9590/06, rozsudek 7. července 2009, § 45). Ve věci Julin proti Estonsku Soud nepovažoval za nepřiměřený soudní poplatek ve výši 64 EUR (cca 1 660 Kč), navzdory nepříznivé finanční situaci stěžovatele, který se v daném období nacházel ve výkonu trestu odnětí svobody (Julin proti Estonsku, č. 16563/08 a další, rozsudek ze dne 29. května 2012, § 161–167).

Je možné shrnout, že navrhovaná právní úprava je přiměřená a sleduje legitimní cíl, čímž naplňuje požadavky, které jsou na ní kladeny Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv. Navrhovaná změna tedy není v rozporu s mezinárodními závazky České republiky.

Z hlediska přístupu k soudům je relevantní také návrh na úpravu znění § 138 občanského soudního řádu tak, aby úplné osvobození od soudních poplatků již nebylo označeno jako zcela výjimečné, a přijatelné pouze z důvodů zvlášť závažných. Navrhovaná změna má za cíl více motivovat soudy osvobozovat žadatele nejen částečně, ale v případě, že to opodstatňují majetkové poměry žadatele, i úplně. Tato změna ve svém důsledku přístup k soudům zlepší. Pro větší jednoznačnost se navrhuje stanovit, že se odůvodňují všechna rozhodnutí o osvobození od soudních poplatků, včetně osvobození úplného.

7. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované úpravy na státní rozpočet a ostatní rozpočty, na podnikatelské prostředí, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí.

7.1 Hospodářský a finanční dopad navrhované úpravy na státní rozpočet a ostatní rozpočty

V souvislosti s navýšením soudních poplatků se očekává pozitivní dopad na státní rozpočet. Vzhledem k navýšení soudních poplatků bude státní rozpočet navýšen o rozdíl ve výši stávajících a navrhovaných poplatků.

Navrhované navýšení sazeb soudních poplatků by se mohlo promítnout do zvýšení příjmů státního rozpočtu ve výši cca 570 mil. Kč ročně. Předpokládané zvýšení výběru poplatků vychází z odhadu nápadu jednotlivých poplatků, z nichž nejvyšší nápad připadá na občanské soudní řízení, jehož předmětem je peněžité plnění, elektronický platební rozkaz a občanské soudní řízení, jehož předmětem není peněžité plnění.

Dlouhodobě je rovněž možné v souvislosti se snížením množství sporů do 20.000,- Kč očekávat zefektivnění a zrychlení práce soudů, které se rovněž pozitivně projeví na státním rozpočtu. Z hlediska dopadu navrhovaných změn na rozpočty obcí a krajů je možné očekávat mírné zvýšení nákladů na případné vymáhání nároků cestou soudního sporu. Toto zvýšení je však důsledkem narovnání výše poplatků s ekonomickým vývojem v České republice. Dlouhodobé zrychlení práce soudů se však současně projeví v těchto rozpočtech pozitivně, a celkový důsledek tak bude pro rozpočty neutrální, nebo dokonce mírně pozitivní.

7.2 Dopady na podnikatelské prostředí

Co se týče dopadů na podnikatelské prostředí, přijetí návrhu bude znamenat mírné navýšení nákladů na vymáhání nároků cestou soudního sporu. Toto navýšení ale představuje pouhé narovnání výše soudních poplatků s ekonomickou situací v České republice.

Dlouhodobý efekt je ovšem pro podnikatelské prostředí pozitivní – navýšení soudních poplatků a s tím související posílení regulační funkce přinese zefektivnění a zrychlení práce soudů. Podnikatelské prostředí se tak bude moci rychleji a ve svém důsledku levněji domoci svých právních nároků.

7.3 Sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny

Navýšení soudních poplatků není natolik výrazné, aby znamenalo bariéru v přístupu ke spravedlnosti, jedná se o pouhé narovnání výše těchto poplatků s ekonomickou situací v České republice. Navýšení soudních poplatků bude znamenat zvýšení nákladů na zahájení soudního řízení, na drahé straně je však možné očekávat také zrychlení práce soudů. Celkový sociální efekt tedy očekáváme neutrální, nebo dokonce mírně pozitivní. Institut osvobození od soudních poplatků podle § 138 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, je navrženo posílit tak, že úplné osvobození od soudních poplatků již nebude označeno za výjimečný krok ze zvlášť závažných důvodů. Soudy tak budou k úplnému osvobozování více motivovány.

7.4 Dopady na životní prostředí

Vzhledem k tomu, že se navrhovaná právní úprava dotýká pouze výše soudních poplatků, nelze očekávat jakékoliv dopady na životní prostředí.

8. Zhodnocení dopadu navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů.

Navrhovaná právní úprava nebude mít dopad na ochranu soukromí a osobních údajů.

9. Zhodnocení korupčních rizik navrhovaného řešení (CIA)

9.1 Dopady na korupční rizika

Předkladatel provedl zhodnocení korupčních rizik, jak stanoví čl. 4 odst. 1 písm. h) Legislativních pravidel vlády, a to podle Metodiky CIA (Corruption Impact Assessment;

Metodika hodnocení korupčních rizik), kterou uveřejnil Vládní výbor pro koordinaci boje s korupcí.

Předmětem návrhu jsou pouze soudní poplatky a jako takový návrh nepřináší žádný dopad na korupční rizika.

9.2 Přiměřenost

Navýšení soudních poplatků je přiměřené ekonomické situaci České republiky. V tomto směru navrhované řešení pouze obnovuje regulační funkci soudních poplatků tak, jak fungovala dříve.

9.3 Efektivita

Návrh zákona navyšuje soudní poplatky v dostatečné míře, aby byly naplněny vymezené cíle.

9.4 Odpovědnost

V tomto směru je z návrhu zřejmé, který orgán je kompetentní danou věc rozhodovat. Odpovědnost tohoto orgánu je stanovena přiměřeně.

9.5 Opravné prostředky a kontrolní mechanismy

Všechny opravné prostředky zůstávají návrhem nedotčeny. Proti rozhodnutí soudu ve věcech soudních poplatků, popřípadě proti rozhodnutí o zastavení řízení z důvodu nezaplacení soudního poplatku je možné se bránit odvoláním v občanském soudním řízení, popř. kasační stížností ve správním soudnictví. Také je možné požadovat vrácení soudního poplatku, který byl vyměřen nesprávně.

10. Dopady na bezpečnost a obranu státu

Navrhované změny právní úpravy nebudou mít dopad na bezpečnost a obranu státu.